Administrație publică

Nevoi individuale şi nevoi sociale. Bunuri private şi bunuri publice

Printre nevoile primordiale de trai ale omului se înscrie nevoia de hrană, îmbrăcăminte şi încălţăminte, de adăpost, de mijloace de deplasare şi de comunicare la distanţă etc. Aceste nevoi au un caracter individual, adică depind de preferinţele fiecărui om şi diferă în funcţie de vârstă, sex, ocupaţie, mediu social, zonă geografică etc. Nevoile individuale pot fi satisfăcute pe seama acelor bunuri care sunt capabile să ofere valorile de întrebuinţare necesare oamenilor. Asemenea bunuri, cum sunt alimentele, hainele, locuinţa, transportul ş.a., consumatorii şi le pot procura direct de la producători sau de la cei care le comercializează. Preţul acestora le stabileşte piaţa, în funcţie de raportul existent între cererea consumatorilor şi oferta producătorilor. Aceste bunuri denumite private, oferite de producători, se află în cantităţi limitate din cauza dimensiunii limitate a factorilor de producţie, respectiva resurselor băneşti, şi ele limitate, ale cumpărătorilor potenţiali. Dacă un cumpărător îşi apropie, prin cumpărare, o cantitate oarecare dintr-un anumit bun, oferta acelui bun se micşorează în mod corespunzător, celorlalţi cumpărători rămânându-le o cantitate mai mică.

Aşadar, consumul unei persoane intră în concurenţă cu consumul celorlalte persoane, adică un bun care serveşte la satisfacerea unor nevoi individuale, nu poate fi consumat decât de o singură persoană.

            Dar nevoile oamenilor nu se limitează numai la nevoile individuale, care pot fi satisfăcute pe seama bunurilor private, procurate prin mecanismul pieţei. Pe lângă acestea, oamenii mai au alte multiple nevoi sociale. Astfel, ei au nevoie să fie apăraţi împotriva eventualelor agresiuni venite din afara ţării, să fie păziţi împotriva indivizilor care încalcă regulile de conduită în societate; să fie sprijiniţi în lupta lor împotriva forţelor oarbe ale naturii (inundaţii, incendii, furtună, uragan, seisme ş.a.); să fie protejaţi sub raport social etc.

Asemenea nevoi au un caracter social sau colectiv şi ele pot fi satisfăcute pe seama unor activităţi (servicii) organizate de autorităţile publice vizând asigurarea apărării naţionale, menţinerea ordinii interne şi a securităţii civile, păstrarea echilibrului ecologic, protecţia socială etc. Nevoile colective sau obşteşti reclamă existenţa unor instituţii publice capabile să ofere cetăţenilor utilităţile publice, denumite de unii economişti bunuri publice sau bunuri sociale, de care aceştia au nevoie şi pe care nu le pot dobândi prin mijlocirea pieţei.

De foloasele acţiunilor publice beneficiază întreaga colectivitate, toţi membrii societăţii, indiferent dacă aceştia au participat sau nu la efortul de finanţare a acestora. Consumul utilităţilor publice este indivizibil şi neconcurenţial. Astfel, un dig de apărare împotriva inundaţiilor este folositor tuturor persoanelor fizice şi juridice rezidente sau având interese în zona supusă inundaţiilor, rară deosebire; împădurirea versanţilor, corectarea torentelor, consolidarea terenurilor supuse alunecării, construirea de drumuri şi poduri influenţează favorabil clima, împiedică degradarea fondului funciar şi facilitează transportul pe căile rutiere, de care beneficiază întreaga colectivitate; crearea de parcuri şi zone verzi oferă condiţii de odihnă şi recreare unui mare număr de persoane; de pe urma climatului de ordine şi securitate asigurat de organele de poliţie, jandarmerie şi justiţie, profită întreaga populaţie din unitatea administrativ-­teritorială considerată. Lista utilităţilor publice este departe de a fi epuizată cu aceste câteva exemple.

Spre deosebire de bunurile private, care se consumă în mod individual şi sunt concurenţiale, utilităţile publice se folosesc în comun, adică sunt indivizibile şi nu sunt concurenţiale, de ele putând să beneficieze mai multe persoane în acelaşi timp. Dacă de pe urma alimentelor ingerate profită numai consumatorul acestora, în schimb, de efectele favorabile ale iluminatului public într-o localitate beneficiază toţi cei care se află în acea localitate în mod permanent sau numai temporar. Dacă dobândirea unui bun privat este dependentă de achitarea preţului cerut de producător, în schimb, accesul unei persoane la utilităţile publice nu este condiţionat de plata vreunei contribuţii din partea acesteia şi nici nu se face în detrimentul altor persoane.

