Administrație publică

         Metodologia  este începutul determinant al procesului de cunoaştere, este  totalitatea metodelor de cercetare aplicate într-o cercetare.[1]

În literatura de specialitate, metodologia științei administrației  este definită în mod diferit. Astfel, M Oroveanu[2] susţine că metodologia științei administraţiei constă dintr-un ansamblu de mijloace şi proceduri utile pentru a studia şi înţelege faptul şi fenomenul administrativ.  În aceeaşi ordine de idei, Margareta Costea[3] subliniază că metodologia științei administrației reprezintă o totalitate de tehnici de cercetare, analiză şi investigare utilizate de specialistul care realizează studierea funcţionării şi organizării instituţiilor administrative aşa cum apar în realitate. Prin urmare, metodologia științei administraţiei constituie o totalitate de procedee şi metode folosite de ştiinţa administraţiei. Metodologia științei administraţiei are rol de busolă, care dă posibilitate cercetătorului să se orienteze în realităţile cotidiene şi să-şi determine strategia obiectivă de cercetare a activităţii şi organizării administraţiei publice. Metodologia științei administraţiei include: observaţia, colectarea şi analiza datelor faptice care se materializează în descrieri, interpretări şi generalizări asupra fenomenelor administrative. 

• Metodologia științei administrației: o totalitate de metode, tehnici de cercetare, analiză şi investigare utilizate de specialistul care realizează studierea funcţionării şi organizării instituţiilor administrative.

 Metode  de cercetare în administraţia publică locală. Etimologia cuvântului „metodă” vine de la latinescul „methodos” ceea ce înseamnă „cale”, „mijloc”, „mod de exprimare”. Transpus în ştiinţă, termenul de  metodă capătă înţeles de mod de cercetare şi de transformare a realităţii obiective. Metoda înseamnă un mod organizat sistematic de gândire şi activitate şi implică o direcţie susceptibilă  de a fi definită şi urmată cu regularitate în operaţiunile mintale. Metoda nu caută soluţii, ci alegerea modalităţilor de a le găsi, integrând cunoştinţele dobândite asupra metodelor ce se aplică în diferite discipline ştiinţifice.

În lucrarea „Teoria generală a statului şi dreptului” ^[4] metodele de cercetare ale unei ştiinţe sunt clasificate în trei categorii: metode de cercetare a mai multor ştiinţe; metode proprii de cercetare; metode generale de cercetare.

Caracterul complex al teoriei şi metodologiei ei determină şi multitudinea corespunzătoare a metodelor de studiere în cadrul științei administraţiei publice. Ştiinţa administraţiei, fiind o ştiinţă socială, utilizează din celelalte ştiinţe sociale tehnicile şi metodele de cercetare ale acestora cum ar fi: cercetarea documentară, metoda sociologică, metoda statistică, metoda comparativă, metoda analizei istorice.  În același timp, însă  menţionăm că aceste tehnici şi metode urmează a fi adaptate la obiectul de studiu al ştiinţei administraţiei.

Ştiinţei administraţiei îi sunt caracteristice un şir de metode proprii de cercetare: metoda cazurilor, metodele de analiză (organizaţională, funcţională, sistemică).

Metoda generală de cercetare a ştiinţei administraţiei este metoda studiilor ştiinţifice în domeniul activităţii şi structurii administraţiei publice.

Toate trei categorii de metode se interpătrund şi se completează reciproc.

Administrarea publică locală este o activitate socială, care se desfășoară în baza relaţiilor sociale. Ea se realizează într-un mediu social şi testează ea însăși influenţa societăţii asupra activităţii autorităţilor publice locale, mai ales percepe structura socială a societăţii. În acest context este indiscutabilă însemnătatea metodelor sociologice în cunoaşterea ştiinţifică a procesului de   administrare. Metodele sociologice constituie mijlocul principal de studiere a legăturilor inverse în interacţiunea dintre sistemul de administrare şi societate. Metodele sociologice în studierea procesului de administrare sunt importante şi prin faptul, că ele dau posibilitatea de a realiza analiza ştiinţifică la nivel macro şi micro, de a trece de la un nivel la altul. Metodele sociologice includ: observaţii, sondaje de opinii, anchetă sociologică, chestionare, interviuri şi se aplică la identificarea problemelor din comunitate şi prioritizarea lor, la consultarea cetăţenilor pe probleme de interes local ş. a.,

Cercetarea documentară. Utilizarea documentelor administrative scrise (acte normative, statistici, organigrame etc.),  care vin de la administraţia publică însăşi, prezintă importanţă pentru cercetătorul și specialistul în teoria administraţiei publice. Analiza acestor elemente de studiu se poate face atât după o metodă de interpretare clasică, care include interpretarea sociologică sau psihologică – studiul stilului activităţii în administrare - cât şi după metoda cantitativă care permite formularea unor reguli sau principii.

