Administrație publică

       În ştiinţele sociale administraţie este numită orice organizaţie mare  de angajaţi profesioniști, a căror responsabilitate de bază constă în realizarea politicii celor ce iau decizii. Administraţia este un sistem raţional sau o structură organizată, destinată pentru îndeplinirea calificată şi eficientă a politicii publice şi care dispune de o putere ierarhică strict determinată. În sensul îngust, administrare înseamnă activitatea profesională a funcţionarilor de stat, direcţionată spre realizarea deciziilor luate de conducere. În sensul larg, administrare nu este numai activitatea profesională a funcţionarilor, dar şi întreg sistemul de instituţii cu o ierarhie strictă, prin intermediul cărora responsabilitatea pentru îndeplinirea deciziilor se realizează de sus în jos.  Astfel, administrarea reprezintă procesul de conducere de un nivel mai înalt şi complex decât managementul  la general şi managementul public, în special. Administrarea este îndreptată, în fond, la elaborarea şi stabilirea scopurilor mari şi de perspectivă  (a organizaţiilor, ramurilor, regiunilor, statului), iar managementul  este îndreptat spre realizarea obiectivelor stabilite şi identificarea căilor şi soluţiilor optimale de atingere a acestora.

          Administraţia publică locală este totalitatea autorităţilor publice locale constituite în condiţiile legii, pentru promovarea intereselor generale ale locuitorilor unei unităţi administrativ-teritoriale.

Este simplu a defini administraţia publică dacă ne limităm la o definire simplă. În acest context administrația publică o constituie autorităţile administraţiei publice în acțiune - managementul afacerilor publice sau implementarea politicilor publice. Această definiție, deși  este corectă,  nu este completă pentru misiunea importantă pe care o are administrația publică în sistemul social. Pentru a cunoaște administrația publică, este foarte important de a o defini cât mai larg şi de a-i cunoaşte dimensiunile în plenitudinea lor.  Astfel, este posibil să-i exploreze bogăția și subtilitatea, să-i savureze semnificația istorică și aplicarea universală, precum și dezvoltarea contemporană a acesteia.   

Dimensiunea politică a administrației publice. Administrația publică  nu poate exista în afara contextului politic. Acest context o face să fie publică, o face să fie diferită de administraţia privată.

O administraţie publică, susţine M. Platon,  este „procesul de implementare a deciziilor politice şi ale aparatului autorităţilor publice centrale şi locale, precum şi ale personalului implicat în acest proces. Orice orânduire socială dintr-un stat suveran nu are un scop mai nobil decât a folosi toată puterea şi toate resursele ca în ţară să domnească ordinea, să asigure inviolabilitatea frontierelor şi securitatea statului; să susţină cultura, învăţământul şi ştiinţa naţiunii, libertatea şi drepturile cetăţenilor, să contribuie la circularea veniturilor băneşti necesare acoperirii cheltuielilor de funcţionare a organelor sale; să stimuleze administrarea domeniului public şi alte branşe pentru buna funcţionare a statului".[1]

Problema administraţiei publice este abordată din multiple puncte de vedere, dar cert este faptul că administraţia publică îndeplineşte importante funcţii cu caracter politic, legate de existenţa, organizarea şi funcţionarea statului şi a colectivităţilor locale, fără de care nu poate fi concepută o societate modernă. Ea este chemată astăzi să devină un instrument de ocrotire a colectivităţilor umane şi în ultima instanţă a fiecărui membru al societăţii.

Un rol aparte în rezolvarea acestor probleme îi revine administraţiei publice locale. Administraţia locală oferă infrastructura fizică şi politică care sprijină eforturile comunităţii şi prestează servicii în domeniul economic, politic, social şi cultural.

Administraţia publică este, prin însăşi natura sa, din sistemul de valori dominante. Valorile dominante constituie reprezentativitate, responsivitate şi responsabilitate   în faţa cetăţenilor. Acestea sunt   valorile care derivă din principiile  democraţiei constituţionale, de aceea ele trebuie să se regăsească în   activităţile administrative. Acest sistem de valori este şi cel care fixează administraţiei publice scopurile şi mijloacele pe care trebuie să le utilizeze pentru a le atinge. Administrația publică implementează interesele publice, iar interesul public este eticheta universală în care actorii politici încadrează politicile și programele pentru care ei pledează. 

