Principiile fundamentale ce stau la baza statului de drept presupun un anume cadru normativ, prin care se realizează organizarea şi funcţionarea administraţiei publice şi prin care se stabileşte în primul rând sistemul principial-juridic ce guvernează întreaga administraţie publică[1].

Principiile, ca abstractizări sintetice prin care se redau trăsăturile comune, generale, proprii unui fenomen sau grupări de fenomene reprezintă un important element de cunoaştere a dimensiunilor şi caracterelor administraţiei publice[2].

Administraţia publică, acţionând în vederea realizării funcţiilor sale, trebuie să prevadă şi să programeze, să organizeze procesul de execuţie, să decidă, dar să şi pregătească variante de decizii pentru decidentul politic, să coordoneze procesele de execuţie şi, în sfârşit, să controleze întreaga activitate de realizare a valorilor politice transpuse în norme juridice; toate acestea constituie un proces administrativ unic, între acţiunile administraţiei existând o riguroasă succesiune şi interacţiune, stabilite prin norme juridice.

Rezultă astfel că, în întreaga sa activitate, administraţia publică se subordonează normelor juridice, raţiunea existenţei sale fiind organizarea executării şi asigurarea înfăptuirii acestora.

Art.1 din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale defineşte anumiţi termeni:

  1. activităţi de administraţie social-comunitară - acţiunile prin care se concretizează relaţia autorităţilor administraţiei publice locale cu asociaţiile de proprietari de pe raza unităţii administrativ-teritoriale; b) aglomerări urbane - asociaţiile de dezvoltare intercomunitară constituite pe bază de parteneriat între municipii, altele decât cele prevăzute la lit. j), şi oraşe, împreună cu localităţile urbane şi rurale aflate în zona de influenţă; c) asociaţii de dezvoltare intercomunitară - structurile de cooperare cu personalitate juridică, de drept privat, înfiinţate, în condiţiile legii, de unităţile administrativ-teritoriale pentru realizarea în comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori furnizarea în comun a unor servicii publice; d) autorităţi deliberative - consiliul local, consiliul judeţean, Consiliul General al Municipiului Bucureşti, consiliile locale ale subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor; e) autorităţi executive - primarii comunelor, oraşelor, municipiilor, ai subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor, primarul general al municipiului Bucureşti şi preşedintele consiliului judeţean; f) consilii locale - consilii comunale, orăşeneşti, municipale şi consiliile subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor; g) organisme prestatoare de servicii publice şi de utilitate publică de interes local sau judeţean - denumire generică ce include: 1. instituţii publice şi servicii publice înfiinţate şi organizate prin hotărâri ale autorităţilor deliberative, denumite în continuare instituţii şi servicii publice de interes local sau judeţean; 2. societăţi comerciale şi regii autonome înfiinţate sau reorganizate prin hotărâri ale autorităţilor deliberative, denumite în continuare societăţi comerciale şi regii autonome de interes local sau judeţean; 3. asociaţii de dezvoltare intercomunitară; 4. furnizori de servicii sociale, de drept public ori privat, care acordă servicii sociale în condiţiile prevăzute de lege; 5. asociaţii, fundaţii şi federaţii recunoscute ca fiind de utilitate publică, în condiţiile legii; 6. operatori de servicii comunitare de utilităţi publice locale sau judeţene; h) subdiviziuni administrativ-teritoriale ale municipiilor - sectoarele municipiului Bucureşti sau alte subdiviziuni ale municipiilor, ale căror delimitare şi organizare se fac prin lege; i) unităţi administrativ-teritoriale - comune, oraşe şi judeţe; în condiţiile legii, unele oraşe pot fi declarate municipii; j) zona metropolitană - asociaţia de dezvoltare intercomunitară constituită pe bază de parteneriat între capitala României sau municipiile de rangul I şi unităţile administrativ-teritoriale aflate în zona imediată.

În conformitate cu art.2 din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, care reia parţial textul art. 120 din Constituţia României, administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se organizează şi funcţionează în temeiul principiilor descentralizării, autonomiei locale, deconcentrării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, legalităţii şi al consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit. Aplicarea acestor principii nu poate aduce însă atingere caracterului de stat naţional, unitar şi indivizibil al României.

Principiile de organizare ale administraţiei publice în România, reglementate constituţional şi organic, au la bază prevederile stabilite prin Carta europeană a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985 şi adoptată în dreptul intern prin Legea nr.199/1997, publicată în Monitorul Oficial, nr. 331 din 26/11/1997.

PRINCIPIUL AUTONOMIEI LOCALE se referă la organizarea, funcţionarea, competenţele şi atribuţiile, precum şi gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparţin comunei, oraşului sau judeţului30. Ea reprezintă dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a rezolva şi de a gestiona, potrivit legii, în nume propriu şi sub responsabilitatea lor, o parte importantă a treburilor publice, în interesul colectivităţilor locale, pe care le reprezintă.

Potrivit Cartei europeane a autonomiei locale autonomia locală reprezintă dreptul şi capacitatea efectivă ale autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu şi în interesul populaţiei locale, o parte importantă a treburilor publice. Acest drept se exercită de consilii sau adunări, compuse din membri aleşi prin vot liber, secret, egal, direct şi universal, care pot dispune de organe executive şi deliberative care răspund în faţa lor. Această dispoziţie nu aduce atingere, în nici un fel, posibilităţii de a recurge la adunări cetăţeneşti, referendum sau orice altă formă de participare directă a cetăţenilor, acolo unde aceasta este permisă de lege.

Principiul autonomiei locale, sau principiul liberei administrări, cum mai este denumit în dreptul comparat31, este consacrat în primul rând de Constituţia României, revizuită în 2003, în art.120 alin.1.

În considerarea dispoziţiilor Cartei europene a autonomiei locale, ratificată de România prin Legea nr. 199/1997, conform cărora „Principiul autonomiei locale trebuie să fie recunoscut în legislaţia internă şi, pe cât posibil, în Constituţie” (art. 2 - Fundamentarea constituţională şi legală a autonomiei locale), Constituţia se rezumă doar la proclamarea principiului, lăsând în seama legii organice (la care face trimitere art. 73 alin.3 lit o), reglementarea formelor concrete de realizare a acestuia. Legea organică de care face vorbire Constituţia rămâne, în măsura în care nu contravine dispoziţiilor actului fundamental astfel cum a fost revizuit, Legea nr.215/2001.

Principiul de rang constituţional al autonomiei locale este strâns legat de principiul descentralizării, de asemenea consacrat de Constituţie. Principiul descentralizării se referă la organizarea administraţiei publice în general, şi, pe de o parte, evocă existenţa colectivităţilor locale autonome (descentralizarea teritorială), iar pe de altă parte denotă tendinţa statului modern de renunţare treptată la prestarea serviciilor publice în regim centralizat, în favoarea înfiinţării stabilimentelor publice, sau a prestării lor de către persoane private - stabilimentele de utilitate publică (descentralizarea funcţională, tehnică sau pe servicii).

Descentralizarea teritorială implică existenţa autonomiei locale, prin urmare se poate afirma că descentralizarea este un sistem de organizare administrativă iar autonomia locală

 

este un drept al colectivităţilor locale, desprins şi decurgând tocmai din principiul descentralizării. La baza acestor concepte stă ideea conform căreia cei administraţi, care formează colectivitatea locală, sunt legaţi între ei prin interese comune şi, de aceea, afacerile locale vor fi mai bine administrate de la acest nivel, local, de către reprezentanţii aleşi ai colectivităţii locale.

Colectivitatea locală înglobează totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ- teritorială, precizare necesară dacă se doreşte înţelegerea mecanismelor de exercitare a dreptului la autonomie locală. Astfel, dreptul la autonomie locală aparţine colectivităţii locale, însă nu poate fi exercitat de aceasta în mod direct, ci doar prin reprezentanţi, care sunt autorităţile administraţiei publice locale[3]. Din acest motiv legea prevede în mod expres faptul că dreptul la autonomie locală se exercită de consiliile locale şi primari, precum şi de consiliile judeţene, nu în nume propriu ci în numele şi interesul colectivităţii locale[4], şi că aceste dispoziţii nu aduc atingere posibilităţii de a recurge la consultarea locuitorilor prin referendum sau prin orice altă formă de participare directă a cetăţenilor la treburile publice (art.3 din Legea nr.215/2001). Se face trimitere, prin urmare, la mijloacele democraţiei semi- directe, în speţă la referendumul local, reglementat de Legea nr.3/2000.

