Activitatea de amenajare a teritoriului a fost strâns legată de organizarea administrativă a teritoriului. De aceea, legislaţia de profil din perioada interbelică a căutat să trateze şi această importantă problemă.
Legea de unificare administrativă afectează capitolul VIII art. 76, problemelor edilitare. Prin dispoziţiile acestei legi, comuna era obligată ca în termen de 4 ani să întocmească un plan general de sistematizare, „în vederea dezvoltării pe care ar putea să o ia comuna şi diferitele sale servicii în viitor” (art. 69).
La art. 73, este reglementată autorizarea construcţiilor de către delegaţia permanentă, cu semnătura primarului, pe baza avizului serviciului tehnic.
De asemenea, legea face referire la alinierea străzilor şi pieţelor, pentru aceasta dând dreptul Consiliilor comunale să declare utilitate publică.
Legea din 1929169, vădeşte preocupări sporite în acest domeniu.
Se impune din nou comunelor (urbane, suburbane, rurale şi staţiuni balneo-climaterice) obligativitatea întocmirii planurilor „de aliniere, nivelment şi sistematizare” (art. 115). La reşedinţa fiecărui judeţ se constituia „Comisia pentru sistematizarea comunelor” condusă de preşedintele delegaţiei judeţene, cu subcomisii la nivelul fiecărei plăşi.
Întocmirea planurilor şi proiectelor de sistematizare sunt încredinţate „Consiliului tehnic superior din Ministerul Lucrărilor Publice”.
Sunt prevăzute amenzi pentru deschiderea fără autorizaţie de străzi, pasaje, înfundături şi se clarifică regimul construcţiilor neautorizate.
Prevederile care vizează satul şi comuna rurală în materie de sistematizare sunt destul de vagi şi permisive, legiuitorul ţinând seama de posibilităţile financiare reduse la nivelul acestor unităţi.
Legea administrativă din 1936 se ocupă mai pe larg de sistematizarea localităţilor în următoarele capitole:
Cap. III – Planuri de situaţie şi sistematizare
Cap. IV – Edilitate
Căutarea de soluţii pentru evitarea insucceselor anterioare privitor la întocmirea planurilor de situaţie au condus la obligarea comunelor lipsite de mijloace materiale de a consemna la Casa de Depuneri, la începutul fiecărui an bugetar, o cotă anuală fixată de organul tutelar, planurile de situaţie urmând a se executa de către serviciile judeţene specializate.
Sunt reglementate, de asemenea, amenzi pentru abaterile de la alinieri, regimul juridic al parcelărilor de terenuri şi expropierea pentru cauză de utilitate publică.
Consiliul local va putea, în baza art. 157, să oblige proprietarii de terenuri mlăştinoase să execute lucrări de asanare, desecare sau ridicarea nivelului apelor.
În caz de neconformare, autorităţile locale pot executa lucrările, urmând ca proprietarii să suporte costurile. Legea impune, de asemenea, existenţa regulamentelor locale de întreţinere a trotuarelor şi rigolelor.
Chiar dacă observăm o evoluţie pozitivă în abordarea problemei sistematizării localităţilor de către legile de organizare administrativă, până la 1938, reglementările nu au fost suficient de serioase şi de complete, nu a existat o concepţie de ansamblu bine definită.
Diversele legi administrative au luat unele măsuri cu caracter izolat. De aceea ele nu au produs efecte notabile asupra vieţii urbane, care a continuat să se dezvolte întâmplător (excepţie, Legea Casei Lucrărilor Oraşului Bucureşti). Legea Administraţiei din 14 august 1938 stabileşte un început de reală organizare urbanistică. Principiul de bază în elaborarea acestor reglementări a fost acela că sistematizarea şi dezvoltarea vieţii urbane nu este numai o problemă de natură tehnică.
Ea reprezintă o concepţie care cuprinde un ansamblu de măsuri de ordin tehnic, financiar, administrativ şi juridic, referitoare la condiţiile de organizare şi dezvoltare urbană.