            Spre deosebire de bunurile private care pot fi procurate prin intermediul pieţei, utilităţile publice pot fi asigurate numai cu ajutorul autorităţilor publice, singurele în măsură să organizeze instituţii, servicii sau acţiuni de larg interes social. Autorităţile publice sunt chemate să recepţioneze semnalele cetăţenilor, să sesizeze nevoile justificate ale acestora şi să se îngrijească de satisfacerea lor, oferindu-le serviciile de care aceştia au nevoie.

Uneori, oferta de utilităţi publice nu este sesizată de către unii membri ai societăţii, întrucât nevoile sociale pe care le satisfac nu întotdeauna se resimt ca nevoi personale ale acestora. Bunăoară atâta vreme cât integritatea teritorială a ţării nu este încălcată sau ameninţată, oamenii de rând ignoră faptul că ei sunt beneficiarii unui bun de mare preţ - apărarea naţională - asigurat prin menţinerea sub arme a unor efective militare ale armatei de uscat, ale aviaţiei şi marinei, prin dotarea armatei cu tehnică militară modernă, prin construirea de poligoane de tir şi încercare, rampe de lansare, fortificaţii etc.

În cazul nevoilor colective (de apărare naţională, de securitate civilă, educaţie în cadrul învăţământului general obligatoriu, acces liber în parcuri şi zone verzi etc.), autorităţile publice furnizează utilităţi tuturor membrilor societăţii, fără criterii de eligibilitate şi fără vreo contribuţie directă din partea acestora la acoperirea cheltuielilor instituţiilor publice care prestează servicii pentru satisfacerea respectivelor nevoi.

În afara nevoilor individuale şi ale celor colective, la care s-a făcut referire până aici, mai există şi o a treia categorie, intermediară de nevoi, care întruneşte trăsături ale ambelor categorii, denumită cvasipublică (semipublică). Este vorba de acele nevoi care pot fi satisfăcute fie pe seama bunurilor private, fie pe seama utilităţilor publice. În această categorie intră nevoia de educaţie şi instrucţie, de cultură, ocrotire medicală etc.

            Nevoia de educaţie şi pregătire profesională, resimţită de către fiecare membru al societăţii, se satisface pe calea învăţământului de diferite grade. Beneficiarii învăţământului sunt, în primul rând, copiii şi tinerii, care îl urmează. În al doilea rând, societăţile şi instituţiile în care absolvenţii şcolilor îşi vor desfăşura activitatea, iar în al treilea rând, societatea în ansamblul ei. De vreme ce foloasele (avantajele) învăţământului pot fi individualizate, înseamnă că nevoia de instrucţie ar trebui satisfăcută pe seama bunurilor private achiziţionate cu plată de cei interesaţi. Faptul că, pe lângă avantajele directe, învăţământul oferă şi anumite foloase indirecte, care revin întregii societăţi şi care au un caracter indivizibil, denotă că cel puţin o parte din efortul financiar reclamat de funcţionarea învăţământului ar trebui suportat de societate.

Modalitatea de satisfacere a nevoii de educaţie şi pregătire profesională diferă în funcţie de preferinţele sau de posibilităţile materiale ale celor interesaţi. Astfel, familiile care dispun de resursele necesare îşi pot îndruma copiii să urmeze colegii şi universităţi cu suportarea taxelor şcolare aferente; familiile cu venituri modeste sunt obligate să-şi îndrume copiii către şcoli publice, care asigură un învăţământ gratuit sau cu plata unor taxe modice.

La fel stau lucrurile şi cu nevoia de ocrotire sanitară a populaţiei. De pe urma asistenţei medicale beneficiază, în primul rând persoanele care apelează la serviciile instituţiilor sanitare; în al doilea rând, de pe urma acţiunilor care duce la creşterea speranţei de viaţă la naştere, eradicarea unor maladii, diminuarea mortalităţii etc., beneficiază întreaga societate. De aceea, este necesar ca asistenţa medicală, având caracter curativ să fie dublată de acţiuni profilactice, organizate la scară naţională, pentru prevenirea unor maladii, depistarea altora în fază precoce, fortificarea organismului, colectarea de sânge etc.

            De vreme ce foloasele unor acţiuni sanitare pot fi individualizate, iar ale altora nu, rezultă că, în unele cazuri, nevoile individuale pot fi satisfăcute pe seama bunurilor private - asistenţă medicală cu plată - iar în altele pe seama serviciilor publice de specialitate, prestate în mod gratuit. Deoarece nu arareori nevoile individuale nu pot fi satisfăcute în reţeaua privată din lipsa posibilităţilor de plată ale unor categorii sociale, apare necesitatea ca, şi nevoile individuale să fie, într-o măsură determinată, satisfăcute fără plată sau cu plată redusă în reţeaua sanitară publică.