 Autoritățile administrației publice  pun în practică actele legislative ce reprezintă voința  populației.  Administrația publică modernă la orice nivel nu trebuie să stea și să execute numai voința legiuitorului. Autoritățile administrației publice trebuie activ să concureze pentru a influența această voință și să lupte pentru adoptarea programelor solicitate de cetățeni să fie implementate în practică cât mai operativ.  Deoarece aceasta poate duce la o confruntare dramatică și foarte mediatizată. Temă  de discuție în societate,  foarte des, este subiectul: ce fac  autorităţile administraţiei publice - luptă pentru o nouă legislație, luptă pentru bugetul anual, luptă pentru sau împotriva diferitelor  interese de grup? De obicei, însă realitatea este mai puțin dramatică, fiindcă majoritatea executivelor gestionează programele existente, facilitând rularea  birocrației. Acest lucru este, practic, invizibil pentru public cu excepția când ceva merge greșit și începe mediatizarea din partea mass-media.

 În aceeaşi ordine de idei în literatura de specialitate se menţionează că administraţia publică este permanent plasată sub nivelul politic, subliniindu-se că, în sfera administraţiei publice, deasupra instituţiilor administrative  există instituţii politice, care facilitează existenţa statului şi satisfacerea nevoilor comune ale colectivităţii în conformitate cu deciziile instituţiilor politice. Domeniul administraţiei publice este un domeniu al activităţii (domeniul de executare a obligaţiunilor). Datorită însă menirii sale în sistemul social ca instrument al statului indispensabil în atingerea unor  obiective majore   în fapt de realizare a unor valori politice stabilite prin acte juridice,  activitățile sectorului public nu pot fi înțelese și evaluate în afara contextului politic, a culturii politice. Factor determinant  al atitudinilor comunității față de calitatea și vigoarea instituțiilor lor guvernamentale este cultura politică a zonei geografice în cauză. Calitatea și stilul  activităților birocratice   este determinată  crucial de voința politică a comunității. Ea determină valorile și resursele de a fi aplicate  pentru  problemele publice apărute. Voința politică facilitează stabilirea obligațiunilor cetățenilor; și tot ea stabilește limita activităților  în care un funcționar poate participa.  Astfel, procesul decizional în organizațiile publice este filtrat prin sistemul de valori existent în comunitate.

 Dimensiunile politice ale administraţiei publice reprezintă obiect de cercetare pentru teoreticieni. În acest context, reprezentanții conceptului „noii administrații publice” susțin  și argumentează ideea că administrația publică ar trebui să facă politică. Astfel, Crenson,1971,  menţionează: „Administrația publică nu este, pur și simplu, instrumentul pentru executarea politicilor publice, dar unul din modul determinant în care publicul vede lumea - în special, lumea politică - și alte locuri în ea”. Deși administrația publică a fost, poate dorită, ca un instrument pentru realizarea voinței executivului și legislativului, birocrația publică într-o societate modernă influențează sistemul politic în mai multe moduri. Deoarece organizațiile publice sunt nu numai surse de decizie în cadrul birocrației, organizațiile publice direcționează atenția publicului, joacă un rol semnificativ în stabilirea agendei publice, facilitează edificarea valorilor societății.  Această abordare subliniază că studierea administrației publice locale trebuie să fie efectuată nu numai din punctul de vedere al procedurilor administrative dar mult mai larg, cuprinzând procesele de formulare, adaptare și gestionare a politicilor publice la nivel local într-o societate democratică.[2]

În acelaşi timp, administraţia publică este liberă de pripă şi  luptă, caracteristice politicii. Administraţia publică se află în afara domeniului politic. Problemele administraţiei publice nu sunt probleme politice. Deşi politica stabileşte sarcini pentru autorităţile administraţiei publice, implicarea politicii în procesul de administrare  este inadmisibilă. În timp ce politicienii se ocupă de elaborarea deciziilor politice, administratorii (funcţionarii publici) poartă responsabilitate pentru implementarea acestor decizii în practică.  Această divizare are o importanţă principială în stabilirea clară a responsabilităţilor între aceste două domenii şi sporirea credibilităţii faţă de cetăţeni şi societate în ansamblu.

Dimensiunea socială a administraţiei publice locale derivă din însăşi noţiunea de administrare. Astfel, din punct de vedere etimologic, termenul de administrare provine din cuvintele de origine latină ad, care înseamnă la, și minister, care se traduce prin supus, slujitor. În limba latină există și verbul ad-ministrare, care înseamnă a servi la ceva, a servi pe cineva.   În baza acestor semnificații lingvistice este dedusă ideea că administrația trebuie să acționeze în folosul societății, să servească societatea.[3]

 În același context, Charles Debbasch  menţionează în lucrarea, „Science Administrative”  că  administraţia publică este „aparatul de gestiune al problemelor publice”. Ea este constituită din ansamblul serviciilor publice a căror bună desfăşurare permite realizarea obiectivelor definite de puterea politică.[4] Ea constituie, de asemenea, organizarea care se dă oricărui grup social evoluat, instrumentul de coeziune şi de coordonare indispensabilă, fără de care societatea se dezintegrează.

