Sidebar Menu

loading...
1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Rating 0.00 (0 Votes)

Prin autoritate de bază se înţelege autoritatea locală cea mai aproape de cetăţean, dispunând de propriile sale structuri ale democraţiei şi de autonomie, şi deci de competenţe suficiente pentru ca această autonomie să aibă un obiect real asupra căruia să se exercite.

în esenţă, administraţia de bază este administraţia locală situată cel mai aproape de cetăţeni, organizată în diviziunile administrativ-teritoriale de bază. Atât numărul cât şi talia (din punct de vedere al populaţiei) circumscripţiilor autorităţilor de bază sunt extrem de variabile de la o ţară la alta a Uniunii Europene.

Regimul de organizare şi funcţionare al autorităţilor de bază este departe de a fi uniform în fiecare din statele occidentale.

Cât priveşte colectivităţile teritoriale locale de bază, creşterea autonomiei a trecut, în aproape toate statele vest-europene (în special, în Suedia, Danemarca, Belgia, Austria, Germania), printr-un proces de instaurare a unor colectivităţi teritoriale locale de bază de talie universală, procedeele de eliminare a micilor comune fiind mai mult sau mai puţin autoritare.

Sub aspectul colectivităţilor teritoriale inferioare, Franţa oferă un prost exemplu, acestea fiind foarte numeroase, iar multe dintre ele foarte mici. Există circa 36.500 de comune în metropolă şi 200 în teritoriile de peste mări, iar dintre acestea peste 23.000 au sub 500 de locuitori, iar 3500 dispun de o populaţie de sub 100 de locuitori.

Spre exemplu, reducerea numărului colectivităţilor teritoriale locale de bază a evoluat astfel: în Belgia, de la 2.700 la 600; în Germania, de la 24.000 la 8.500, în Regatul Unit (pentru Anglia şi Ţara Galilor) de la 1.400 la 420.

Influenţa franceză caracterizată prin faptul că toate autorităţile de acelaşi nivel au păstrat acelaşi regim se face simţită în ţări precum: Belgia, Danemarca, Italia, Luxemburg şi Olanda.

La nivel regional, Marea Britanie este organizată, potrivit tradiţiilor istorice, în patru mari regiuni: Anglia, Ţara Galilor, Scoţia şi Irlanda De Nord.

Caracteristic pentru Marea Britanie este faptul că reglementările privind colectivităţile teritoriale locale diferă de la regiune la regiune. De asemenea, prezintă diferenţe şi organizarea administrativ-teritorială a acestor regiuni.

Sistemul juridic britanic este esenţialmente diferit de cel continental. De aceea, înţelegerea fenomenului de administraţie teritorială locală presupune unele precizări. Astfel, întrucât în Marea Britanie nu există constituţie scrisă, nu există nici garanţii constituţionale în favoarea colectivităţilor teritoriale locale. Parlamentul poate modifica oricând, după cum consideră necesar, statutul juridic al acestora, singura limită reală fiind puternica tradiţie democratică britanică.

Şi organizarea administrativ-teritorială a Irlandei este greu de înţeles pentru juristul de pe continent, format în spiritul dreptului romano-germanic, deoarece este rezultatul unei tradiţii istorice fără legătură cu Europa continentală.

Alte ţări europene au regimuri variabile ale autorităţilor locale de bază, dar această varietate se rezumă uneori doar la diferenţierea dintre cele două tipuri de autorităţi, dispunând fiecare de un regim uniform.

în Germania, varietatea este mai puternică, datorată organizării federale, în Lan¬duri. Variaţiile regimului aplicabil comunelor se rezumă la organizarea instituţională.

Astfel, administraţia publică locală în Germania constituie un al treilea nivel instituţional, comunele prezentându-se ca nişte corporaţii autonome dotate cu o structură politică independentă.

In Grecia, colectivitatea de bază este fie comuna, corespunzătoare satelor cu mai puţin de 10.000 de locuitori, fie municipalitatea, pentru oraşele cu peste 10.000 de locuitori sau pentru reşedinţele de departament, care în anumite cazuri, pot fi divizate în arondismente.

în Spania, legislaţia distinge între comunele rurale şi comunele urbane, fără ca această delimitare să atragă diferenţe considerabile de regim, în timp ce, în Portugalia, legislaţia distinge între municipalităţile rurale şi municipalităţile urbane, care au totuşi un regim de bază comun.

