Instituţiile publice, asemeni agenţilor economici, sunt confruntate cu transformări ale mediului care le determină să treacă de la o logică de gestiune a mijloacelor la o logică de atingere a rezultatelor în contextul unor schimbări permanente. În consecinţă ele trebuie să aplice un management responsabilizant, să nu se limiteze la stabilirea de norme şi proceduri şi să impună simpla respectare a acestora de către funcţionari, ci să-i responsabilizeze pe aceştia în atingerea obiectivelor corespunzătoare finalităţilor şi strategiilor organizaţiei considerate. În acest context este necesar a fi elaborate instrumente care să faciliteze alegerea opţiunilor strategice, traducerea lor în obiective operaţionale, reuniunile de evaluare (de apreciere), într-un cuvânt sistemul de pilotaj al organizaţiei.
A pilota o organizaţie sau o unitate de muncă înseamnă, pentru managementul acesteia, a conduce organizaţia în vederea atingerii obiectivelor ce rezultă din opţiunile strategice ale ansamblului căruia îi aparţine această organizaţie, reprezintă deci aplicarea cotidiană a orientărilor strategice. Dacă managerul dispune de un sistem de informare de pilotaj (SIP), el va şti unde se află şi se va ajuta de aceasta în luarea deciziilor cu care se confruntă în permanenţă.
Unul dintre aspectele principale la care se referă sistemul de pilotaj este gradul de atingere a obiectivelor care caracterizează, în mod fundamental, eficacitatea unei organizaţii. Ca urmare, analiza diferenţelor (şi a cauzelor acestora) dintre rezultate şi obiective este cea care condiţionează acţiunile şi deciziile managerului*.
Se adaugă ca importanţă faptul că organizaţiile publice nu acţionează într-un mediu fixat, predeterminat ci se confruntă cu numeroase evenimente şi semnale externe precum: evoluţiile sociale, economice, schimbările structurale datorate, pe de-o parte, reglementărilor europene, şi, pe de altă parte, regionalizării, descentralizării, sporirii concurenţei interne şi externe etc. În consecinţă dispozitivul de pilotaj al organizaţiei trebuie să integreze o funcţie de supraveghere şi de atenţionare asupra tuturor domeniilor susceptibile de a interacţiona între ele cu scopul de a îmbunătăţi capacitatea de anticipare a organizaţiei care condiţionează strategia, gestiunea şi funcţionarea sa.
Deşi are destule trăsături comune cu sistemele productive (comerciale/de servicii) sistemul de pilotaj în sectorul public ţine seama de trei caracteristici fundamentale care-l diferenţiază de acestea:
- Sectorul public „este preocupat”, în primul rând, de cheltuieli, de mijloace, de buget, şi nu de venituri, de rezultate, de cont de exploatare, aşa cum o fac întreprinderile ce acţionează pe piaţă. În mod normal, primul indicator al gestiunii financiare a unui serviciu public este deci consumarea creditelor bugetare şi nu cifra de afaceri sau profitul. Controlul de gestiune constă deci, înainte de toate, şi uneori se reduce numai la controlul bugetar.
- Sectorul public are la dispoziţie un timp mai mare pentru a-şi recupera banii.
Bugetele sunt, în principal, negociate o singură dată pe an şi, eventual, rectificate o dată sau de două ori pe an. Cheltuielile sunt, de asemenea, programate de-a lungul unui an, ceea ce reprezintă atât sursa „seninătăţii sale“ (ştie ce va percepe), cât şi o frână pentru reactivitatea sa: orice deviere importantă pune probleme de finanţare.
- Sectorul public „raţionează” în termeni de „maximum“ şi nu de „optimum“, aşa cum face întreprinderea. Pentru aceasta din urmă, opţiunile fundamentale constau în optimizarea utilizării acestor mijloace, prin stabilirea volumului de producţie ţinând cont de preţul pieţei. Finalitatea serviciului public, însă, este „de a fi util“. Nu există deci optimizare în acest domeniu, ci grija permanentă de a face mai mult, mai bine, maximum.
