Administrație publică

Organizarea administrativă a teritoriului Moldovei a cunoscut, de-a lungul timpului, formule diverse, încercând să răspundă cerinţelor fiecărei perioade. O scurtă trecere în revistă a evoluției administrației locale existente în diferite etape istorice este de natură a evidenţia evoluţia organizării teritoriale a ţării. Considerăm  că un astfel de demers este de actualitate în contextul în care este căutată formula optimă pentru organizarea administrativ-teritorială la etapa actuală. Cu o valoare mai degrabă istorică, prezentul capitol nu-şi propune să formuleze soluţii legislative şi nici să sugereze modele de urmat, ci doar să evidenţieze în mod sintetic specificul şi tradiţia organizării administrativ-teritoriale a Moldovei.

      Procesul de constituire a statului medieval Moldova a avut loc prin reuniunea formaţiunilor sociale, cu caracter regional şi constând din uniuni de obşti teritoriale, prin asocierea lor în scop de apărare sub căpetenii militare (voievozi, duci) sau civile (cneji, juzi) care şi-au permanentizat atribuţiile, transformând autoritatea cu care fuseseră învestiţi în putere politică. În anul 1359 Bogdan I conduce răscoala împotriva regelui Ungariei și respinge cu succes toate atacurile regelui Ludovic. Mulţumită acestor victorii, Moldova şi-a câştigat independenţa. În Moldova a fost adoptată ca formă de stat monarhia feudală, având ca precedent Imperiul Bizantin, care dispunea de o experienţă milenară de organizare politică şi statală. Totodată ideologia şi structurile bizantine puteau ajuta la centralizarea statului şi la consolidarea independenţei. Apariţia în 1401 a Mitropoliei Moldovei a înlesnit integrarea ei ca stat creştin ortodox în ierarhia bizantină şi intrarea în conştiinţa  politică a lumii.

       Țara de Sus și Țara de Jos

Moldova a cunoscut o organizare adecvată unui stat feudal centralizat, începând de la jumătatea sec. al XV-lea. Împărțirea Moldovei în două regiuni administrative pare a avea origini foarte vechi. Nu se cunoaște precis data la care statul medieval Moldova a fost divizat în cele două mari regiuni, Țara de Sus și Țara de Jos. Prima mențiune documentară a acestora datează din 1435, însă nu este vorba de o divizare efectivă a teritoriului statului. La acea dată domnitorii Ilie și Ștefan își delimitau stăpânirea în Moldova, lui Ștefan revenindu-i Cetatea Albă și Chilia cu Țara de Jos, și lui Ilie - Suceava și Hotinul cu Țara de Sus.  În prima jumătate a sec. al XVI-lea, sudul Moldovei, denumit Țara de Jos, a fost o circumscripție regională, încredințată unui mare vornic. În 1518 documentele atestă cu certitudine existența ei. Mai târziu, s-a creat și vornicia Țării de Sus. Existența celor două circumscripții regionale este sigură la mijlocul sec. al XVI-lea. Țara de Jos era compusă în timpul lui Dimitrie Cantemir din ținuturile: Iași, Cârligătura, Roman, Vaslui, Tutova, Tecuci, Putna, Covurlui, Fălciu, Lăpușna, Orhei și Soroca. Țara de Sus era compusă din ținuturile Hotin, Dorohoi, Hârlău, Cernăuți, Suceava, Neamț și Bacău.

În fruntea fiecăreia dintre țări se afla câte un mare vornic, înalt dregător cu largi atribuții de ordin administrativ, militar și judecătoresc. Vornicia Țării de Jos a fost creată datorită depărtării acestei regiuni de cetatea de scaun a Moldovei, Suceava, și necesității de a apăra ,,marginea de țară”. Reședința marelui vornic al Țării de Jos se afla la Bârlad. Vornicia Țării de Sus, cu centrul la Dorohoi, s-a constituit ulterior. Vornicia Țării de Jos era superioară celeilalte, datorită vechimii sale, dar și faptului că Țara de Jos cuprindea majoritatea teritoriului Moldovei din sud-est, expus în repetate rânduri invaziilor turco-tătare. Marii vornici ai țărilor erau, de regulă, boieri de seamă. Astfel, marele cronicar Grigore Ureche a exercitat funcția de mare vornic al Țării de Jos.