Două precizări se impun în legătură cu acest text legal:

In primul rând, observăm că, autonomia locală implică atât un drept, cât şi abilitatea, capacitatea autorităţilor administraţiile publice locale de a gestiona treburile publice locale.

Autorităţile publice locale vor exercita acest drept în raport cu alte autorităţi publice, care trebuie să-l respecte şi să se abţină de la a-i aduce atingere prin norme juridice inferioare legii, dar şi în raport cu colectivitatea locală, care nu poate lua în propriile mâini decizia la nivel local, ci trebuie să respecte principiul democraţiei reprezentative, principiu reliefat şi de această dispoziţie legală.

În ce priveşte capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a gestiona treburile publice locale, din practica administrativă se poate observa că aceasta există în măsură corespunzătoare doar la nivelul judeţelor, municipiilor şi oraşelor, lipsind cu desăvârşire sau fiind destul de slabă la nivelul comunelor (cu excepţiile pe care le presupune orice afirmaţie generalizatoare, şi care vin să întărească concluzia finală).

În al doilea rând, exercitarea dreptului de autonomie locală aparţine doar autorităţilor administraţiei publice locale autonome, adică primarului, consiliului local, consiliului judeţean, deoarece, aşa cum precizează legea, doar ele sunt alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.

Unităţile administrativ teritoriale - cadrul teritorial şi juridic de manifestare a autonomiei locale. Comunele, oraşele şi judeţele sunt unităţi administrativ-teritoriale în care se exercită autonomia locală şi în care se organizează şi funcţionează autorităţi ale administraţiei publice locale. Comunele pot fi formate din unul sau mai multe sate. Unele oraşe pot fi declarate municipii, în condiţiile legii. Delimitarea teritorială a comunelor, oraşelor şi judeţelor se stabileşte prin lege. Orice modificare a limitelor teritoriale ale acestora se poate efectua numai prin lege şi numai după consultarea prealabilă a cetăţenilor din unităţile administrativ-teritoriale respective prin referendum, care se organizează potrivit legii.

În municipii se pot crea subdiviziuni administrativ-teritoriale, a căror delimitare şi organizare se fac potrivit legii, iar autorităţile administraţiei publice locale se pot constitui şi în subdiviziunile administrativ-teritoriale ale municipiilor.

Unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu. Acestea sunt subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului de înregistrare fiscală şi ale conturilor deschise la unităţile teritoriale de trezorerie, precum şi la unităţile bancare. De asemenea, unităţile administrativ-teritoriale sunt titulare ale drepturilor şi obligaţiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparţin domeniului public şi privat în care acestea sunt parte, precum şi din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, în condiţiile legii.

În justiţie, unităţile administrativ-teritoriale sunt reprezentate, după caz, de primar sau de preşedintele consiliului judeţean. Primarul, respectiv preşedintele consiliului judeţean, poate împuternici o persoană cu studii superioare juridice de lungă durată din cadrul aparatului de specialitate al primarului, respectiv al consiliului judeţean, sau un avocat care să reprezinte interesele unităţii administrativ-teritoriale, precum şi ale autorităţilor administraţiei publice locale respective, în justiţie. Unitatea administrativ-teritorială are dreptul să beneficieze de acoperirea cheltuielilor de judecată stabilite în baza hotărârii instanţei de judecată, inclusiv în situaţia în care reprezentarea în justiţie este asigurată de un consilier juridic din aparatul de specialitate al primarului, respectiv al consiliului judeţean. Despăgubirile primite de unităţile administrativ-teritoriale în urma hotărârilor pronunţate de instanţele de judecată se constituie în venituri la bugetele locale. Despăgubirile pe care trebuie să le plătească unitatea administrativ-teritorială în urma hotărârilor pronunţate de instanţa de judecată şi rămase definitive sunt asigurate de la bugetul local (art. 19).

Întinderea autonomiei locale. Legea statuează că autonomia locală este numai administrativă şi financiară, fiind exercitată pe baza şi în limitele prevăzute de lege. Reducerea componentelor autonomiei numai la aspecte financiare şi administrative are semnificaţia excluderii din conţinutul acestui concept a autonomiei politice, interzisă de Constituţie care declară statul român stat unitar şi indivizibil.

Importanţa acordată autonomiei financiare a colectivităţilor locale în ansamblul mijloacelor de realizare a autonomiei administrative reiese şi din coroborarea art.4 (autonomia este numai financiară şi administrativă) cu art.7 alin.3, care consacră dreptul colectivităţilor locale la resurse suficiente în cadrul procesului de descentralizare, şi cu art.9, care proclamă principiul proporţionalităţii între atribuţiile legale şi resursele financiare alocate pentru exercitarea lor. Astfel, autorităţile administraţiei publice centrale nu pot stabili sau impune nici un fel de responsabilităţi autorităţilor administraţiei publice locale în procesul de descentralizare a unor servicii publice ori al creării de noi servicii publice, fără asigurarea mijloacelor financiare corespunzătoare pentru realizarea respectivelor responsabilităţi. De asemenea, în scopul asigurării autonomiei locale, autorităţile administraţiei publice locale au dreptul să instituie şi să perceapă impozite şi taxe locale, să elaboreze şi să aprobe bugetele locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor, în condiţiile legii.

Autonomia locală priveşte organizarea, funcţionarea, competentele şi atribuţiile, precum şi gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparţin comunei, oraşului, municipiului sau judeţului, după caz şi conferă autorităţilor administraţiei publice locale dreptul ca, în limitele legii, sa aibă iniţiative în toate domeniile, cu excepţia celor care sunt date în mod expres în competenta altor autorităţi publice.

Autorităţile administraţiei publice locale exercita, în condiţiile legii, competente exclusive, competente partajate şi competente delegate. În spiritul Cartei europene a autonomiei locale se precizează, în esenţă, că dreptul autorităţilor administraţiei publice locale de a avea iniţiativă în toate domeniile poate fi limitat doar prin lege, prin includerea expresă a unor domenii de activitate în competenţa altor autorităţi publice (art.5 alin.2).

Raporturile dintre autorităţile administraţiei publice locale din comune, oraşe şi municipii şi autorităţile administraţiei publice de la nivel judeţean se bazează pe principiile autonomiei, legalităţii, responsabilităţii, cooperării şi solidarităţii în rezolvarea problemelor întregului judeţ. În relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale şi consiliul judeţean, pe de o parte, precum şi între consiliul local şi primar, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.

PRINCIPIILE DESCENTRALIZĂRII ŞI DECONCENTRĂRII SERVICIILOR PUBLICE

Conceptul de descentralizare poate fi analizat din mai multe puncte de vedere: administrativ, politic, financiar etc. şi cunoaşte variate forme în funcţie de specificul fiecărui sistem administrativ al statelor.

Descentralizarea reprezintă un sistem de organizare administrativă care permite colectivităţilor umane sau serviciilor publice să se administreze ele însele, sub controlul statului, care le conferă personalitate juridică, le permite constituirea unor autorităţi proprii şi le dotează cu resursele necesare. Descentralizarea este transferul deciziei şi a acţiunii administrative de la nivelul administraţiei centrale la nivelul autorităţilor publice din cadrul unităţilor administrativ-teritoriale.

După cum se arată în Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, comunele, oraşele şi judeţele sunt persoane juridice de drept public, având deplină capacitate. Ele posedă un patrimoniu şi au dreptul ca, în limitele legii, să aibă iniţiative în toate domeniile, cu excepţia celor care sunt date în mod expres în competenţa altor autorităţi publice.