Există anumite categorii sociale - bătrâni, bolnavi cronici, handicapaţi, orfani, copii părăsiţi, invalizi şi văduve de război sau de revoluţie - care nu-şi pot satisface nevoile individuale de trai din lipsa surselor de venit sau a susţinătorilor legali. Ca urmare, nevoile individuale ale acestora capătă caracterul unor nevoi sociale, a căror satisfacere este trecută în sarcina colectivităţii naţionale. Asistenţa socială se acordă fie în natură - internare şi îngrijire în cămine de bătrâni, spitale, orfelinate, case de copii, organizare de cantine pentru săraci etc., fie în bani ­acordarea de pensii, ajutoare, facilităţi fiscale etc. şi se suportă din fonduri publice.

            Întrucât capacitatea instituţiilor de asistenţă socială este inevitabil limitată, ocuparea locurilor în căminele de bătrâni, în casele de copii, la cantine este concurenţială. Locul ocupat de un asistat nu va putea fi oferit, în acelaşi timp, altui solicitant.

            Aşadar, în aceste cazuri, deşi nevoile de asistenţă socială se individualizează, nevoile respective nu pot fi satisfăcute prin mecanismul pieţei, ci prin intermediul autorităţilor publice.

            În cazul nevoilor semipublice (de educaţie şi instrucţie, în învăţământul fără caracter obligatoriu, ocrotire medicală, protecţie socială, cultură etc.), acordarea de utilităţi, de către autorităţile publice, se face în mod selectiv, pe baza anumitor criterii de eligibilitate a beneficiarilor.

Aşa, de pildă, la acordarea de burse se ţine seama de rezultatele la învăţătură ale elevilor şi studenţilor şi/sau de situaţia materială a acestora; la acordarea ajutorului de şomaj se are în vedere vechimea în muncă a solicitantului şomer sau de studiile acestora (în cazul absolvenţilor de liceu sau de facultate, care nu şi-au găsit un loc de muncă); la dimensionarea pensiei suplimentare se ia în calcul perioada de cotizare a pensionarului; la acordarea de reduceri sau de scutiri la tarifele de călătorie pe căile ferate se ţine seama de statutul beneficiarului: veteran de război, urmaş al unui participant la revoluţie, pensionar de asigurări sociale, elev sau student etc.

Membrii societăţii sunt adesea confruntaţi cu presante nevoi de ordin economic: transformarea unor pământuri sterpe sau slab productive, din cauza secetei sau a excesului de apă, în terenuri fertile înalt productive; oprirea procesului de degradare şi alunecare a terenurilor; asigurarea legăturii rutiere între zone separate de masive muntoase, de văi adânci ori de ape; punerea în valoare a unor zăcăminte minerale, resurse hidroenergetice sau a unor masive păduroase etc. Satisfacerea acestor nevoi presupune realizarea unor mari sisteme de irigaţii sau de desecări şi a unor vaste lucrări de îmbunătăţiri funciare; construirea de drumuri, poduri, căi ferate, porturi şi aeroporturi; organizarea de explorări geologice şi exploatări miniere, construirea de hidrocentrale, exploatări forestiere etc.

            Aceste obiective economice corespund intereselor naţionale, iar de pe urma lor profită nu numai utilizatorii direcţi ai bunurilor şi serviciilor fumizate de acestea la darea lor în exploatare, ci şi întreaga economie naţională. Asemenea obiective de mare amploare reclamă un termen îndelungat de realizare şi solicită eforturi financiare importante, care adesea nu pot fi suportate decât în colectiv. De aceea, nu arareori asemenea nevoi se realizează nu prin mecanismul pieţei, ci prin intermediul şi cu sprijinul financiar al autorităţilor publice. Ca urmare, accesul la utilităţile publice se face uneori cu plata preţului corespunzător, alteori în mod gratuit sau cu plată redusă.

Din cele de mai sus, rezultă că satisfacerea nevoilor membrilor societăţii nu se poate realiza întotdeauna pe seama bunurilor private, prin mecanismul pieţei, şi de aceea, în numeroase împrejurări, se recurge la prestaţiile efectuate de diferite unităţi publice specializate, care se călăuzesc, în activitatea lor după deciziile autorităţilor publice. Spre deosebire de deciziile agenţilor economici care sunt subordonate maximizării profitului, creşterii rentabilităţii economice individuale, deciziile autorităţilor publice - parlament, guvern, organe locale - au în vedere maximizarea utilităţilor sociale, economice şi de altă natură, cuantificabile şi necuantificabile, imediate şi de perspectivă, sporirea rentabilităţii naţionale.