Țara de Sus și Țara de Jos erau două realități geografice și istorice. Locuitorii Țării de Jos erau numiți ,,gioseni” ,,sau moldoveni gioseni”. Cele mai mari orașe erau Bârlad și Galați. Principala funcție a vornicilor  Țării de Sus și Țării de Jos era de la sfârșitul sec. al XVI-lea de a judeca. Potrivit lui Dimitrie Cantemir, toți marii boieri aveau competența judiciară, dar, în primul rând, cei doi mari vornici. Judecata lor era obligatorie, cu drept de apel la Sfatul Domnesc, care examina doar verdictul dat de marele vornic. Cei doi mari vornici aveau la Bârlad și Dorohoi cancelarii proprii, numite ,,scaune”. La Bârlad se afla și o închisoare. Marii vornici ai țărilor însă nu se aflau permanent în orașele de reședință, trimițând dispoziții subalternilor fie din Iași, de la curtea domnească, fie din alte localități. Marii vornici aveau subalterni care îi înlocuiau, câte doi vornici simpli, numiți și ureadnici, dregători sau namestnici. Cu timpul marii vornici ai țărilor nu au mai rezidat la Bârlad și Dorohoi, aflându-se aproape permanent la curtea domnească, însă au încasat și mai departe, prin înlocuitorii lor, veniturile judecăților din  orașele și ținuturile respective.

         Ținutul

        Evoluţia ţinuturilor din Moldova în perioada cuprinsă între a doua jumătate a sec. al XIV-lea şi începutul  sec. al XIX-lea s-a realizat în concordanţă cu dezvoltarea economică, socială şi politică a ţării. Ţinuturile, ca unităţi teritorial-administrative organizate începând cu domnia lui Petru I Muşatinul, au cunoscut o permanentă transformare din punct de vedere numeric şi teritorial. Această comportare trebuie privită în funcţie de împrejurările interne, când domnii introduceau măsuri care vizau întărirea puterii centrale şi asigurarea securităţii frontierelor ca răspuns la intenţiile de cucerire ale maghiarilor, polonilor sau turcilor. Factorii externi, care au determinat pierderea unor teritorii, şi dorinţă domnilor de a administra cât mai eficient ţara au provocat reducerea numărului ţinuturilor moldoveneşti în perioada cuprinsă între sfârşitul sec. al XIV-lea şi prima jumătate a sec. al XVIII-lea. Configuraţia ţinuturilor Moldovei, care coincide în cele mai multe cazuri cu bazinul hidrografic al principalelor râuri ale ţării, confirmă ipoteza că aceste structuri administrative îşi au originea în uniunile de obşti prestatale grupate pe văile râurilor.

Ţinuturile au constituit unitatea de bază a administraţiei locale în Moldova din sec. al XV-lea şi până în sec. al XIX-lea. Ținutul este prima unitate administrativ-teritorială complexă. Prima atestare documentară a unui ţinut datează din 16 septembrie 1408, fiind vorba de ţinutul Roman. Cu domnia lui Ştefan cel Mare (1457-1504) începe faza de centralizare statală și ţinuturile apar treptat în documente. Termenul ,,ținut” este de origine latină (tenutum, tenuta), desemnând o întindere de pământ. În documentele cancelariei domnești, redactate în limba slavonă, ținuturile sunt redate prin termenii „derjava” şi „volost”, fiind vorba despre aceeaşi unitate administrativ-teritorială.  Acţiunea de organizare a ţinuturilor moldovene a reprezentat în fapt o latură a procesului de întărire a puterii domneşti. În ceea ce priveşte numele vechilor ţinuturi moldoveneşti, unele derivă de la numele târgurilor, pe care le-au avut ca centre administrative (Bacău, Roman, Neamţ, Iaşi, Fălciu, Orhei, Lăpuşna), altele - de la numele apelor, pe care se afla întinderea originară a ţinutului (Putna, Tecuci, Bârlad, Covurlui), altele - de la numele cetăţilor (Cetatea Albă, Hotin, Soroca) ori chiar forma pe care o avea ţinutul (Cîrligătura - numele de Cârligătura ar fi după cârlige, meandrele unor cursuri de apă de pe teritoriul ținutului).

În cronica moldo-polonă, datând din 1566, apare lista celor 24 de ţinuturi pe care le avea Moldova la acea vreme: Bârlad, Tecuci, Chigheci, Lăpuşna, Vaslui, Orhei, Soroca, Hotin, Cernăuţi, Suceava, Hârlău, Dorohoi, Cîrligătura, Iaşi, Fălciu, Covurlui, Horincea, Putna, Adjud, Tutova, Trotuş, Bacău, Roman, Neamţ. Ţinuturile nu erau enumerate pe cele două mari diviziuni, Ţara de Jos, Ţara de Sus, ci într-o aproximativă ordine geografică, de la sud spre nord şi de la est spre vest. Un alt izvor istoric, Catastiful pentru cisle din vremea lui Petru Şchiopul, alcătuit în  1591, menţionează 22 de ţinuturi . Miron Costin enumeră în „Poemul polon”, scris în 1684, 19 ţinuturi.