În comune, oraşe şi municipii, potrivit art. 21 (1) al Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală sunt:

  • consiliile locale, ca autorităţi deliberative;
  • primarii, ca autorităţi executive.

Atât consiliile locale, cât şi primarii se aleg, în condiţiile prevăzute de lege.

Consiliile locale şi primarii funcţionează ca autorităţi administrative autonome şi rezolvă treburile publice din unităţile administrativ-teritoriale în care funcţionează.

În fiecare judeţ se alege un consiliu judeţean, care coordonează activitatea consiliilor locale în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean.

În relaţiile dintre administraţia publică locală şi cea judeţeană nu există raporturi de subordonare. Aceste relaţii se întemeiază pe principiile autonomiei, legalităţii, responsabilităţii, cooperării şi solidarităţii în rezolvarea problemelor de interes comun.

 

Pentru asigurarea autonomiei locale, autorităţile administraţiei publice din comune, oraşe şi judeţe dispun de un buget propriu de venituri şi cheltuieli şi au dreptul, să perceapă impozite şi taxe locale, în condiţiile legii. Problemele de interes deosebit din unităţile administrativ-teritoriale se pot supune, în condiţiile legii, aprobării locuitorilor, prin referendum local.

Între prefect şi autorităţile administrative locale nu există raporturi de subordonare, dar prefectul exercită controlul asupra legalităţii actelor autorităţilor administraţiei publice locale, putând să le atace, în faţa instanţei de contencios administrativ, în cazul în care consideră necesar.

Descentralizarea serviciilor publice se realizează prin:

  1. preluarea atribuţiilor de administrare şi finanţare a unor activităţi de către autorităţile administraţiei publice locale.
  2. transferarea către autorităţile locale a activităţilor şi resurselor financiare de la bugetul de stat pentru finanţarea unor servicii publice destinate comunităţilor locale: sănătate, cultură, apărare civilă, poliţie comunitară etc.

De aceea, administraţia centrală trebuie să joace un rol important în finanţarea şi furnizarea de servicii publice. Guvernele deţin încă un rol major în managementul local, în multe ţări, prin responsabilităţile lor funcţionale, prin controlul asupra accesului, într-o măsură mai mare, la finanţe pentru investiţii, prin puterile legale asupra activităţii autorităţilor locale.

Principiul descentralizării serviciilor publice nu are în vedere o descentralizare absolută, adică transferarea în totalitate a unor activităţi de la nivelul central la cel judeţean sau local. Acest lucru nu ar fi necesar, nici oportun şi nici posibil, mai ales dacă avem în vedere multitudinea de forme în care se pot organiza serviciile publice.

Desigur, din cadrul acestor servicii publice, organizate ca autorităţi administrative centrale, se pot desprinde şi transfera la nivelurile inferioare (judeţean sau local) anumite activităţi concrete, fie în forma „descentralizării” lor, fie a „deconcentrării”, după cum se doreşte o desprindere mai fermă sau mai puţin fermă a acestor activităţi[5].

Recent, prin Legea-cadru a descentralizării nr.195/2006[6], au fost introduse principiile fundamentale şi regulile generale, precum şi cadrul instituţional pentru desfăşurarea procesului de descentralizare administrativă şi financiară în România. Descentralizarea competenţelor către autorităţile administraţiei publice locale se face cu respectarea principiilor şi regulilor prevăzute de legea-cadru a descentralizării.

În înţelesul acestei reglementări, prin descentralizare se înţelege „transferul de competenţă administrativă şi financiară de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice locale sau către sectorul privat”.

Principiile pe baza cărora se desfăşoară procesul de descentralizare în România

sunt:

  1. principiul sub si di arităţii[7], care constă în exercitarea competenţelor de către autoritatea administraţiei publice locale situată la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetăţean şi care dispune de capacitate administrativă necesară;
  2. principiul asigurării resurselor corespunzătoare competenţelor transferate;
  3. principiul responsabilităţii autorităţilor administraţiei publice locale în raport cu competenţele ce le revin, care impune obligativitatea realizării standardelor de calitate în furnizarea serviciilor publice şi de utilitate publică;
  4. principiul asigurării unui proces de descentralizare stabil, predictibil, bazat pe criterii şi reguli obiective, care să nu constrângă activitatea autorităţilor administraţiei publice locale sau să limiteze autonomia locală financiară;
  5. principiul echităţii, care implică asigurarea accesului tuturor cetăţenilor la serviciile publice şi de utilitate publică;
  6. principiul constrângerii bugetare, care interzice utilizarea de către autorităţile administraţiei publice centrale a transferurilor speciale sau a subvenţiilor pentru acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale.

Regulile procesului de descentralizare. Guvernul, ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale transferă competenţe pe care le exercită în prezent autorităţilor administraţiei publice locale de la nivelul judeţelor, comunelor sau oraşelor, după caz, respectând principiul subsidiarităţii şi următoarele criterii:

  1. economiile de scară;
  2. aria geografică a beneficiarilor.

Transferul competenţelor este fundamentat pe analize de impact şi realizat pe baza unor metodologii specifice şi a unor sisteme de indicatori de monitorizare, elaborate de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, în colaborare cu Ministerul Internelor şi Reformei Administrative şi structurile asociative ale autorităţilor administraţiei publice locale.

Ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, în colaborare cu Ministerul Internelor şi Reformei Administrative şi structurile asociative ale autorităţilor administraţiei publice locale, organizează faze-pilot în vederea testării şi evaluării impactului soluţiilor propuse pentru descentralizarea competenţelor pe care le exercită în prezent.

Transferul de competenţe se face concomitent cu asigurarea resurselor necesare exercitării acestora. Exercitarea competenţelor se face numai după transmiterea resurselor financiare necesare.

Finanţarea competenţelor delegate este asigurată în totalitate de către administraţia publică centrală.

În furnizarea serviciilor publice descentralizate, autorităţile administraţiei publice locale sunt obligate să îndeplinească standardele de calitate, în condiţiile legii.

Etapele transferului de competenţe sunt următoarele:

  1. Guvernul, ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale elaborează strategiile privind transferul competenţelor către autorităţile administraţiei publice locale şi proiectele de acte normative pentru punerea în aplicare a acestora;
  2. Guvernul, ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale identifică resursele necesare şi costurile integrale aferente competenţelor care sunt transferate, precum şi sursele bugetare pe baza cărora sunt finanţate. Resursele astfel identificate sunt transferate autorităţilor administraţiei publice locale, în condiţiile legii;
  3. Guvernul, ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale asigură, în colaborare cu structurile asociative ale autorităţilor administraţiei publice locale, corelarea pe termen lung între responsabilităţile transferate şi resursele aferente, astfel încât să acopere variaţiile de cost în furnizarea serviciilor publice şi de utilitate publică descentralizate.

Capacitatea administrativă. Capacitatea administrativă, conform Legii nr. 195/2006, reprezintă ansamblul resurselor materiale, instituţionale şi umane de care dispune o unitate administrativ-teritorială, precum şi acţiunile pe care le desfăşoară aceasta pentru exercitarea competenţelor stabilite prin lege. Capacitatea administrativă se evaluează şi se stabileşte în condiţiile legii.

În cadrul proceselor de transfer al competenţelor către autorităţile administraţiei publice locale de la nivelul comunelor şi oraşelor, ministerele sau organele de specialitate ale administraţiei publice centrale pot clasifica unităţile administrativ-teritoriale în două categorii, în funcţie de capacitatea administrativă a acestora:

  1. categoria I, din care fac parte unităţile administrativ-teritoriale care au capacitatea administrativă necesară realizării competenţelor transferate. Autorităţile administraţiei publice locale din cadrul acestor unităţi administrativ-teritoriale pot exercita pe deplin şi imediat competenţele transferate, în condiţii de eficienţă;
  2. categoria a II-a, din care fac parte unităţile administrativ-teritoriale care nu au capacitatea administrativă necesară realizării competenţelor transferate. Autorităţile administraţiei publice locale din cadrul acestor unităţi administrativ-teritoriale nu pot exercita competenţele transferate în condiţii de eficienţă.

