Administraţia publică realizează funcţia executivă, executarea legilor sau, mai precis, scopurile statului prin intermediul unor agte juridice denu­mite acte administrative de autoritate, acte administrative de gestiune, con­tracte administrative, operaţiuni administrative (acte sau fapte materiale).

Aceste acte sînt supuse unui regim juridic diferit, în raport cu obiectul reglementării.

Trebuie să facem distincţie între simplele operaţiuni materiale tehnice care nu sînt producătoare de efecte juridice şi formele juridice prin care se realizează activitatea organelor administraţiei publice.

După regimul juridic aplicabil, delimităm două mari categorii de forme de activitate ale organelor administraţiei publice:

  1. forme, cărora li se aplică regimul administrativ de putere;
  2. forme, cărora nu li se aplică regimul administrativ de putere.

în prima categorie de forme intră:

  1. Actul administrativ.
  2. Contractul administrativ.
  3. Operaţiile administrative.

în cea de-a doua categorie sînt incluse actele juridice efectuate de orga­nele administraţiei publice în virtutea capacităţii juridice.

în lecţia noastră ne vom ocupa de prima categorie de forme ale activi­tăţii autorităţilor administraţiei publice.

Actele normative poartă denumirea de acte administrative, care ocupă locul central în cadrul formelor concrete de realizare a activităţii executive, întrucît toate celelalte forme sînt înfăptuite fie pentru pregătirea şi elabora­rea actelor administrative, fie pentru executarea lor.

Pentru desemnarea acestui tip de act juridic, pe care îl denumim act administrativ, în activitatea practică se folosesc diferiţi termeni ca: decizie, ordin, hotărîre, regulament, autorizaţie, permis etc.

în Republica Moldova, în exercitarea atribuţiilor ce le revin, consiliile locale (comunale), orăşeneşti (municipale) şi raionale adoptă decizii, iar preşedintele consiliului raional şi primarul emit dispoziţii.

în literatura juridică se foloseşte şi termenul de „act de drept adminis­trativ", propus în ideea evocării mai clare a regimului elaborării şi, respec­tiv, a efectelor actelor organelor administraţiei publice, emise în realizarea puterii de stat.

Autorii de drept administrativ, încă din sec. XIX, atît din Franţa, cît şi din alte ţări, apelează la termenul de „act administrativ", pentru a desemna şi actele unilaterale ce emană de la persoanele private în exercitarea dife­ritelor servicii publice. Acest termen operează în Constituţie şi în Legea contenciosului administrativ.

  1. Actul administrativ de autoritate este guvernat de normele drep­tului public, reprezintă o manifestare de voinţă unilaterală şi este emis de organele învestite cu capacitate administrativă şi în limitele competenţei materiale sau teritoriale atribuite prin lege.

Actele juridice administrative de autoritate sînt adoptate numai în procedura stabilită prin lege, produc efecte juridice pentru administraţia publică din momentul adoptării lor, iar pentru subiecţii de drept, cărora li se adresează, în cazul actelor normative - de la aducerea lor la cunoştinţa publică, iar pentru actele individuale - de la comunicare.

Aceste acte produc efecte juridice pînă în momentul scoaterii lor din vigoare, temporar sau definitiv, prin suspendare, anulare, revocare sau ab­rogare de către organe şi în condiţiile anume prevăzute de lege.

Actele juridice administrative de autoritate se redactează în formă scri­să, potrivit metodologiei adoptate şi sînt supuse controlului contenciosului administrativ.

  1. Actele administrative de gestiune. Statul asigură mijloacele necesare întreţinerii serviciilor publice şi îndeplinirea nevoilor de ordin social, eco­nomic, cultural prin veniturile realizate din contribuţia publică, impozite, taxe, redevenţe (datorii, obligaţii, rente, plătite periodic în sume fixe) etc.

Pentru a realiza veniturile necesare şi a le întrebuinţa pentru nevoile de interes general, statul, raionul, oraşul şi comuna (satul) fac acte de ges­tiune, adică acţionează ca orice particular care are de realizat o creanţă în favoarea sa.

Actele de gestiune sînt supuse controlului din oficiu al Curţii de Conturi, organ suprem de control financiar şi de jurisdicţie în domeniul financiar, care funcţionează pe lîngă Parlament.