Administraţia publică, ca sistem  de organizare, există şi funcţionează în cadrul sistemului social global, fie la nivel naţional, fie la nivel de unităţi administrativ-teritoriale interacționând cu alte forme de organizare ce constituie mediul social. Administraţia publică nu este ceva abstract, ci se află în strânsă legătură cu tipul de societate şi particularitățile grupurilor sociale, purtînd amprenta structurilor şi stratificărilor societăţii, mediului geografic, orientării economice, tradiţiilor istorice şi culturale.

       Structura administraţiei publice depinde de modul în care este structurat mediul social, activităţile ei fiind accesibile mediului social în care funcţionează.

  Angajații din administraţia publică fac lucruri care afectează viața de zi cu zi a cetățenilor din comunitate.  Aceste lucruri variază de la lucruri  eroice  la cele lumești.  De obicei, aceste eforturi sunt benefice, uneori  însă   ele  nu sunt tocmai  benefice. De cele mai multe ori, în cele mai multe țări, administratorii publici tind spre businessul public,  de exemplu: ei construiesc poduri și autostrăzi, colectează deșeuri și sting incendii, strâng zăpada   și oferă servicii pentru păturile social vulnerabile. 

În organizarea şi prestarea serviciilor publice administrația publică locală acționează direct și indirect. Direct, atunci când angajații administraţiei publice locale oferă diverse  servicii populației ca: asigurarea cu apă și canalizare, iluminat stradal,  colectarea deşeurilor ş. a. Indirect acționează atunci când autorităţile locale contractează agenți privați să ofere servicii de calitate cetățenilor. În prezent, în toată lumea, se atestă o tendință sporită de privatizare  a funcțiilor publice. Această tendință s-a consolidat prin creșterea sectorului nonprofit, care primește o mare parte din fonduri din contractele guvernamentale – în special, pentru serviciile sociale și de cercetare. Dar este important să menționăm,  ca privatizarea nu a redus valoarea totală a administrației publice, ci a forțat-o sa ia diferite forme.

Analistul politic E.S. Savas (1982) identifică în lucrarea „Privatizing the Public Sector: How to Shrink Government” patru avantaje  ale administraţiei publice în rezultatul privatizării:

1. „Micșorarea încărcăturii sarcinii”  administraţiei publice. Se referă la eliberarea autorităţilor administraţiei publice de a furniza  bunuri  și servicii  publice și permisiunea ca acestea să fie prestate de agenţii privaţi  sau de aranjamente voluntare.
2. Existența unui sistem alternativ de livrare a serviciilor și bunurilor.
3. Stabilirea şi impunerea taxelor pentru utilizarea bunurilor și serviciilor, astfel asigurând creșterea bugetului.
4. Promovarea competiției și minimalizarea monopolului administraţiei publice în procesul de gestionare a bunurilor publice.

 Creșterea extensivă a naturii administrației publice, ramificarea ei și colaborarea cu sectorul privat și nonprofit a dat un nou sens administraţiei publice în soluţionarea problemelor comunităţilor. 

 Administrația publică   este manifestarea matură a spiritului comunității, care a început cu servicii voluntare (așa ca protecția antiincediară sau protecția oamenilor săraci) care au  devenit instituționalizate  fiindcă  oamenii au   preferat de a plăti impozite pentru a li se acorda servicii de calitate. Astfel, o activitate de voluntariat în timp poate deveni o funcție guvernamentală. Comunicarea avansată din secolul al XXI-lea a generat o revoluție de așteptări ale populației  din partea administrației publice. Populația din țările tradițional sărace își dau seama cât de săraci sunt în raport cu statele industrializate, iar cetățenii din statele bogate beneficiază de programele pentru care ei plătesc din ce în ce mai mult. Toți noi așteptăm de la angajații din administraţia publică soluții reale și eficiente în soluționarea atât a problemelor cotidiene cât și în situații de criză.  În acest context, voluntarii ar putea îndeplini sarcini ușoare, cum ar fi îngrijirea bolnavilor din spitalele locale, dar numai profesioniștii cu o înaltă pregătire în domeniul serviciului public ar putea face față cerințelor reale ale unei comunități. Iată de ce organizarea administrației publice a fost și este creată pentru a face ceea ce cetățenii nu pot face sau  nu pot face atât  de  bine.

[1] Platon M. Administraţia publică. Curs universitar. Chişinău: Editura Universul, 2007.

[2] Marini, Frank,  ed. Toward a New Public Administration: The Minnowbrook Perspective. San Francisco: Chandler, 1971.

[3] Brezoianu Dumitru, Drept administrativ român. Editura All Beck, București, 2004.

   [4]Charles Debbasch,  ,,Science Administrative”, Administration Publique, Dalloz.1971.