De reţinut situaţia specială a Portugaliei, formată dintr-o parte continentală situată în Peninsula Iberică şi cele două arhipeleaguri Azore şi Madere, ce constituie regiuni autonome, dispunând de funcţii legislative, politice şi administrative foarte largi. Naţiunea portugheză se dovedeşte însă foarte omogenă atât în partea continentală, cât şi în cele două arhipeleaguri.

Comunele în Portugalia dispun de o foarte largă autonomie, dar în cadrul constituţional existent doar în domeniul administrativ.

In Irlanda, la nivel regional, distingem 8 regiuni, la nivel departamental este vorba de 26 de comitate (County) şi 5 comitate-burg (County Borough Corporation), iar la nivel de bază pot fi identificate 5 burguri (Borough Corporation), 49 districte urbane (Urban District) şi 30 de comisariate urbane (Town Commissioners).

în Marea Britanie, diversitatea este cea mai mare; în 1990, colectivitatea de bază era aproape peste tot districtul, dar sub un acelaşi termen se regăsesc diverse posibilităţi ce diferă în principal prin repartizarea competenţelor.

Ca structuri administrative reprezentative pentru autonomia locală din Marea Britanie se regăsesc în prezent, comunele (parohiile), districtele, urbane sau rurale, burgurile, comitatele-burguri, rezervându-se un statut special capitalei.

în Regatul Unit, reformele succesive de-a lungul secolului trecut au condus la situaţia ca populaţia să nu fie decât puţin ataşată structurilor locale, percepute, mai degrabă, sub forma unor concentrări de servicii publice decât ca elemente ale democraţiei locale.

Dimpotrivă, în alte ţări, consacrarea autonomiei locale prin Constituţie, dar mai ales ataşamentul populaţiei şi aleşilor naţionali faţă de autorităţile de bază, garantează menţinerea competenţelor acestora, doar numărul lor şi întinderea teritorială fiind lăsate la fantezia legiuitorului.

Dintr-o perspectivă comparatistă vom reţine că, în toate statele Uniunii Europene, legea este cea care determină regimul juridic aplicabil autorităţilor locale. Dar, trebuie ţinut cont de doi factori suplimentari care sunt variabili, şi anume: limitele constituţionale, pe de-o parte şi libertatea de a se auto-organiza lăsată autorităţilor locale, pe de altă parte.

Spre exemplu, în Germania, competenţa legislativă aparţine Landurilor, care dispun fiecare de propria lege comunală sau cu privire la administraţia locală.

Legea fundamentală federală garantează dreptul la auto-administrare comunală susţinut printr-o jurisprudenţă clară a Tribunalului constituţional federal şi printr-un anumit număr de legi-cadru federale, aspect care fără a permite uniformizarea regimului aplicabil, asigură o anumită omogenitate dreptului colectivităţilor locale în Germania.

în ce priveşte capacitatea de auto-organizare, aceasta este mai peste tot limitată la organizarea şi la gestiunea serviciilor, având, în plus, o anumită marjă de manoperă în materie de subdiviziuni interne sau de fiscalitate. în cele două cazuri, legea este cea care permite această posibilitate. în materie fiscală, în toate ţările Uniunii Europene, doar Parlamentul dispune de competenţa de a autoriza prelevarea de impozite, iar dacă o comună poate alege să pretindă o anumită taxă sau alta, are nevoie întotdeauna de autorizarea expresă şi precisă a legiuitorului. în cazul unor subdiviziuni interne ale colectivităţilor de bază, în egală măsură, doar legiuitorul le poate fie impune, cum ar fi, în Franţa pentru Paris, Lyon şi Marsilia, fie deschide posibilitatea de fi create, cel mai adesea pornind de la un anumit număr de cetăţeni, cum ar fi, în anumite Landuri germane, în Grecia, Spania, Italia etc.

Studiul competenţelor autorităţilor locale este indispensabil în scopul de a afla: la ce servesc aceste autorităţi localei; cum funcţionează ele; care este locul lor în sistemul administraţiei statului, considerat ca un ansamblu?

Două mari principii de atribuire a competenţelor locale pot fi identificate, aparent contradictorii: pe de-o parte, descentralizarea, în sensul propriu al termenului iar pe de altă parte, subsidiaritatea.

In cazul descentralizării, competenţele globale se află în vârf şi doar cele încredinţate eşalonului inferior vor fi asumate de acesta.

In cazul subsidiarităţii, competenţele se exercită la bază, cu excepţia celor care sunt reţinute la nivel superior.