Funcţia de control a Curţii de Conturi se exercită asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale sta­tului şi ale sectorului public, precum şi asupra modului de gestionare a pa­trimoniului public şi privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritori- ale cu serviciile lor publice, al regiilor autonome, al societăţilor comerciale cu capital de stat şi al altor unităţi anume prevăzute de lege.

Putem retine următoarele trăsături caracteristice ale actului adminis- ' »

trativ:

  1. a) Actul administrativ est un act juridic făcut în intenţia de a produce efecte juridice, de a determina o situaţie juridică nouă prin naşterea ori modificarea unor drepturi şi obligaţii. Această caracteristică distinge actul administrativ de operaţiunea materială şi de cea administrativă, care nu produc efecte juridice prin ele însele.
    1. Actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă juridică, emisă în temeiul puterii de stat.

Astfel caracterizat, el poate fi deosebit de orice act civil, indiferent dacă acesta este un acord de voinţă sau un act unilateral.

Caracterul unilateral al actului administrativ nu presupune o singură voinţă a unui singur organ, ci faptul că acţiunea lui este univocă.

Caracterul de act juridic al unei manifestări de voinţă nu depinde de calitatea subiectului emitent, ci de efectele, pe care legea i le recunoaşte, iar dacă aceste efecte presupun naşterea de drepturi şi obligaţiuni în realizarea puterii de stat, înseamnă că manifestarea respectivă de voinţă, în măsura în care este o manifestare unilaterală, poate fi asimilată actului administrativ.

Actele administrative au un caracter unilateral, iar voinţa juridică uni­laterală este supusă unui regim juridic specific, pe care-1 numim regim ju­ridic administrativ.

Actele administrative nu sînt orice manifestări unilaterale de voinţă ale organului administraţiei publice, ci ele concretizează numai voinţa acestor organe ca subiecte în raporturile juridice ce presupun exerciţiul autorităţii publice, voinţa de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii, în regim de putere publică.

  1. Actul administrativ este obligatoriu atît faţă de persoanele fizice sau juridice cărora li se adresează, cît şi faţă de organul care-1 emite. Rezultă că actele organelor superioare ale administraţiei publice sînt obligatorii pen­tru organele subordonate, iar, pe de altă parte, organele superioare au drep­tul de a modifica sau chiar anula actele organelor inferioare; fiind emis pe baza şi în executarea legii, actul administrativ nu poate conţine dispoziţii contrare legilor, iar printr-o lege se poate modifica sau, anula oricînd un act administrativ.
  2. Actul administrativ este executoriu, aceasta însemnînd că se execută din oficiu, fără a mai fi necesară intervenţia instanţelor de judecată, care să le învestească cu formulă executorie. Forţa de constrîngere a statului poate fi pusă în mişcare spre a asigura respectarea actelor administrative, fără a mai fi necesară încuviinţarea altui organ al statului. După cum apreciază unii specialişti, forţa de constrîngere a statului nu constituie garanţia res­pectării drepturilor, respectiv a obligaţiilor, născute din actele şi celelalte fapte juridice emise în realizarea puterii de stat.

Forţa de constrîngere a statului intervine, deci, pentru a se înfrînge o rezistenţă a subiectelor de drept, pe cînd actul administrativ intervine pentru a da naştere, a modifica şi a stinge drepturi şi obligaţii în exerciţiul autorităţii de stat sau, după caz, a comunităţii locale autonome.

în concluzie, atunci cînd un act administrativ nu este respectat de bună voie, nu mai este cazul să se recurgă la forţa de constrîngere a statului, pentru că actul administrativ este, prin el însuşi, purtătorul unui titlu exe­cutoriu.

Pe baza caracteristicilor menţionate, actele administrative pot fi defi­nite ca: „acte juridice, unilaterale, obligatorii şi executorii emise în temeiul puterii de stat, prin care se organizează executarea sau se execută la concret legile şi celelalte acte ale organelor statului".

Prin actul administrativ înţelegem acea formă juridică principală a ac­tivităţii organelor administraţiei publice, care constă în manifestarea unila­terală şi expresă de voinţă de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţiuni în realizarea puterii politice, sub controlul principal de lega­litate a instanţelor judecătoreşti.

Actele administrative se execută din oficiu, adică nu este necesară au­torizarea altui organ pentru a fi executate, sau, aşa cum se întîmplă cu ho- tărîrile judecătoreşti, care trebuie învestite cu formula executorie.

Un element central în activitatea organelor administraţiei centrale este decizia administrativă, act la care ne vom referi într-o lecţie aparte.