Aceste caracteristici permit evidenţierea principalelor probleme ale sistemului de pilotaj în cadrul sectorului/serviciului public:
- nu dispune de indicatori direcţi privind calitatea prestaţiilor sale, în timp ce întreprinderea de pe o piaţă ştie, în permanentţă dacă clienţii cumpără sau nu produsele şi serviciile sale, dacă acestea corespund aşteptărilor clientelei ;
- feed-back-ul extern privind calitatea (denumit şi „returul de sancţionare“) există şi în cazul acestui sector, însă el are loc doar cu ocazia alegerilor (cu excepţia cazurilor grave) şi după aceea este contestat bugetul organizaţiei (constrângerile sociale şi politice vor avea tendinţa de a atenua aceste efecte);
- sectorul/ serviciul public, aflat adesea în situaţia de monopol (dar nu întotdeauna), dispune de puţine elemente de comparare, în timp ce piaţa furnizează astfel de elemente în permanenţă întreprinderilor (exceptând cazul de monopol). Serviciul public trebuie deci să se angajeze printr-un efort voluntar pentru a-şi procura elementele de comparaţie în alte organisme cu activitate similară, din ţară sau din străinătate.
Instrumentul recomandat a fi utilizat în sistemul de pilotaj este tabloul de bord[1]. Acesta cuprinde, sistematizate, cele mai importante informaţii cu privire la:
- a) urmărirea obiectivelor, a nivelului de atingere a obiectivelor stabilite;
- b) urmărirea funcţionării organizaţiei:
- problemele apărute pe parcursul perioadei care necesită o rezolvare colectivă;
- faptele şi evenimentele survenite care trebuie aduse la cunoştinţa organizaţiei;
- deciziile ce trebuie luate pe termen scurt, mediu şi lung, şi alte informaţii considerate necesare pentru funcţionarea optimă a instituţiei.
Pentru ca managerul instituţiei publice să fie informat în permanenţă asupra „stării de funcţionare“ a unităţii sale, el trebuie să identifice şi să utilizeze o gamă serie de indicatori “de funcţionare” caracteristici fiecărei activităţi în parte. Condiţiile bunei funcţionări a unei unităţi constau în căutarea în permanenţă a obţinerii unui echilibru (pe diferite orizonturi de timp) între fluxurile de intrări şi resursele de care dispune, apreciate cantitativ şi calitativ, oricare ar fi natura acestor resurse. Acest lucru presupune, cel puţin, identificarea şi analizarea principalilor factori sau parametri care condiţionează echilibrul si, apoi, crearea câtorva indicatori determinanţi care să permită:
- pe de-o parte, informarea privind o situaţie dată (o fotografie la momentul t);
- pe de altă parte, anticiparea evoluţiilor (a unui context, a unei cereri) care pot să afecteze volumul şi natura activităţilor şi, de asemenea, dimensionarea cantitativă şi calitativă a mijloacelor ce trebuie utilizate.
Ghidul de analiză propus va facilita explorarea misiunilor sau activitţilor pe următoarele planuri:
- a) planul orizontal: de la procese la produse şi la clienţi.
Orice activitate constă în producerea de produse, prestaţii sau servicii destinate clienţilor, consumatorilor, utilizatorilor sau cetăţenilor. Stapânirea acestui aspect se va baza pe:
- gradul de cunoaştere a nevoilor şi aşteptărilor utilizatorilor;
- gradul de satisfacţie faţă de produse, prestaţii sau servicii realizate (atât a clienţilor externi cât şi a celor interni), nivelul de calitate a prestaţiilor, care se pot exprima prin termene, fiabilitate, cost;
- rigoarea, eficacitatea şi eficienţa proceselor şi procedurilor interne, care pot fi evaluate prin termene, securitate, adaptabilitate, disponibilitate etc.;
- b) planul extern: fluxuri, mediu şi contextul normativ.
Este reprezentat prin subansamblul parametrilor asupra cărora nu avem un control direct şi asupra cărora nu se poate acţiona. Îmbunătăţirea controlului acestor parametri (impactul mediului extern, evoluţia legislaţiei, normelor, variaţiile fluxurilor cantitative şi calitative) depinde, în principal, de folosirea unor „captori“ sau „observatori“ eficace în măsură să anunţe cât mai din timp posibil modificările sau schimbările care vor avea loc.
- c) planul intern: adaptarea resurselor.