Metoda statistică  de cercetare a faptelor se caracterizează prin studierea cantităţii fenomenelor administrative. Ea se utilizează acolo unde fenomenele pot fi apreciate cantitativ, iar valoarea metodei este determinată de comensurabilitatea cifrelor ce permit comensurabilitatea proporţiilor dintre fenomenele evaluate în prealabil.

În procesul de cercetare ştiinţifică a administraţiei publice locale un rol important îi revine metodei comparative.  Esenţa acestei metode constă în evidenţierea trăsăturilor de asemănare sau deosebire la două sau mai multe fenomene administrative. Comparaţia este o premisă importantă a generalizării teoretice. Ei îi revine un rol semnificativ în deducţiile făcute prin analogie. Judecăţile care exprimă rezultatele comparaţiei dezvăluie conţinutul noţiunilor despre obiectele comparate. Metoda comparativă este valabilă numai pentru fenomene comparabile, dar cu ajutorul acestei metode se pot analiza şi fenomene diferite: autorităţi publice de acelaşi gen din cadrul aceluiaşi stat sau similare din diferite ţări.

Metoda istorică  dă posibilitate teoriei administraţiei să cerceteze administraţia publică locală în perspectiva şi dezvoltarea sa istorică, în evoluţie. La studierea teoretică a problemei obiectului este necesar să se ţină  cont de istoria concretă a fenomenelor administrative. Aceasta înseamnă a studia administraţia publică locală din punctul de vedere al faptului cum şi de ce a apărut, prin ce etape de dezvoltare istorică a trecut, la ce nivel de dezvoltare a ajuns la etapa actuală, perspectiva de dezvoltare pentru viitor.

O metodă specifică utilizată în ştiinţa administraţiei este metoda studiilor de  caz. Cazurile concrete se pot referi fie la o problemă generală (elaborarea unei lucrări, determinarea unui plan de urbanism), fie specială (revocarea unui funcţionar, examinarea plângerii unui administrat). Cazul poate fi studiat şi dezbătut într-o instituţie universitară sau într-o organizaţie abilitată pentru formarea şi perfecţionarea funcţionarilor publici. Studiul şi discuţia generează  soluţii pentru îmbunătăţirea organizării administrative, identifică tendinţele generale de dezvoltare a sistemului administrativ existent.

Metoda studiilor ştiinţifice în domeniul administraţiei publice locale este o altă metodă aplicată în știința administraţiei publice. Metoda studiilor ştiinţifice  include realizarea studiilor parţiale (un serviciu public, o autoritate a administraţiei publice, un corp de funcţionari publici etc.) şi realizarea studiilor globale (de ansamblu). În această categorie intră investigaţiile cu caracter general, abordându-se în mod sistematic, ansamblul problemelor administraţiei publice.

Un rol deosebit în cercetarea administraţiei publice locale are analiza sistemică şi analiza situaţională. Analiza sistemică se bazează pe patru postulate  elaborate de David Easton în lucrarea „Analyse du sisteme politique”: ^[5]

1. interacţiunile în interiorul unui sistem constituie un sistem de comportament;
2. nu se poate interpreta în mod util semnificaţia acestuia dacă se consideră că sistemul există într-un spaţiu vid, trebuie să-l situăm în raport cu mediul său biologic, social, fizic şi psihologic;
3. acest sistem este un sistem deschis, ceea ce înseamnă că el trebuie conceput ca supus influenţelor care rezultă din alte sisteme;
4. sistemul trebuie să aibă capacitatea de a reacţiona la perturbări şi, prin aceasta, de a se adapta condiţiilor în care el se găseşte.

Complexitatea şi aspectul multilateral al administraţiei publice necesită cercetarea faptelor în totalitatea şi interdependenţa lor. În acest context, sistemul administraţiei publice se examinează nu ca un fenomen izolat, dar ca o totalitate de elemente care se află într-o interconexiune şi fiecărui element îi corespunde o poziţie şi o funcţie anumită. În acelaşi context, prin prisma analizei sistemice administraţia publică este examinată ca un sistem funcţional care posedă  stabilitate, dar, în acelaşi timp, ca un sistem ce se dezvoltă și se schimbă în continuu.