Principiul subsidiarităţii, la care ne referim succint, cel al descentralizării fiind abordat pe larg într-un capitol anterior, provine din dreptul comunitar, unde are semnificaţia de regulator de competenţă, în caz de concurenţă între competenţa naţională şi cea comunitară. Germenii acestui principiu, potrivit căruia Comunitatea Europeană nu putea să acţioneze decât atunci când un obiectiv putea fi mai bine realizat la nivel comunitar decât la nivelul statelor membre, se regăsesc în Tratatul instituind Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului.

O primă problemă care interesează pentru studiul competenţelor priveşte gradul de libertate de decizie lăsat autorităţilor locale.

în Franţa, atribuţiile transferate colectivităţilor teritoriale locale sunt, de regulă, obligatorii, au o natură administrativă şi sunt stabilite prin lege.

Potrivit formulei tradiţionale, „consiliul municipal rezolvă în urma deliberărilor afacerile comunei."

în Germania, doctrina şi, în egală măsură, practicienii, insistă cel mai mult pe principiul potrivit căruia, comunele pot şi trebuie să fie competente pentru toate problemele care nu sunt decât de interes local.

Termenul de comună se aplică atât marilor oraşe cât şi micilor localităţi rurale, statutul comunei fiind deci guvernat de principiul liberei administrări.

în Austria, comuna dispune de un drept garantat prin Constituţie, de a-şi exercita puterea administrativă independent, în orice probleme ce relevă, exclusiv sau în principal, interesul colectivităţii locale, reprezentat de comună, şi care sunt de natură a fi asumate de colectivitate în cadrul limitelor sale teritoriale.

Comuna reprezintă, pe de-o parte, o colectivitate teritorială având dreptul la o administrare autonomă în domeniile stabilite prin Constituţia federală dar, pe de altă parte, ea reprezintă şi o circumscripţie administrativă. în subsidiar, ea poate fi obli gata prin legea federală sau prin legea Landului să îndeplinească sarcini ale administraţiei federale sau ale Landului, urmând instrucţiunile Federaţiei sau ale Landului.

în Belgia, comuna este colectivitatea locală de bază, cu personalitate juridică de drept public, fiecare comună urmând să facă parte dintr-o comunitate lingvistică. Comuna dispune de competenţă administrativă generală pentru rezolvarea probleme¬lor de interes local, precum: adoptarea bugetului propriu şi stabilirea de taxe locale, organizarea serviciilor comunale, stabilirea statutului şi numirea funcţionarilor locali, ordinea publică, administrarea domeniului comunal, adoptarea planurilor de urbanism şi eliberarea autorizaţiilor de construire, starea civilă şi organizarea alegerilor. Comuna mai exercită şi atribuţiile delegate de autorităţile superioare, precum: Guvernul federal, Guvernul regiunii şi Guvernul comunităţii.

în Luxemburg, teritoriul este organizat în 3 districte şi 117 comune, districtul fiind o circumscripţie administrativă a statului iar comuna reprezentând colectivitatea locală de bază, persoană juridică politico-administrativă, dotată cu autorităţi reprezentative.

în Danemarca, autorităţile comunale sunt competente pentru toate sarcinile ce pot fi îndeplinite pe o bază pur locală; în Grecia, pentru afacerile locale, cu condiţia respectării Constituţiei şi a legilor; în Spania, pentru afacerile locale cu privire la tot ceea ce nu este rezervat statului (sau comunităţilor autonome).

în Irlanda, autorităţile locale pot să ia măsuri sau să întreprindă activităţi conform legii, dacă acest lucru este considerat profitabil intereselor locuitorilor.

în Italia, comunele dispun de o competenţă generală pentru toate afacerile de interes local care nu intră în competenţa unei autorităţi superioare. în Olanda, ele dispun de o competenţă generală de interes local, iar în Portugalia, municipalităţile dispun de competenţe generale pentru a promova interesele şi bunăstarea populaţiei.

în definitiv, ceea ce este determinant, nu este principiul, subsidiaritate sau descentralizare, ci maniera mai mult sau mai puţin detaliată în care exercitarea competenţelor este reglementată.

O a doua problemă, evocată adesea, este aceea de a şti dacă autorităţile locale îşi exercită competenţele în nume propriu sau în numele statului.

în cea mai mare parte a cazurilor, potrivit doctrinei, contribuţia autorităţilor locale la punerea în aplicare a legilor reprezintă exercitarea de către autoritatea locală a unei competenţe a Statului.

Doctrina şi practica din Olanda au dezvoltat, în acest sens, conceptul de co-administrare, care implică o obligaţie, cel puţin de natură morală, a administraţiei de Stat de a încerca să coopereze cu autorităţile locale prin intermediul asociaţiilor acestora din urmă.