Participarea autorităţilor publice la satisfacerea nevoilor sociale (colective) este determinată de imposibilitatea sectorului privat de a oferi anumite bunuri şi servicii, deoarece:

• nu este organizat, sub raport tehnic să desfăşoare astfel de activităţi;
• nu poate stabili cu exactitate beneficiarii acestora pentru a le solicita plata preţului datorat;
• deşi este capabil să producă anumite bunuri şi servicii, nu-şi asumă o asemenea sarcină, din cauza incapacităţii beneficiarilor de a suporta costul acestora.

În toate aceste cazuri, producerea bunurilor şi serviciilor este încredinţată de autorităţile publice sectorului public, care încasează costul acestora de la fondurile de resurse financiare publice, iar nu de la fiecare beneficiar în parte.

În economia de piaţă, prin intermediul finanţelor publice, statul pune la dispoziţia membrilor societăţii o gamă largă şi variată de utilităţi în condiţii specifice. Procurarea acestor utilităţi presupune înfăptuirea unui amplu proces de redistribuire a veniturilor şi averii persoanelor fizice şi a resurselor financiare ale agenţilor economici, după criterii stabilite de organele de decizie politică. Transferurile de putere de cumpărare şi redistribuirile de venituri şi avere, mijlocite de finanţe, nu constituie un scop în sine, ci un mijloc prin care se urmăreşte ocuparea cât mai deplină a forţei de muncă, reciclarea disponibilităţi lor băneşti temporare din economie, combaterea fenomenelor inflaţioniste, evitarea îndatorării peste măsură a ţării faţă de străinătate, asigurarea echilibrului financiar şi a celui monetar, realizarea, în ultimă instanţă, a echilibrului general economic.

Utilităţile publice pe care statul le oferă membrilor societăţii se realizează prin acţiuni cu caracter social, economic, de menţinere a ordinii interne, de apărare naţională, de dezvoltare a relaţiilor internaţionale etc.

            Au caracter social, acţiunile:

• de educaţie şi instrucţie, specializare, recalificare şi împrospătare a cunoştinţelor, pentru copii, tineri şi adulţi, angajaţi sau în căutare de lucru;
• sanitare, cu caracter preventiv ori curativ, în unităţi spitaliceşti sau ambulatorii, în mod diferenţiat pe categorii de vârsta ale populaţiei;
• de sprijinire a celor incapabili să se întreţină singuri din cauza vârstei, lipsei de venituri, pierderii susţinătorului legal, incapacităţii de muncă, temporare sau definitive, din naştere, ca urmare a îmbolnăvirii sau a unui accident;
• de odihnă şi recreare, sport şi educaţie fizică, închirieri de locuinţe din fondul locativ de stat în condiţii avantajoase, protecţia mediului înconjurător;
• culturale şi de cult, vizând populaţia majoritară, minorităţile naţionale sau anumite grupuri sociale sau regionale.

Constituie acţiuni cu caracter economic:

• construirea, modernizarea şi întreţinerea drumurilor şi podurilor;
• construirea de noi trasee feroviare, dublarea liniilor existente, înlocuirea tracţiunii cu aburi cu tracţiune electrică sau Diesel-electrică, extinderea şi modernizarea parcului de material rulant;
• menţinerea şenalului navigabil al fluviilor şi râurilor interioare, dezvoltarea şi modernizarea flotei fluviale şi a celei maritime, construirea de porturi, dane de încărcare descărcare, procurarea de echipamente portuare;
• amenajarea de aeroporturi, asigurarea controlului traficului aerian;
• organizarea de prospecţiuni geologice pentru descoperirea de zăcăminte noi;
• lucrările de irigaţii în sisteme mari de desecări şi îmbunătăţiri funciare, acţiunile de combatere a dăunătorilor, sistematizarea şi amenajarea teritoriului; organizarea de institute şi centre de cercetare şi experimentare în agricultură;
• regularizarea râurilor, asigurarea cu apă a populaţiei şi a obiectivelor industriale;
• acţiuni de reîmpădurire, de corectare a torentelor, de prevenire a alunecărilor de teren;
• alte acţiuni cu caracter economic.