Autorităţile administraţiei publice locale din unităţile administrativ-teritoriale care fac parte din categoria a II-a sunt excluse de la transferul competenţelor până în momentul realizării capacităţii administrative necesare exercitării lor, în condiţiile legii.

Evaluarea capacităţii administrative a unităţii administrativ-teritoriale se face conform normelor metodologice de aplicare a prezentei legi.

Ministerele, respectiv celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, după caz, împreună cu Ministerul Internelor şi Reformei Administrative şi structurile asociative ale autorităţilor administraţiei publice locale, stabilesc, în cadrul legislaţiei sectoriale aferente, criteriile de evaluare a capacităţii administrative, încadrarea unităţilor administrativ-teritoriale în cele două categorii, precum şi condiţiile în care se realizează transferul de competenţe.

În situaţiile în care ministerele, respectiv organele de specialitate ale administraţiei publice centrale, după caz, împreună cu Ministerul Internelor şi Reformei Administrative[8], constată lipsa capacităţii administrative a unei unităţi administrativ-teritoriale pentru exercitarea în condiţii de eficienţă a competenţelor transferate, competenţele respective se transferă autorităţilor administraţiei publice locale de la nivelul judeţului pe a cărui rază se află unitatea administrativ-teritorială în cauză.

Transferul competenţelor către autorităţile administraţiei publice locale de la nivelul judeţului se realizează pe perioadă determinată, până în momentul realizării capacităţii administrative necesare a unităţii administrativ-teritoriale în cauză.

În vederea exercitării competenţelor în condiţii de eficienţă, unităţile administrativ- teritoriale se pot organiza în asociaţii de dezvoltare intercomunitară, în condiţiile Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare.

Deconcentrarea serviciilor publice este, alături de descentralizarea acestora, un sistem de organizare administrativă adoptat în sistemul nostru de drept, precum şi în alte sisteme de drept, cum este cel francez - care a constituit întotdeauna o sursă de inspiraţie pentru legiuitorul român[9]. Deconcentrarea presupune acordarea structurilor teritoriale ale statului (agenţilor statali din teritoriu) a unor puteri publice pentru a fi exercitate în numele statului, însă la nivel teritorial, fiind prin urmare o variantă a centralizării[10].

Astfel, textul art.120 alin.1 din Constituţia revizuită - „administraţia publică locală din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale, şi deconcentrării serviciilor publice” - face referire mai întâi la principiul descentralizării, care se aplică atât sub aspectul său teritorial, cât şi sub cel funcţional, iar apoi aminteşte principiul deconcentrării servicilor publice.

Descentralizarea este, prin urmare, un principiu aplicabil administraţiei locale în general, urmând ca principiul deconcentrării serviciilor publice să fi aplicabil serviciilor exterioare guvernamentale, ale ministerelor sau ale altor autorităţi publice centrale de specialitate din teritoriu. Această explicaţie ar fi trebuit însă să-şi găsească o consacrare expresă în textul constituţional, pentru a nu induce confuzii.

Concluzia care se desprinde din textul legal este, la o privire mai atentă, următoarea: serviciile publice din unităţile administrativ teritoriale, indiferent că este vorba de extensii ale serviciilor prestate de către autorităţi centrale sau de servicii exclusiv locale, vor putea fi organizate fie pe bază de descentralizare, fie pe bază de deconcentrare. Descentralizarea este aplicabilă ca principiu general de organizare şi funcţionare a administraţiei publice locale, pe când deconcentrarea, ca modalitate expres prevăzută de actul fundamental pentru organizarea serviciilor publice teritoriale.

Serviciul public de transport urban călători, spre exemplu, sau cel de gospodărire comunală, sunt organizate descentralizat, fiind prestate sub autoritatea consiliilor locale, în timp ce serviciul public de cultură este organizat atât deconcentrat, prin inspectoratele de cultură, cât şi descentralizat, prin intermediul instituţiilor de cultură subordonate consiliului local.

Această dublă natură juridică a serviciilor publice locale poate duce însă şi la abuzuri, ştiut fiind faptul că deconcentrarea este o variantă a centralizării, iar legiuitorul român are un „apetit” deosebit pentru centralizare. Prin urmare, servicii care ar putea fi prestate în mod eficient descentralizat, pot fi organizate în subordinea unei autorităţi centrale şi astfel să-şi piardă din eficacitate.

Legea este cea care poate stabili regimul juridic al unui serviciu public, opţiunile fiind fie descentralizarea, fie deconcentrarea, cele două principii consacrate constituţional. Nu se poate susţine că principiul descentralizării devine inaplicabil prin consacrarea expresă a principiului deconcentrării, deoarece el se referă la întreaga organizare a administraţiei publice locale, nu exclude serviciile publice locale; în definitiv, prin consacrarea principiului deconcentrării, s-a dorit recunoaşterea unei realităţi a sistemului românesc din domeniul administraţiei publice, care nu a reuşit, în decursul a 13 ani de aplicare a Constituţiei adoptate în 1991, să transpună în practică principiul descentralizării totale a serviciilor publice, principiu de rang constituţional[11]. Sensul textului constituţional nu poate fi altul, prin urmare, decât acela că pe lângă descentralizare, serviciile publice locale pot fi prestate şi sub un regim juridic deconcentrat; tendinţa firească ar fi, totuşi, trecerea treptată a tuturor serviciilor care pot fi prestate mai eficient la acest nivel, sub un regim descentralizat, autonom.

PRINCIPIUL COOPERĂRII DINTRE AUTORITĂTILE ADMINISTRAŢIEI

9                                                                                                                                                  9

PUBLICE LOCALE

Autorităţile administraţiei publice locale de la nivelul comunelor, oraşelor şi judeţelor pot decide, în mod liber, constituirea unor organisme de cooperare între unităţi administrativ- teritoriale şi să le încredinţeze o parte din competenţele lor. În cazul asocierii mai multor autorităţi ale administraţiei publice locale, una dintre acestea poate exercita un rol de coordonare în ceea ce priveşte interesele comune, în condiţiile acordului care a intervenit între ele şi ale prevederilor legale. Condiţiile legale pentru realizarea acestor asocieri vor fi stabilite prin legea privind cooperarea dintre autorităţile administraţiei publice locale.

Comunele, oraşele şi judeţele pot angaja acţiuni de cooperare descentralizată în cadrul relaţiilor lor internaţionale, cu respectarea procedurilor de avizare din partea autorităţilor centrale de resort.

PRINCIPIUL ELIGIBILITĂŢII AUTORITĂŢILOR ADMINISTRAŢIEI

9                                                                                                                              9                                                                                                                                                                             9

PUBLICE LOCALE presupune alegerea directă sau indirectă, însă cu respectarea principiilor democraţiei reprezentative, a autorităţilor locale. Legea română prevede alegerea directă atât a Consiliului local sau judeţean, cât şi a Primarului. Singurul ales indirect este Preşedintele Consiliului judeţean, însă această modalitate de desemnare nu ştirbeşte cu nimic caracterul democratic şi reprezentativ al acestei autorităţi locale.

Democraţia reprezentativă presupune rezolvarea treburilor publice locale de către autorităţile administraţiei publice locale alese, şi nu de către cetăţeni, prin referendum. Prin urmare, referendumul poate fi în principiu doar consultativ, nu şi decizional, iar autorităţile locale nu pot recurge la el pentru rezolvarea unor aspecte sensibile, pentru care nu vor să-şi asume răspunderea.

PRINCIPIUL LEGALITĂŢII. Legalitatea presupune respectarea, în activitatea administraţiei publice locale, a Constituţiei, legilor şi celorlalte acte normative sau individuale cu forţă juridică superioară.

Actul administrativ, principala formă de activitate a administraţiei publice, trebuie să fie întotdeauna conform cu "legea", prin acest termen înţelegându-se normele juridice cuprinse în acte juridice cu forţă superioară, nu doar legea propriu zisă, ca act de voinţă al Parlamentului.