În ceea ce priveşte Legea planurilor de situaţie şi sistematizare, spre deosebire de legile precedente, aceasta stabileşte care sunt planurile obligatorii ale comunelor şi ce trebuie să cuprindă acestea. Astfel, la titlul VII, Lucrări obligatorii, Cap. I, art. 139, legea stabileşte ca obligatorii pentru toate comunele170:
- un plan general de aliniere şi nivelment;
- un plan de sistematizare, înfrumuseţare şi extindere.
Planul general de aliniere şi nivelment priveşte situaţia existentă a comunei, cu traseul străzilor şi uliţelor, cuprinde, de asemenea, planul de nivelment. Planul de sistematizare, înfrumuseţare şi extindere este planul tehnic de dezvoltare a comunei şi programul administrativ de înfăptuire a lui, eşalonat în raport cu veniturile comunei. Acesta trebuia să prevadă: zone de extindere împrejurul limitelor localităţii, plan tehnic de dezvoltare a comunei (norme de sistematizare a extinderii), servituţi igienice, arheologice şi estetice, regimul de înălţime, reţea de apă şi canalizare, evacuarea deşeurilor, regulament de administraţie locală, program de executare a planurilor, raportat la mijloacele financiare ale comunei. Pentru supravegherea tehnico-administrativă a întocmirii acestor planuri, legea constituie comisii formate din specialişti la nivel central şi la nivel de ţinut (art. 142, art. 143), stabilind pentru acestea atribuţii foarte clare (art. 144). Pornind de la realitatea că veniturile obţinute ale comunelor sunt insuficiente cerinţelor de întocmire a planurilor de situaţie şi sistematizare, legea stabileşte mijloace financiare speciale.
Programele de acţiune edilitară obligatorii prevăzute în textul legii (art. 139, al. 3) trebuiau puse de acord cu cerinţele planului şi cu posibilităţile financiare ale unităţii administrativ-teritoriale.
Consecinţele juridice produse de planurile de sistematizare, mai ales în raport cu proprietatea particulară, sunt de două categorii:
- reglementează exerciţiul dreptului de proprietate (parcelări, autorizări de construcţii);
- restrânge exerciţiul acestui drept (servituţi de neconstrucţie sau de reconstruire şi folosinţă).
Cu toate că prevederile acestei legi administrative în materie de sistematizare şi lucrări edilitare se bazează şi valorifică experienţele precedente din România şi chiar din alte ţări europene, într-o concepţie nouă, sistemică, nu putem analiza efectele ei şi sub aspectul practic, asupra teritoriului, datorită perioadei scurte (2 ani) în care a acţionat această lege.
Analiza soluţiilor, propuse sau aplicate în practică de către diferitele regimuri politice din România anilor 1919 – 1939 cu privire la o mai bună organizare administrativă a teritoriului, ne conduce la următoarele concluzii:
- nici un model de organizare administrativă din perioada interbelică nu a fost rupt de contextul european;
- toate proiectele propuse au fost puternic influenţate de evoluţia politicii interne, multe schimbări survenind din dorinţa unor partide de a demonstra că au soluţii politice;
- toate legiuirile au recunoscut satul ca celulă de bază în organizarea teritorială, singura reglementare care a „atentat” la legitimitatea acestei unităţi naturale de concentrare a populaţiei fiind legea din 1929, care le denumea sectoare ale comunei;
- comuna a fost menţinută în toate modelele, modul de formare (compunere) arătând permanentă căutări de soluţii care să concilieze diferitele particularităţi provinciale;
- judeţul, o unitate administrativă de tradiţie în Vechiul Regat, s-a extins ca nomenclatură asupra unităţilor de nivel similar din provinciile unite (comitatele din Transilvania, uezdi din Basarabia, căpităniile din Bucovina). Nivelul judeţului şi-a consolidat importanţa în cadrul organizării administrative a ţării, singura perioadă în care a funcţionat fără personalitate juridică fiind 1938-1940, când atribuţiile i-au fost transferate la nivel de ţinut.