Astfel, potrivit Constituţiei, Olanda se prezintă ca un stat unitar descentralizat, Constituţia operând o distincţie în art. 124, între competenţa colectivităţilor locale de a „reglementa şi administra afacerile interne ale provinciilor şi comunelor", pe de-o parte, şi obligaţia de a coopera în aplicarea legii, pe de altă parte. Este vorba deci, în acelaşi timp, de autonomie şi de putere executivă delegată.

Teritoriul olandez este delimitat în 12 provincii, fiecare dispunând de un organ executiv. Al treilea palier al administraţiei publice este reprezentat de comune, subdiviziuni ale teritoriului provincial.

Alte forme ale administraţiei locale sunt reprezentate de aşa numitele „consilii de apă".

Un al treilea aspect este cel al competenţelor obligatorii şi cel al competenţelor facultative. In anumite sisteme legislative, distincţia este foarte clar stabilită (în Germania, în Franţa, în Regatul-Unit), dar consecinţele pot fi variabile în funcţie de mecanismele stabilite pentru respectarea acestei obligaţii.

Spre exemplu, în Belgia, principalele atribuţii comunale privesc poliţia locală, învăţământul preuniversitar, circulaţia comunală şi întreţinerea canalizării precum şi dezvoltarea economică.

în Danemarca, sarcinile obligatorii la nivel comunal privesc ajutorul social şi gestiunea ajutorului de şomaj acordat de Guvern, educaţia primară şi formarea continuă, activitatea sanitară şi drumurile comunale, în timp ce atribuţiile facultative se referă la echipamentele sportive şi culturale, transportul public, întreprinderile publice şi dezvoltarea economică locală.

Trebuie remarcat că importanţa activităţii autorităţilor locale într-un anumit domeniu este variabilă, în funcţie de importanţa şi compunerea populaţiei care depinde de ele.

Autonomia autorităţilor locale se bazează mai ales pe mijloacele financiare de care dispun acestea.

Fără a intra în detalii, putem reţine că este extrem de dificil, în starea actuală de studii comparative, de a aprecia „gradul de libertate pe care îl deţine fiecare dintre colectivităţi pentru a angaja cheltuieli şi, mai ales, pentru a-şi procura resurse".

Este vorba despre mai multe criterii de comparaţie, precum: procentul cheltuielilor locale în raport cu produsul intern brut; partea fiscalităţii directe locale în bugetele locale, partea transferurilor şi cea a împrumuturilor. Toate aceste criterii prezintă semnificaţie în cazul analizei autonomiei locale.

Unele indicaţii sumare cu privire la resursele umane mai pot fi relevante.

Două aspecte ar trebui luate în consideraţie: efectivele, care depind în esenţă de capacitatea financiară a comunelor şi existenţa sau nu a unei libertăţi statutare.

în ce priveşte efectivele, proporţia agenţilor locali în raport cu cea a agenţilor statului este cea mai interesantă.

într-un prim grup de state (Danemarca, Regatul-Unit), agenţii autorităţilor locale sunt de departe mai numeroşi decât cei ai statului.

într-un al doilea grup de state (Germania, Franţa, Olanda etc), ei reprezintă mai mult de o treime din ansamblul agenţilor publici.

Un al treilea grup reuneşte ţările cele mai puţin bogate ale Uniunii, dinainte de aderarea celor 10 la 1 mai 2004 (Spania, Portugalia, Grecia, Irlanda), cu variaţii semnificative ale procentelor.

în problema statutelor aplicabile acestora, vom distinge tot între trei categorii de state.

în Belgia, Spania, Franţa, Irlanda, Luxemburg, Olanda şi Portugalia, autorităţile locale se supun, cu privire la recrutarea şi gestiunea resurselor umane, unor constrângeri statutare, de principiu, care pot fi mai mult sau mai puţin apropiate de statutul funcţionarilor în sens strict.

în Regatul Unit, dreptul muncii este cel care guvernează activitatea agenţilor locali.

în Germania, în Danemarca, în Grecia şi în Italia, există o anumită libertate de alegere între aplicarea regulilor dreptului public, unui statut al funcţionarilor publici, pe de-o parte, şi aplicarea regulilor dreptului muncii, pe de altă parte.

Studiul comparativ al autorităţilor locale este mai uşor de realizat decât cel al competenţelor şi mijloacelor. Delimitarea între o adunare reprezentativă a colectivităţii şi o autoritate executivă se întâlneşte peste tot.

Organele deliberative au competenţa de a se pronunţa în principalele probleme de interes local, iar actele administrative adoptate de acestea sunt, de principiu, aduse la îndeplinire de organele executive.

Загрузка...