Autorităţile locale nu-şi pot determina ele însele competenţa, deoarece România nu este un stat federal; doar statul are competenţa de a-şi determina propria-i competenţă, pentru celelalte autorităţi publice competenţa fiind stabilită prin lege.

 

Autorităţile administraţiei publice sunt puse în situaţia de a interpreta anumite acte normative atunci când fac aplicarea lor, iar interpretarea trebuie să fie conformă cu legea. Soluţia la dilema riscului de interpretare este oferită de Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă, conform căreia interpretarea dată de cel care aplică norma (interpretarea administrativă) este valabilă dacă este făcută cu bună credinţă până la momentul când intervine o interpretare oficială din partea emitentului sau a altui organ competent (art.67).

PRINCIPIUL CONSULTĂRII CETĂŢENILOR ÎN SOLUŢIONAREA

9                                                                                                                                                                            9

PROBLEMELOR LOCALE DE INTERES DEOSEBIT. Acest principiu vine să confirme afirmaţia de mai sus conform căreia democraţia reprezentativă la nivel local implică doar consultarea cetăţenilor în privinţa afacerilor publice locale, nu şi transformarea lor în decidenţi pe plan local, cu excepţia câtorva situaţii strict determinate prin lege, când principiul comportă excepţii.

Principiul nu trebuie însă privit ca o interdicţie pentru organizarea referendumului decizional, ci ca o obligaţie a autorităţilor locale competente de recurge la această formă de transparenţă administrativă atunci când se pune problema luării unor decizii de importanţă deosebită la nivel local, în numele colectivităţii locale şi care sunt susceptibile de a avea un impact semnificativ asupra respectivei colectivităţi.

PRINCIPIUL OBLIGAŢIEI DE CONSULTARE A STRUCTURILOR ASOCIATIVE ALE AUTORITĂŢILOR LOCALE ÎN PROCESUL NORMATIV DESFĂŞURAT LA NIVEL CENTRAL. Legea prevede în mod expres (art. 8) obligaţia autorităţilor administraţiei publice centrale de a consulta, înainte de adoptarea oricărei decizii, structurile asociative ale autorităţilor administraţiei publice locale, în toate problemele care le privesc în mod direct.

Structurile asociative ale autorităţilor administraţiei publice locale sunt: a)Asociaţia Comunelor din România; b)Asociaţia Oraşelor din România; c)Asociaţia Municipiilor din România; d)Uniunea Naţională a Consiliilor Judeţene din România; e) alte forme asociative de interes general, constituite potrivit legii.

În aplicarea acestei prevederi legale şi a dispoziţiilor Cartei europene a autonomiei locale, a fost emisă Hotărârea Guvernului nr. 521/2005 privind procedura de consultare a structurilor asociative ale autorităţilor administraţiei publice locale la elaborarea proiectelor

41

de acte normative .

Ea se adresează ministerelor, organelor de specialitate şi autorităţilor administrative autonome, care sunt obligate să consulte Asociaţia Comunelor din România, Asociaţia Oraşelor din România, Asociaţia Municipiilor din România, Uniunea Naţională a Consiliilor Judeţene din România şi Federaţia Autorităţilor Locale din România (aceasta din urmă nu este amintită în Legea 215/2001 modificată de legea nr.286/2006), ca structuri asociative ale autorităţilor locale, ori de câte ori se intenţionează adoptarea unui act normativ care le privesc în mod direct.

Proiectele de acte normative care privesc în mod direct autorităţile administraţiei publice locale trebuie transmise (prin poştă electronică sau fax) preşedinţilor structurilor asociative ale acestora de către autoritatea administraţiei publice centrale iniţiatoare, cu cel puţin 15 zile înainte de prezentarea, spre însuşire, de către conducătorul acesteia. În cazul proiectelor de acte normative cu caracter urgent, termenul poate fi redus la 5 zile lucrătoare. Punctele de vedere transmise după împlinirea termenelor legale nu se mai iau în consideraţie de către iniţiator cu ocazia definitivării proiectului de act normativ.

Odată cu transmiterea proiectelor de acte normative, autorităţile administraţiei publice centrale iniţiatoare sunt obligate să informeze structurile asociative ale autorităţilor administraţiei publice locale cu privire la elementele de identificare a persoanelor sau, după caz, a structurilor pentru relaţia cu mediul asociativ ori a structurilor care asigură procedura de consultare, care pot oferi relaţii cu privire la proiectul actului normativ respectiv, precum şi adresele la care se primesc punctele de vedere.

Punctele de vedere ale structurilor asociative ale autorităţilor administraţiei publice locale cu privire la proiectele de acte normative asupra cărora au fost consultate se motivează în concordanţă cu prevederile legale şi se transmit, prin grija preşedinţilor acestora, în termen de 5 zile lucrătoare de la primire (respectiv 3 zile lucrătoare, în cazurile urgente), la autoritatea administraţiei publice centrale iniţiatoare a proiectului de act normativ.

Punctele de vedere comunicate de către structurile asociative ale autorităţilor administraţiei publice locale se analizează şi, în funcţie de oportunitatea lor, se preiau în conţinutul proiectului de act normativ, prin grija conducătorului autorităţii administraţiei publice centrale.

În fine, tot ca un mijloc de control, pentru asigurarea unui cadru coerent de analiză privind îndeplinirea procedurii de consultare prevăzute de Hotărârea Guvernului nr.521/2005, la nivelul Ministerului Administraţiei şi Internelor se organizează trimestrial întâlniri consultative între conducerea acestuia şi cea a structurilor asociative.

PRINCIPIUL DREPTULUI DE COOPERARE ŞI ASOCIERE. Unităţile administrativ-teritoriale au dreptul ca, în limitele competenţelor autorităţilor lor deliberative şi executive, să coopereze şi să se asocieze şi cu unităţi administrativ-teritoriale din străinătate, în condiţiile legii, prin hotărâri ale consiliilor locale sau consiliilor judeţene, după caz. Pentru protecţia şi promovarea intereselor lor comune, unităţile administrativ-teritoriale au dreptul de a adera la asociaţii naţionale şi internaţionale, în condiţiile legii.

Conform art.11 din Legea nr.215/2001 modificată prin Legea 286/2006, două sau mai multe unităţi administrativ-teritoriale au dreptul ca, în limitele compeţenţelor autorităţilor lor deliberative şi executive, să coopereze şi să se asocieze, în condiţiile legii, formând asociaţii de dezvoltare intercomunitară, cu personalitate juridică, de drept privat şi de utilitate publică. Asociaţiile de dezvoltare intercomunitară sunt de utilitate publică, prin efectul legii, prin derogare de la prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii, cu modificările ulterioare.

Asocierea poate lua fie forma contractuală, fie o formă instituţionalizată. În ultimul caz, se va constitui o asociaţie sau fundaţie în condiţiile reglementărilor române - Ordonanţa Guvernului nr.26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii[12], sau a celor ale unui stat străin.

Asociaţiile de dezvoltare intercomunitară se constituie, în condiţiile legii, în scopul realizării în comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori al furnizării în comun a unor servicii publice. Zonele metropolitane şi aglomerările urbane constituite cu acordul expres al consiliilor locale ale unităţilor administrativ-teritoriale componente au ca scop dezvoltarea infrastructurilor şi a obiectivelor de dezvoltare de interes comun. Autorităţile deliberative şi executive de la nivelul fiecărei unităţi administrativ-teritoriale componente îşi păstrează autonomia locală, în condiţiile legii.

Asociaţiile de dezvoltare intercomunitară se finanţează prin contribuţii din bugetele locale ale unităţilor administrativ-teritoriale membre, precum şi din alte surse, în condiţiile legii. Guvernul sprijină asocierea unităţilor administrativ-teritoriale prin programe naţionale de dezvoltare. Aceste programe sunt finanţate anual prin bugetul de stat şi sunt prevăzute distinct în cadrul bugetului Ministerului Administraţiei şi Internelor, în condiţiile legii privind finanţele publice locale. Consiliile judeţene pot iniţia şi derula programe judeţene de dezvoltare, finanţate din bugetul local al judeţului şi prevăzute distinct în cadrul acestuia. (art. 111).