Vizează menţinerea ordinii interne, apărarea naţională şi dezvoltarea relaţiilor internaţionale acţiunile menite să asigure:

• buna funcţionare a instituţiei prezidenţiale, a corpurilor legiuitoare, a administraţiei de stat centrale şi locale, a poliţiei, jandarmeriei şi justiţiei;
• prevenirea şi stingerea incendiilor, prevenirea inundaţiilor, salvarea celor afectaţi de calamităţi naturale şi lichidarea urmărilor de către instituţiile şi serviciile publice specializate;
• menţinerea forţelor armate, sub raportul efectivelor, al pregătirii militare, al echipării şi dotării tehnice, corespunzător cerinţelor păstrării integrităţii teritoriale a ţării, asigurării suveranităţii şi independenţei naţionale;
• dezvoltarea şi consolidarea relaţiilor diplomatice, politice, economice, culturale, ştiinţifice şi de altă natură, cu alte state şi popoare, cu organizaţii şi organisme internaţionale.

Mărimea şi structura diferitelor categorii de acţiuni variază de la o ţară la alta în funcţie de o multitudine de factori interni şi externi, în majoritatea ţărilor lumii, alături de sectorul privat, care produce şi livrează bunuri individuale prin mecanismul pieţei, fiinţează un sector public, care furnizează bunuri colective, în condiţiile stabilite de instituţiile politice abilitate (Parlament, Guvern, ministere, consilii locale, primării). În asemenea economii, denumite mixte, autorităţile publice joacă un rol important în stabilirea cadrului legal în care se desfăşoară activitatea economică privată, precum şi în satisfacerea nevoilor colective.

În sectorul privat, actul de vânzare-cumpărare este condiţionat de acordul părţilor contractante cu privire la cantitate, calitate, preţ, condiţii de livrare si de plată etc. În sectorul public, desfăşurarea activităţii producătoare de bunuri sociale (utilităţi) şi finanţarea acesteia au la bază decizia instituţiei politice competente, care trebuie să fie acceptată de membrii comunităţii. Aici, în măsura în care decizia unei instituţii politice se adoptă prin vot, aceasta devine obligatorie pentru toată lumea, inclusiv pentru cei care au votat împotrivă (sau pentru cei care nu aveau dreptul să participe la vot, dar nu o agreează).

Ca urmare, persoanele fizice şi juridice vizate de o asemenea decizie vor trebui să suporte impozite, taxe ori contribuţii pentru finanţarea institutelor (activităţilor) producătoare de utilităţi publice, indiferent dacă au fost sau nu de acord (dacă agreează sau nu) cu măsura stabilită.

Aşadar, în sectorul privat, nimeni nu este obligat să cumpere (sau să vândă) o marfă, în condiţiile propuse de partenerul său de afaceri, dacă nu este interesat să o facă. În schimb, deciziile politice constrâng persoanele implicate să facă (să nu facă) ceva, să suporte un impozit, o taxă sau o contribuţie, chiar dacă măsura respectivă le afectează interesele. Într-o economie mixtă, raportul dintre producţia de bunuri şi servicii publice (colective) şi cea de bunuri şi servicii private (individuale) suferă modificări de la o perioadă la alta. În general se înregistrează o tendinţă de creştere a ponderii bunurilor şi serviciilor publice în produsul intern brut şi de restrângere a ponderii bunurilor şi serviciilor individuale. Creşterea ponderii unui sector în produsul intern brut atrage după sine diminuarea corespunzătoare a ponderii celuilalt sector.

Autorităţile publice finanţează bunurile sociale (bunurile publice sau utilităţile publice), pe care membrii societăţii nu şi le pot procura de la piaţă prin mecanismul de funcţionare a acesteia. Ei nu-şi pot apropia acele bunuri printr-un act de vânzare-cumpărare, adică prin plata preţului, ca în cazul bunurilor private (individuale), deoarece piaţa nu este perfectă.

O piaţă perfectă presupune determinarea ofertei de bunuri şi servicii şi a preţurilor (tarifelor) acestora, în condiţiile unei concurenţe loiale, în funcţie de cererea solvabilă a populaţiei, dar o piaţă perfectă nu există decât în teorie; piaţa existentă în realitate este una imperfectă, determinată de:

• existenţa bunurilor publice (utilităţilor publice) şi a externalităţilor;
• competiţia imperfectă, care face ca în anumite situaţii, beneficiile cuprinse în preţ să crească peste măsură, aşa cum se întâmplă în cazul monopolului natural;
• informaţia incompletă a agenţilor economici şi incertitudinea.

În concluzie, toţi aceşti factori fac necesară intervenţia statului în viaţa economică în tripla sa calitate: de producător, de consumator şi de autoritate care arbitrează, reglementează sau dirijează funcţionarea pieţei. Ca urmare, guvernul, în calitate de reprezentant al statului, îndeplineşte un rol alocativ, un rol distributiv, un altul regulator şi respectiv, stabilizator.