Condiţiile unei bune funcţionări a organizaţiei rezidă în capacitatea de a optimiza în timp adaptarea resurselor la restricţiile activităţii. Aceste resurse sunt, în principal: resurse umane, privite din punct de vedere cantitativ şi calitativ (cuplul personal/competenţe), mijloace financiare şi bugetare, mijloace tehnice şi logistice care, la ora actuală, fac loc mijloacelor informatice şi de comunicare sub toate formele.
Stăpânirea şi controlul acestor mijloace se vor baza pe capacitatea de a prevedea alocarea optimă a acestora pe termen scurt, redistribuirea acestora pe termen mediu şi evoluţiile structurale pe termen lung.
Tablourile de bord vor prezenta, cel mai adesea prin excepţii, diferenţele existente în raport cu previziunile în ceea ce priveşte rezultatele, termenele şi consumul resurselor. Problema care se pune în mod frecvent la întocmirea tablourilor de bord este alegerea şi selecţia indicatorilor.
Indicatorii reprezintă informaţii de sinteză care alimentează tablourile de bord ce alcătuiesc sistemul de pilotaj. Prin noţiunea de indicator, în sens larg, se înţelege: o informaţie sub formă de text, o dată numerică simplă sau un raport. Oricare ar fi natura şi finalitatea acestei categorii de indicatori, în construirea lor trebuie respectate următoarele reguli:
- referirea la o valoare de obiectiv sau de prag;
- referirea la o evoluţie;
- referirea la o valoare de referinţă (istoric). În acest sens poate fi interesant de comparat o situaţie constatată astăzi cu ceea ce s-a întâmplat în anul sau în exerciţiul precedent. Din acest punct de vedere, trebuie să ţineam seama de:
- permanenţa contextului. Referirea la rezultatele obţinute în anii precedenţi nu are cu adevărat valoare decât dacă condiţiile şi contextul rămân identice în timp sau dacă suntem capabili să luăm în considerare evoluţiile acestora, care nu sunt însă întotdeauna evidente.
- complexitatea indicatorilor.
Se manifestă, în general, o înclinaţie de a selecţiona, fără un veritabil discernamânt, indicatorii „evidenţi“, fie pentru că ei există deja, fie pentru că dispunem imediat de datele necesare. Această abordare simplificatoare conduce la construirea unor tablouri de bord cu foarte mică valoare adăugată, care se limitează la comunicarea periodică a informaţiilor statistice privind perioada anterioară, precum procentul de consumare a creditelor bugetare, rata absenteismului sau alte date care adesea sunt uşor de obţinut. Chiar dacă nu sunt inutili, aceşti indicatori sunt însă insuficienţi.
În orice caz, înainte de construirea indicatorilor trebuie să fie puse câteva întrebari:
- Ce obiective trebuie atinse sau ce parametri de bună funcţionare trebuie controlaţi?
- Care este periodicitatea, frecvenţa de urmărire?
- Care sunt indicatorii posibili?
- Exista datele necesare?
- Care sunt indicatorii retinuţi?
- Cine tratează datele?
- Când se prelucrează datele? Sub ce formă? Etc.
În mod obligatoriu în tabloul de bord vor fi descrise într-un mod foarte sintetic atât elementele constatate în perioada de referinţă, cât şi eventualele recomandari şi sugestii care rezultă din analiza acestora.
Una dintre dificultăţile cel mai frecvente întâlnite în punerea în practică a sistemelor de pilotaj şi a tablourilor de bord rezidă în funcţionarea unidirecţională a acestor dispozitive. Altfel spus, tablourile de bord „urcă“ de la nivelul N-1 la nivelul N, dar nu „coboară“ niciodată. Este deci important să fie integrate aceste instrumente de management operaţional şi să fie asociate dialogului managerial care reglează funcţiile de delegare - control.
* În cadrul organizaţiilor aparţinând funcţiei publice, noţiunea de obiectiv are adesea o accepţiune specifică iar determinarea acestor obiective nu are în vedere doar elemente contabile, ceea ce complică foarte mult problema.
[1] Alina Profiroiu, “Modernizarea instrumentarului managerial prin punerea în practică a unui sistem de pilotaj în cadrul serviciilor publice”, Revista Administraţie şi Management Public, nr.1/2003;