 

Asociaţiile de dezvoltare intercomunitară sunt conduse de un consiliu de administraţie compus din reprezentanţi ai unităţilor administrativ-teritoriale componente, desemnaţi de consiliul local sau de consiliul judeţean, la propunerea primarului, respectiv a preşedintelui consiliului judeţean, precum şi la propunerea consilierilor locali sau judeţeni, după caz. Consiliul de administraţie este condus de un preşedinte ales cu votul majorităţii membrilor săi. Pentru realizarea obiectivelor proprii, consiliul de administraţie poate înfiinţa un aparat tehnic, finanţat din resursele asociaţiei de dezvoltare intercomunitară. Organizarea şi modul de funcţionare a consiliului de administraţie şi a aparatului tehnic sunt stabilite prin actul de înfiinţare şi statutul asociaţiei de dezvoltare intercomunitară, aprobate prin hotărârile consiliilor locale, respectiv judeţene asociate. (art.112)

PRINCIPIUL DEZVOLTĂRII REGIONALE. Legea administraţiei publice locale conţine doar prevederi de principiu privind dezvoltarea regională, prin precizarea dreptului unităţilor administrativ-teritoriale de a încheia între ele acorduri şi pot participa, inclusiv prin alocare de fonduri, la iniţierea şi la realizarea unor programe de dezvoltare zonală sau regionala, în baza hotărârilor adoptate de consiliile locale ori judeţene, după caz, în condiţiile legii. (art 12)

Problematica dezvoltării regionale este abordată de o manieră mai extinsă în Legea dezvoltării regionale nr.315/2004, care, însă, conferă doar Consiliilor judeţene posibilitatea de a constitui regiuni de dezvoltare. Se recunoaşte, totuşi, posibilitatea localităţilor din judeţe care fac parte din regiuni diferite, de a se asocia în scopul realizării unor obiective de interes comun, interregionale şi/sau interjudeţene.

Regiunile de dezvoltare au fost constituite în România în scopul asigurării creşterii economice şi a dezvoltării sociale echilibrate, îmbunătăţirii competitivităţii internaţionale a României şi a reducerii decalajelor economice existente faţă de statele membre ale Uniunii Europene. Prin reducerea acestor decalaje economice şi sociale, se creează condiţiile favorabile pentru România de a participa ca partener egal la schimbul de valori economico- sociale comunitare[13].

În acest context legal, consiliile locale au posibilitatea să se asocieze, în conformitate cu O.G. nr.26/2000 privind asociaţiile şi fundaţiile, în scopul promovării dezvoltării regionale. Asociaţiile sau fundaţiile înfiinţate în scopul sprijinirii dezvoltării regionale - aşa zisele „microregiuni de dezvoltare" nu vor putea însă beneficia în mod direct de programele naţionale de dezvoltare regională, ci doar prin intermediul Consiliilor judeţene care fac parte din regiunea de dezvoltare. Ele vor putea însă acorda consultanţă şi sprijin colectivităţilor locale în acest domeniu, sprijinind astfel activitatea Consiliului judeţean.

O.G.26/2000 precizează că după constituire, asociaţiile, fundaţiile şi federaţiile interesate solicită autorităţilor administrative autonome, ministerelor, celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi autorităţilor administraţiei publice locale să fie luate în evidenţa acestora, în funcţie de domeniul în care activează, iar autorităţile publice sunt obligate să ţină evidenţa asociaţiilor şi fundaţiilor care li s-au adresat în acest scop.

Prin urmare, asociaţiile constituite prin asocierea unor Consilii locale sau/şi judeţene în scopul dezvoltării regionale trebuie să se adreseze, pentru luarea în evidenţă, Ministerului Integrării Europene, care este autoritatea publică centrală însărcinată cu politica naţională de dezvoltare regională.

PRINCIPIUL COOPERĂRII TRANSFRONTALIERE. Un aspect important al dezvoltării regionale îl constituie cooperarea transfrontalieră. Unităţile administrativ- teritoriale limitrofe zonelor de frontieră pot încheia între ele înţelegeri de cooperare transfrontalieră cu structuri similare din statele vecine, în condiţiile legii. Unităţile administrativ-teritoriale, prin primari, respectiv preşedinţii consiliilor judeţene, transmit Ministerului Afacerilor Externe, spre avizare conformă, proiectele de înţelegeri de cooperare pe care acestea intenţionează să le încheie cu unităţile administrativ-teritoriale din alte ţări, înainte de supunerea lor spre adoptare de către consiliile locale sau judeţene, după caz.

Prin înţelegerile de cooperare transfrontalieră pot fi create şi pe teritoriul României organisme care să aibă, potrivit dreptului intern, personalitate juridică. Aceste organisme nu au, în sensul legii administraţiei publice locale, competenţe administrativ-teritoriale. Unităţile administrativ-teritoriale care au încheiat înţelegeri de cooperare transfrontalieră au dreptul să participe în alte state la organismele create prin respectivele înţelegeri, în limita competenţelor ce le revin, potrivit legii. (art. 13).

Dispoziţiile principiale ale Legii nr.215/2001 se completează cu Ordonanţa Guvernului nr. 120/1998 de ratificare a Convenţiei-cadru europene privind cooperarea transfrontalieră a colectivităţilor sau autorităţilor teritoriale, adoptată la Madrid în 1980, şi cu dispoziţiile Legii nr.315/2004 privind dezvoltarea regională[14], conform cărora „cooperarea transfrontalieră reprezintă o componentă a politicii de dezvoltare regională, care are ca scop asigurarea creşterii economice şi dezvoltării sociale echilibrate şi durabile a regiunilor de frontieră" (art.2 alin.4).

Cooperarea transfrontalieră are ca obiective de bază promovarea cooperării între regiunile, comunităţile şi autorităţile situate de o parte şi de alta a frontierelor, în rezolvarea unor probleme comune, prin conceperea şi implementarea unor strategii transfrontaliere şi a unor proiecte care să contribuie la dezvoltarea comunităţilor respective sub aspectul creşterii nivelului de trai şi al dezvoltării economice; promovarea bunei vecinătăţi, a stabilităţii sociale şi progresului economic din regiunile de frontieră, prin finanţarea unor proiecte cu beneficii vizibile pentru regiunile şi comunităţile din aceste regiuni; sprijinirea realizării descentralizării responsabilităţii, prin promovarea iniţiativelor locale, realizate în cadrul strategiilor locale (art.3 din Legea nr.315/2004).

Convenţia referitoare la cooperarea transfrontalieră conţine scheme de statute, acorduri şi contracte ce pot fi încheiate de autorităţile locale, cu respectarea legislaţiei naţionale. Prin aceste instrumente juridice se constituie asociaţii de drept privat sau public, cu personalitate juridică, sau sunt prestate servicii publice.

Referitor la procedura de încheiere a acordurilor de cooperare transfrontalieră, legea administraţiei locale vine să aducă câteva precizări de ordin juridic, din care reiese că:

  1. Iniţiativa unităţilor administrativ-teritoriale de a coopera şi de a se asocia cu unităţi administrativ-teritoriale din străinătate, precum şi de a adera la o asociaţie internaţională a unităţilor administrativ-teritoriale va fi comunicată Ministerului Afacerilor Externe şi Ministerului Administraţiei şi Internelor. Proiectele de înţelegeri de cooperare pe care unităţile administrativ-teritoriale intenţionează să le încheie cu unităţi administrativ-teritoriale din alte ţări vor fi transmise spre avizare Ministerului Afacerilor Externe, prin primari, respectiv preşedinţii consiliilor judeţene, înainte de supunerea lor spre adoptare de către consiliile locale sau consiliile judeţene, după caz.
  2. Aceste avize trebuie emise în termen de 30 de zile de la primirea solicitării. În caz contrar se va considera că nu sunt obiecţii şi proiectul respectiv poate fi supus spre aprobare consiliului local sau judeţean interesat.
  3. Hotărârile privind participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau de cooperare transfrontalieră se adoptă cu votul majorităţii consilierilor locali în funcţie.
  4. Responsabilitatea privind înţelegerile de cooperare încheiate de unităţile administrativ-teritoriale revine în exclusivitate acestora.
  5. Foarte importantă este precizarea conform căreia doar autorităţile din zonele limitrofe zonelor de frontieră pot participa la încheierea de acorduri de cooperare transfrontalieră.
  6. Prin înţelegerile de cooperare transfrontalieră pot fi create şi pe teritoriul României organisme care să aibă, potrivit dreptului intern, personalitate juridică. Aceste organisme nu au, în sensul prezentei legi, competenţe administrativ-teritoriale. Unităţile administrativ- teritoriale care au încheiat înţelegeri de cooperare transfrontalieră au dreptul să participe în alte state la organismele create prin respectivele înţelegeri, în limita competenţelor ce le revin, potrivit legii.