Analiza sistemică aplicată în știința administrației reprezintă o totalitate de metode, folosite pentru pregătirea şi argumentarea deciziilor în probleme complicate din administraţia publică. Procesul de soluţionare a problemei trebuie să înceapă cu formularea clară şi concretă a scopului. În acest context, problema trebuie să fie examinată ca un tot întreg, ținându-se cont de consecinţele şi interlegăturile deciziilor luate fiecare în parte. Este necesar de a depista şi analiza căile alternative de realizare  a scopului. Scopul subdiviziunilor în parte nu trebuie să fie în conflict cu scopul organizaţiei. Esenţa principală a analizei sistemice  o constituie construirea modelului (sau a modelelor), care reflectă toţi factorii şi interlegăturile situaţiei reale, care pot apărea în procesul implementării deciziei luate.  

Analiza sistemică distinge sistemul administraţiei publice în două părţi: interiorul şi exteriorul acestuia. Interiorul include scopul, obiectivele, structura, resursele şi tehnologiile administraţiei publice, iar exteriorul cuprinde toate sistemele situate în exteriorul sistemului administraţiei publice şi care influenţează activitatea acestuia.

Ideea principală a abordării sistemice conchide în recunoaşterea interlegăturii şi interdependenţei elementelor, subsistemelor şi întregului sistem al administraţiei publice cu mediul extern, adică cu societatea în întregime.

Analiza funcţională determină şi evidenţiază rolul administraţiei publice în viaţa socială prin prisma funcţiei pe care o îndeplineşte sistemul administraţiei publice în sistemul social. Analiza funcţională accentuează două aspecte: diferenţierea şi disfuncţiile organizaţiei. Diferenţierea se bazează pe concepţia că un singur element al organizaţiei poate avea mai multe funcţiuni, iar o singură funcţiune poate fi îndeplinită de elemente interşanjabile.  Componenta diferenţierea organizaţiei reflectă imaginea administraţiei publice în toate dimensiunile sale. Dimensiunea  istorică care elucidează dezvoltarea sa în timp şi dimensiunea spaţială cu dubla ramificare:  orizontală, prin specializarea sarcinilor, repartizate între unităţile de acelaşi rang şi verticală prin ierarhizarea activităţilor, adică a organizării lor pe niveluri separate, dar şi subordonate unele altora şi ținând în consecinţă, de o autoritate centrală.  Componenta disfuncţiile organizaţiei este axată pe semne ale unei funcţionări iraţionale ale organizaţiei.

Analiza organizaţională este fondată pe ideea că „succesul marilor organizaţii constituie una dintre caracteristicile esenţiale ale societăţilor moderne”.  În această ordine de idei analiza organizaţională caută analogiile existente între organizaţiile de orice natură (publică sau privată), astfel contribuind substanţial la studiul administraţiei. Analiza organizaţională prevede analiza a trei aspecte principale: autonomia organizaţiei, porozitatea frontierelor organizaţiei şi segmentarea organizaţiei.

          Un aport esenţial în dezvoltarea administraţiei publice a adus abordarea situaţională, apărută la începutul anilor 70 ai secolului al XX-lea.  Adepţii abordării situaţionale în administraţia publică susţin că  structuri optimale nu există. Administraţia publică trebuie să fie organizată în aşa mod, încât ea să fie la nivelul complexităţii şi dinamicii societăţii. Ideea principală a abordării situaţionale este analiza situaţiei, adică o trusă concretă de circumstanţe, care influenţează substanţial asupra autorităţii publice  concrete la momentul concret.

          Deşi abordarea situaţională recunoaşte  legităţile generale ale procesului de administrare,  metodele specifice, care trebuie să le utilizeze conducătorii în realizarea scopului la fiecare nivel de administrare şi în fiecare organizaţie, pot varia semnificativ. În cadrul analizei situaţionale conducătorii trebuie să determine permanent ce tip de structură sau metode de conducere sunt eficiente pentru situaţia concretă.  Succesul abordării situaţionale depinde în mare măsură de alegerea corectă a schimbărilor situaţionale, care determină evoluţia procesului de administrare în condiţiile date.

          Majoritatea cercetătorilor contemporani consideră că factorii ce influenţează succesul administraţiei publice pot fi divizaţi în două categorii: factorii mediului intern (scopul, obiectivele, structura, tehnologiile şi personalul) şi factorii mediului extern (procesele politice,  situaţia economică, progresul tehnico-ştiinţific, schimbările socioculturale, influenţa grupurilor de interese).[6]

Din punctul de vedere al abordării situaţionale metodologia analizei problemelor şi deciziilor în administraţia publică poate fi prezentată ca un proces în patru etape:

1. Pentru rezolvarea problemei stabilite conducătorul trebuie să selecteze una sau mai multe metode ştiinţifice: analiza funcţională, analiza organizaţională, metoda statistică de adoptare a deciziilor, metode motivaţionale ş. a.
2. Fiecare dintre metodele enumerate, aplicate în situaţii concrete, au punctele lor forte şi slabe: conducătorul trebuie să poată să prevadă posibilele consecinţe (pozitive şi negative) ca rezultat al aplicării metodei selectate de el.
3. Conducătorul trebuie să poată să interpreteze corect situaţia: să determine ce factori sunt mai importanţi în situaţia dată şi ce efect probabil poate implica schimbarea unui sau mai multor factori.
4. Conducătorul trebuie să poată folosi metode şi procedee concrete, care provoacă cel mai mare efect negativ în situaţii concrete, asigurând, în acelaşi timp realizarea scopului autorităţii administraţiei publice pe cea mai eficientă cale  în condiţiile circumstanţelor existente.