Nivelul regional a suscitat căutări permanente, în perioada interbelică, politicienii recunosc că o reformă administrativă cu excluderea nivelului regional în organizarea descentralizării este o reformă moartă. Odată împlinie idealul unirii, discuţiile despre regionalizare au constituit totdeauna un subiect delicat. Dintre proiectele de legi care vizau regionalizarea teritoriului171 putem aminti:
Proiectul C. I. Negruzzi 1919 – provincii;
Proiectul Comisiei Simion Mehedinţi 1920 – regiuni;
Proiectele Argentoianu 1921, 1931 – regiuni;
Proiectul P.N.R. 1922 – provincii;
Proiectul C. Stere 1929 – regiuni.
Constatăm legiferarea şi transpunerea în practică a două modele total diferite de regionalizare:
- modelul 1929, bazat pe o reală descentralizare şi pe o largă autonomie locală;
- modelul 1938, bazat pe o puternică centralizare, pe restrângerea considerabilă a autonomiei locale şi cu accent pe profesionalizarea funcţionarilor publici apolitici.
Cu toate că primul model a fost bine elaborat şi a oferit soluţii de gestionare a teritoriului acceptabile de către toate provinciile ţării (a valorificat experienţa aplicării Legii de unificare administrativă din 1925), acesta nu a rezistat în timp, datorită contextului economic, perioadele de criză necesitând sisteme administrative centralizate, ierarhizate piramidal, birocratic.
Modelul de organizare administrativă din 1938, solid, bazat pe constituţie, cu o reală adecvare la contextul istoric, s-a remarcat prin măsurile de profesionalizare şi depolitizare a aparatului funcţionarilor publici, dar mai ales a creat pentru prima oară, într-o abordare sistemică, unităţi de ordin regional cu personalitate juridică, ţinuturile. Legile de organizare administrativă sunt legi cu caracter fundamental de organizare a unui stat. Efectele lor se observă după perioade mai lungi de timp şi de aceea ele nu trebuie modificate cu uşurinţa cu care se modifică alte legi.
Încercările de desăvârşire a unificării administrative în România interbelică nu au reuşit pe deplin din două motive:
- instabilitatea legislativă datorată ingerinţelor continue ale politicului în detrimentul şi uneori cu sacrificarea vieţii administrative;
- diversitatea organizărilor administrative preexistente în diferitele regiuni ale ţării, greu de integrat într-o lege unitară, care să promoveze şi alte organisme şi reguli inexistente anterior în aceste regiuni.
Legile administrative din perioada interbelică conţin dispoziţii privitoare la sistematizarea localităţilor şi edilitate. Studiind aceste reglementări, se poate constata o evoluţie în timp a acestora, atât sub aspectul tehnic, juridic, cât şi în privinţa măsurilor administrative de ordin operaţional. Dacă legile administrative din 1925, 1929 şi 1936 vădesc o abordare simplistă, propunând măsuri cu caracter izolat, transpuse în mică măsură în viaţa localităţilor, legea din 1938 abordează această problemă într-o concepţie sistemică. Această lege sintetizează atât experienţa unor ţări europene (Anglia, Austria, Germania, Franţa, Italia ş.a.) cât şi experienţa românească anterioară. Sunt stabilite reguli ale sistematizării oraşelor, între care, impunerea unui raport între suprafaţă, populaţie şi importanţa economică, crearea unei zone de extindere în vederea dezvoltării viitoare, structura suprafeţelor oraşelor şi parcelarea acestora. Sunt impuse norme igienice, de canalizare şi evacuarea deşeurilor. De asemenea, legea prevede sancţiuni pentru încălcarea disciplinei în sistematizare, dar şi modalităţi de formare a fondurilor necesare sistematizării la diferite nivele, comisii pentru studii şi planuri corelate între ele, soluţionarea litigiilor apărute, legate de regimul proprietăţii.
169 M.O. nr. 170 din 3 august 1929, Partea a VI-a, Secţia II, Edilitatea şi poliţia Construcţiilor, art. 115-art. 125.
170 M.O. 187 din 14 august 1938.
171 I.S. Nistor, op. cit, p. 123.