PRINCIPIUL POSIBILITĂŢII DE CONSTITUIRE DE PERSOANE JURIDICE. Distinct de dreptul de a se asocia în condiţiile Ordonanţei Guvernului nr.26/2000, consiliile locale şi consiliile judeţene pot hotărî participarea cu capital sau cu bunuri, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, la înfiinţarea, funcţionarea şi dezvoltarea unor organisme prestatoare de servicii publice şi de utilitate publică de interes local sau judeţean, în condiţiile legii. (art.15)

PRINCIPIUL RESPECTĂRII DREPTURILOR MINORITĂŢILOR NAŢIONALE. Legea nr. 215/2001 promovează o nouă concepţie în ceea ce priveşte reglementarea raporturilor dintre cetăţenii aparţinând minorităţilor naţionale şi autorităţile administraţiei publice. La scurt timp după adoptarea legii, Guvernul a aprobat prin Hotărârea nr. 1206/2001 Normele de aplicare a dispoziţiilor din Legea nr.215/2001 privitoare la dreptul cetăţenilor aparţinând unei minorităţi naţionale de a folosi limba maternă în administraţia publică locală[15].

Având în vederea ambele reglementări, textele legale pot fi grupate în mai multe categorii:

  1. În art. 17 este enunţat principiul conform căruia „în unităţile administrativ- teritoriale în care cetăţenii aparţinând minorităţilor naţionale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor, autorităţile administraţiei publice locale, instituţiile publice aflate în subordinea acestora, precum şi serviciile publice deconcentrate asigură folosirea, în raporturile cu aceştia, şi a limbii materne, în conformitate cu prevederile Constituţiei, ale prezentei legi şi ale tratatelor internaţionale la care România este parte". Prevederile privind folosirea limbii minoritare în administraţie sunt aplicabile şi în cazul în care, din diferite motive, ponderea cetăţenilor aparţinând unei minorităţi naţionale scade sub procentul de 20%.

 

Se observă, în ceea ce priveşte referirea textului legal la Constituţie, că art.6 al actului fundamental, referitor la minorităţile naţionale, recunoaşte dreptul la identitate a acestora, însă nu poate fi considerat ca temei pentru asigurarea dreptului la folosirea limbii materne în raport cu autorităţile publice. Exprimarea, păstrarea şi dezvoltarea identităţii etnice, culturale, lingvistice şi religioase nu implică, în mod necesar, şi dreptul acestor persoane de a se adresa autorităţilor publice în altă limbă decât cea oficială.

Prevederea în discuţie îşi găseşte însă corespondent în art. 10 alin.2 din Convenţia- cadru privind protecţia minorităţilor naţionale, ratificată de România în 1995[16], în conformitate cu care, "în ariile locuite tradiţional sau în număr substanţial de persoane aparţinând minorităţilor naţionale, dacă aceste persoane solicită acest lucru şi acolo unde această cerere este corespunzătoare unei nevoi reale, părţile se vor strădui să asigure, în măsura posibilului, condiţii care să permită folosirea limbii minoritare în raporturile dintre aceste persoane şi autorităţile administrative".

  1. Alte texte se referă la folosirea limbii materne în diferite momente ale funcţionării consiliilor locale sau judeţene.

Astfel, art. 40 alin. 7 şi art. 106 alin.8 ale legii prevăd că în comunele, oraşele şi judeţele în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale (subl. ns. D.C.D) au o pondere de peste 20 % din numărul locuitorilor, ordinea de zi a şedinţelor consiliului local se aduce la cunoştinţă publică şi în limba minorităţii respective[17].

De asemenea, conform art. 43 alin.2 în consiliile locale în care consilierii locali aparţinând unei minorităţi naţionale reprezintă cel puţin o cincime din numărul total, la şedinţele de consiliu se poate folosi şi limba maternă. În aceste cazuri se va asigura, prin grija primarului, traducerea în limba română. În toate cazurile, documentele şedinţelor de consiliu se întocmesc în limba română.

În astfel de cazuri, primarii şi preşedinţii consiliilor judeţene au obligaţia să asigure traducerea integrală şi concomitentă a dezbaterilor în limba română. Traducerea va fi realizată de persoane care cunosc bine şi foarte bine atât limba romană, cât şi limba maternă a minorităţii respective. În cazuri excepţionale, dacă traducerea nu poate fi realizată datorită lipsei traducătorului şi acesta nu poate fi înlocuit cu o altă persoană în măsură să asigure traducerea, lucrările şedinţei consiliului local sau judeţean se vor desfăşura în limba română. Dacă situaţia se repetă şi la şedinţa următoare, lucrările acesteia vor fi amânate. După o a treia amânare devin aplicabile prevederile privind dizolvarea de drept a consiliului local (art.6 din Normele de aplicare).

În sfârşit, în temeiul art. 51, în unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere de peste 20 % din numărul locuitorilor, hotărârile cu caracter normativ se aduc la cunoştinţa publică şi în limba maternă a cetăţenilor aparţinând minorităţii respective, iar cele cu caracter individual se comunică, la cerere, şi în limba maternă.

Responsabilitatea pentru aspectele tehnice ale conformării cu aceste dispoziţii revine, în conformitate cu Nomele de aplicare, secretarului unităţii administrativ-teritoriale.

  1. c) În fine, o ultimă categorie o reprezintă textele art.90, care detaliază dispoziţiile de principiu ale art. 17 referitor la posibilitatea oferită persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale de a utiliza limba maternă în raporturile cu administraţia şi instituie cadrul necesar pentru realizarea lor.

Astfel, alin.2 prevede că în unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor, în raporturile lor cu autorităţile administraţiei publice locale, cu aparatul de specialitate şi organismele subordonate consiliului local, aceştia se pot adresa, oral sau în scris, şi în limba lor maternă şi vor primi răspunsul atât în limba română, cât şi în limba maternă.

Ca o consecinţă a prevederilor cuprinse în alin.2 şi pentru punerea în practică a acestora, în alineatul următor se precizează că în posturile care au atribuţii privind relaţii cu publicul vor fi încadrate şi persoane care cunosc limba maternă a cetăţenilor aparţinând minorităţii respective.

De asemenea, în alin.4 se reia o prevedere care exista în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.22/1997 (care s-a aplicat timp de un an, până la declararea ei ca neconstituţională), în conformitate cu care autorităţile administraţiei publice locale vor asigura inscripţionarea numelui localităţilor şi a instituţiilor publice de sub autoritatea lor, precum şi afişarea anunţurilor de interes public şi în limba maternă a cetăţenilor aparţinând minorităţii respective[18]. Normele de aplicare precizează că inscripţionarea în limba maternă a denumirii unor localităţi are caracter informativ, neputând fi folosită în corespondenţă sau în documentele oficiale.

În sfârşit, Normele de aplicare vin să completeze dispoziţiile din lege, în considerarea aceluiaşi art.17 cu valoare de principiu, stipulând că la ceremoniile oficiale organizate de autorităţile administraţiei publice locale se va folosi limba română, limba oficială a statului, însă în unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor, la astfel de ceremonii alături de limba română se poate folosi şi limba minorităţii respective.