Metodele de cercetare în ştiinţa administraţiei au drept scop elaborarea generalizărilor, recomandărilor de importanţă teoretică şi practică. În acest context, în scopul alegerii celei mai adecvate metode de cercetare să se ţină seama de totalitatea problemelor şi situaţiilor reale existente în administraţia publică locală.

În elaborarea generalizărilor,  ştiinţa administraţiei se bazează pe faptele şi fenomenele sociale legate de procesul administrării din interiorul unei instituţii administrative, precum şi în relaţiile acesteia  cu publicul. După cum menţionează M.T.Oroveanu în lucrarea „Tratat de ştiinţa administraţiei”, ştiinţa administraţiei nu are posibilitatea să recurgă la experienţe, în acelaşi grad ca în ştiinţele naturii. În unele compartimente se pot face experienţe ca, de exemplu, în materia tehnicii de lucru (dimensiunile unor formulare, culori deosebite ale fişelor pentru diverse forme de dosare, utilitatea lor pentru reducerea dosarelor etc.).

Procesul elaborării principiilor de cercetare  distinge trei etape: descrierea activităţii, experienţei; concluzii sau generalizări preliminare privind un sector limitat de activităţi şi apoi elaborarea principiului ce cuprinde o generalizare şi formulare fundamentală. De regulă, în ştiinţa administraţiei o astfel de cercetare complexă este realizată interdisciplinar, împreună cu specialiştii în ştiinţa politică, drept constituţional, drept administrativ, sociologie, psihologie, precum şi practicieni din administraţia publică.

  Arsenalul mijloacelor şi instrumentelor de cercetare a științei administraţiei publice include toate  principiile de bază ale cercetării ştiinţifice: analiză şi sinteză, inducţie şi deducţie, comparaţie şi generalizare.

În administraţia publică locală obiectul administrării în acelaşi timp se produce şi ca subiect. Acest fenomen este determinat de faptul că administraţia publică este realizată de oameni în serviciul oamenilor şi comunităţilor sociale  formate de ei. Fiecare individ are anumită vârstă, capacitate, temperament, caracter care se reflectă asupra sistemului social respectiv. De exemplu, cercetările efectuate de savantul olandez G. Hofstede au arătat, că ţările europene se deosebesc una de alta prin parametrii etnopsihologici. Astfel, distanţa puterilor a devenit prea mare în Belgia, Franţa şi Portugalia. Colectivismul prevalează asupra individualismului în Portugalia şi Grecia. Australia, Germania, Italia, Anglia şi Irlanda sunt preponderent ţări ,,masculine”, pe când Elveţia, Norvegia, Finlanda, Danemarca, Olanda - ,,feminine”.  Belgia, Spania, Franţa, Grecia, Portugalia nu preferă riscul pe când Danemarca, Irlanda, Anglia şi Suedia consideră riscul o cale spre progres. Aceste particularităţi influenţează asupra procesului de administrare din aceste ţări. Distanţa mare a puterilor generează principiul centralizării, iar cele mai mici neînțelegeri între nivelurile de conducere conduc la necesitatea  descentralizării puterii. Colectivismul contribuie la unirea eforturilor şi consolidarea întreprinderilor de familie, individualismul stimulează mobilitatea profesională. Indicele ,,masculin” favorizează concurenţa şi elitarismul, ,,feminitatea” stimulează dezvoltarea solidarităţii şi compătimirii pentru aproapele. Ignorarea riscului determină reglementarea şi dominaţia puterii, în timp ce noţiunea inversă stimulează oportunismul şi toleranţa faţă de comportamentul neordinar.

[1] Dicționar explicativ al limbii române www.dex.ro

[2] M.Oroveanu, Tratat de ştiinţa administraţiei, Bucureşti,1996, p. 96.

[3] M.Costea, Introducere în administraţia publică, Bucureşti, 2000, p. 15-16.

[4] B.Negru,Teoria generală a statulului şi dreptului, Chişinău,1999,p.24

[5] David Easton, Analyse du systeme politique. Paris, 1974.

[6] И. А. Василенко, Aдминистративно-государственное управление в странах запада. Москва, „Логос”, 2001,  c. 27.