La fel, oficierea căsătoriilor se face de către ofiţerul de stare civilă în limba română, dar ceremonia se poate desfăşura, la cerere, şi în limba maternă a persoanelor care urmează să se căsătorească, dacă ofiţerul de stare civilă cunoaşte limba respectivă. Actele şi certificatele de stare civilă se vor redacta însă întotdeauna numai în limba română (art.9).

Hotărârea Guvernului nr. 1206/2001 prevede şi sancţiuni pentru nerespectarea dispoziţiilor legale. Astfel, constituie contravenţii următoarele fapte, dacă nu sunt săvârşite în astfel de condiţii încât, potrivit legii penale, să fie considerate infracţiuni: a) refuzul de a traduce în limba maternă ordinea de zi şi hotărârile consiliului local sau judeţean şi de a le aduce la cunoştinţa publică şi în varianta tradusă, precum şi refuzul de a comunica răspunsurile şi în limba maternă a solicitantului; b) neîntocmirea documentelor originale ale şedinţelor consiliului local sau judeţean în limba oficială a statului; c) refuzul de a traduce în limba română lucrările consiliului local sau judeţean ori continuarea desfăşurării acestora în limba minorităţii naţionale, deşi nu este asigurată traducerea în limba română; d) nerespectarea prevederilor privitoare la folosirea limbii materne la lucrările consiliului local sau judeţean; e) nerespectarea termenului prevăzut pentru montarea inscripţiilor bilingve; f) redactarea actelor şi certificatelor de stare civilă în altă limbă decât limba română; g) inscripţionarea altor denumiri decât cele prevăzute în anexele Normelor, precum şi

 

inscripţionarea acestora în altă formă decât cea prevăzută în anexe; h) folosirea denumirilor de localităţi prevăzute în anexele Normelor în corespondenţa sau în documentele oficiale.

Constatarea contravenţiei şi aplicarea amenzii se fac de către persoane împuternicite de ministrul administraţiei publice, de către prefect sau împuterniciţii acestuia şi se aplică primarului, preşedintelui consiliului judeţean, secretarului, respectiv secretarului general al unităţii administrativ-teritoriale, după caz.

Pe de altă parte, avem convingerea că, în spiritul bunelor practici administrative, în unităţile administrativ-teritoriale în care ponderea unei minorităţi naţionale respectă procentul legal, comunicarea şi în limba maternă a actelor administrative individuale va fi făcută, de multe ori, din oficiu, având în vedere indicii cum ar fi numele celui interesat, chiar dacă nu aceasta este litera legii.

 

[1] N.Popa, Teoria generală a dreptului, Ed.Actami, Bucureşti, 1996; Ilie lovănaş, Drept administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1977

[2]   E.Bălan, Elemente de drept administrativ, Ed. Trei, 1999

37

[3]    A se vedea Dacian Cosmin Dragoş, Principalele elemente de noutate ale Legii nr.215/2001 a administraţiei publice locale, „Dreptul" nr.10/2001, p.3 şi urm.

[4] A se vedea şi Corneliu Liviu Popescu, Autonomia locală şi integrarea europeană, Editura All-Beck, 1999, p.170.

[5]   E. Popa, op. cit., p. 10.

[6]   Lege cadru privind descentralizarea nr. 195 din 25/05/2006, Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 453 din 25/05/2006. Actuala reglementare a abrogat precedenta lege cadru a descentralizării nr.339/2004.

44

[7]   Conform art. 3 din Legea nr. 195/2006, principiul subsidiarităţii constă în exercitarea competenţelor de către autoritatea administraţiei publice locale situată la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetăţean şi care dispune de capacitate administrativă necesară. Textul legii române redă, în esenţă, art.4 pct.3 din Carta europeană a autonomiei locale, conform căruia „exerciţiul responsabilităţilor trebuie, de o manieră generală, să revină de preferinţă acelor autorităţi care sunt cele mai apropiate de cetăţeni. Atribuirea unei responsabilităţi unei alte autorităţi trebuie să ţină cont de amploarea şi de natura sarcinii şi de exigenţele de eficacitate şi de economie”

Legiuitorul român va fi îndrituit, în consecinţă, să stabilească atribuţii şi competenţe identice sau asemănătoare pentru alte autorităţi decât cele care se află cel mai aproape de cetăţean, doar dacă şi în măsura în care acestea din urmă nu-şi pot îndeplini aceste atribuţii în condiţii de eficienţă. Principiul subsidiarităţii vizează relaţiile dintre autorităţile locale din comune şi oraşe şi cele de la nivel judeţean, precum şi relaţiile dintre autorităţile locale şi cele centrale.

[8]   Noua titulatură a fostului Minister al Administraţiei şi Internelor

[9]   A se vedea A. van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, Dictionnaire de droit administratif, 2eedition, Editions Dalloz, Armand Collin, Paris, 1999, p.100.

[10] Rodica Narcisa Petrescu, Drept adminsitrativ., p.51.

[11]  În acest sens, încă de la adoptarea Legii nr.215/2001, D. C. Dragoş, art.cit., „Dreptul" nr. 10/2001, p.3 şi urm, alături de alţi autori (Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, ediţie revăzută şi adăugită, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2001, p.104; Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice, tratat elementar, Editura Lumina Lex, 1998, p.346) contradicţia dintre realitatea administrativă şi textul legal care consacra descentralizarea serviciilor publice locale, afirmând că „prin consacrarea doar a principiului descentralizării s-a dorit, probabil, afirmarea unui deziderat al legiuitorului, de a realiza, în timp, o descentralizare reală a serviciilor publice, la nivelul colectivităţilor locale".

[12]  Publicată în Monitorul oficial al României, partea I, nr. 39 din 31 ianuarie 2000, cu modificările aduse de Legea nr. 246/2005.

[13]  A se vedea, pentru dezvoltări, Nicoleta Diaconu, Coordonatele juridice ale politicilor regionale comunitare, în „Revista de drept comercial” nr. 12/2005, pag. 110.

[14]  Publicată în "Monitorul Oficial al României", partea I, nr. nr. 577 din 29 iunie 2004, rectificată prin . Rectificarea nr.315/2004, modificată şi completată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 111/2004.

55

[15] Publicată în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 781 din 7 decembrie 2001.

57

[16] Legea nr.33/1995, publicată în "Monitorul oficial al României", partea I, nr. 82 din 4 mai 1995.

[17]  Normele de aplicare - Hotărârea Guvernului nr.1206/2001, vin să precizeze în art.5 că ordinea de zi a şedinţei consiliului local sau judeţean se aduce la cunoştinţă publică prin mass-media sau prin orice alt mijloc de publicitate şi în limba lor maternă. În acest scop, primarii, respectiv preşedinţii consiliilor judeţene, vor asigura traducerea în limba maternă a minorităţii naţionale a ordinii de zi, iar aceasta va fi adusă la cunoştinţa publică prin grija secretarului unităţii administrativ-teritoriale, prin aceleaşi mijloace şi în acelaşi termen cu cele ale difuzării în limba română. Aducerea la cunoştinţă publică, în limba maternă, a ordinii de zi a şedinţei consiliului local sau judeţean se consemnează în procesul-verbal al şedinţei, iar în dosarul de şedinţă se vor ataşa actele doveditoare, inclusiv ordinea de zi în limba oficială şi în versiunea tradusă în limba maternă.

58

[18]  Această prevedere denotă, la rândul ei, încercările de armonizare a legislaţiei interne cu tratatele ratificate de România, deoarece art. 11 alin. 3 al Convenţiei-cadru privind protecţia minorităţilor naţionale, conţine îndemnul ca "în ariile locuite în mod tradiţional de un număr substanţial de persoane aparţinând unei minorităţi naţionale, părţile să depună eforturi, în cadrul sistemului lor legal, inclusiv, atunci când este cazul, în cadrul acordurilor încheiate cu alte state, şi ţinând seama de condiţiile lor specifice, pentru expunerea denumirilor locale tradiţionale, a denumirilor străzilor şi a altor indicaţii topografice destinate publicului, deopotrivă în limba minoritară, acolo unde există o cerere suficientă pentru astfel de indicaţii".

60