Dimitrie Cantemir redă ţinuturile grupate pe cele două diviziuni mari, Ţara de Sus şi Ţara de Jos. Tot lui i se datoreşte şi harta cu delimitarea ţinuturilor. „Odinioară Moldova era alcătuită din trei părţi: Moldova de Jos, Moldova de Sus şi Basarabia” cu un total de 23 de ţinuturi. După ce o serie de teritorii dintre Prut şi Nistru au intrat în stăpânirea turcilor, au rămas „domnitorilor de azi numai 19 ţinuturi şi nici acestea întregi”. Ţara de Jos cuprindea 12 ţinuturi: Iaşi, Cîrligătura, Roman, Vaslui, Tutova, Tecuci, Putna, Covurlui, Fălciu, Lăpuşna, Orhei, Soroca. Ţara de Sus era alcătuită din 7 ţinuturi: Hotin, Dorohoi, Hârlău, Cernăuţi, Suceava, Neamţ, Bacău. Basarabia cuprindea patru ţinuturi: Bugeac, Cetatea Albă, Chilia, Ismail.

Relativ la administraţia ţinuturilor este cert faptul că ea se formează odată cu constituirea lor, însă o anumită administraţie regională în persoana curţilor de judecată domneşti a existat înainte de instituirea, organizarea şi generalizarea ţinuturilor. În fruntea ținuturilor care aveau în raza lor cetăți se aflau pârcălabii, iar în celelalte - sudeții. Ținuturile cu cetăți aveau unu sau doi pârcălabi. La Hotin, Soroca și Roman pârcălabii  de cetate erau și pârcălabi de ținut. Conducătorii ținuturilor de graniță (Putna, Hotin, Soroca, Cernăuți) se numeau și staroști, după obiceiul polon. Cronica moldo-polonă, notează la 1566 că în fruntea ţinuturilor se afla câte un pârcălab, corespunzător starostelui din Polonia, şi câte un vătaf, corespunzător stegarului polon. Astfel, la această dată exista ca generalizată funcţia de pârcălab ţinutal şi cea de mare vătaf.

Iniţial, cetăţile aveau câte un pârcălab. Posibil că adăugarea unui pârcălab să fie în legătură cu nevoia de administrare a târgului şi de organizare a cetăţilor. Pârcălabii în această epocă sunt citaţi în documente şi fără titlul funcţiei, numai cu numele cetăţii. Pârcălabii de ţinut erau numiţi şi revocaţi din funcţie de domn, atribuţiile lor fiind dintre cele mai largi: ei făceau judecăţi şi încasau indemnizaţia numită ferâie sau gloabă, aplicau amenzi, efectuau anchete penale sau în materie de proprietate, urmăreau țăranii fugari de pe moșiile boierilor sau mănăstirilor. Una din sarcinile lor cele mai importante era încasarea birului şi transmiterea lui la vistierie. Pârcălabii din regiunile limitrofe cu Polonia (Hotin, Cernăuți, Soroca) controlau trecerea frontierei, domnia le delega însărcinări în legătură cu rezolvarea conflictelor de frontieră. De regulă, în funcția de pârcălabi ajungeau boieri cărturari, de neam vechi. Pârcălabii aveau mare trecere înaintea domnului, luau parte la Sfatul Domnesc, unde sunt citaţi ca martori, împreună cu ceilalţi boieri. Când erau scoşi din funcţie, păstrau titlul de pârcălab, fără numele cetăţii. În epoca lui  Ştefan cel Mare, care este creatorul sistemului de apărare prin cetăţi, instituția pârcălăbiei ajunge la o organizare desăvârșită. Ținutul avea o organizare militară proprie, de care răspundea pârcălabul. Fiecare ţinut în caz de război urma să dea un număr de oameni, care formau o unitate militară numită steag, instruită şi echipată, şi care trebuia să se prezinte la chemarea domnului.

Până la mijlocul sec. al XVIII-lea pârcălabii (la fel ca și alți dregători) n-au avut salarii de la vistierie. Abuzurile comise de aceștia erau foarte frecvente și nu puteau fi stăvilite de autoritățile domnești.

Judecăţile şi anchetele erau înfăptuite de pârcălabi, dar şi de marii vătafi de ţinut, care aveau în diferite centre de ţinut subalterni vătafi. Marii vătafi de ţinut, de regulă, boieri la origine erau colaboratori apropiaţi ai pârcălabului, efectuând anchete în legătură cu diverse încălcări de proprietate, furturi şi crime, urmăreau țăranii fugiţi, supravegheau frontiera. La sfârșitul sec. al XVI-lea a fost dublat numărul lor la fiecare ţinut. Marii vătafi îi aveau în subordine pe armaşi sau hânsari. În a doua jumătate a sec. al XVII-lea titulatura marilor vătafi se schimbă în vel căpitani de ținut, având ca subalternii pe căpitani. Cu timpul, termenul căpitan înlocuiește în genere pe cel de vătaf. Sub comanda acestora se aflau slujitorii militari și civili.

La începutul sec. al XVIII-lea, odată cu debutul regimului fanariot, structura administrativ-teritorială şi principalele instituţii ale aparatului administrativ local au continuat să funcţioneze după principiile definitivate în secolele anterioare. În Moldova, numărul ţinuturilor a scăzut până la 16, din cauza pierderilor teritoriale înregistrate. În 1775 Bucovina este anexată de austrieci, iar în 1812 Basarabia - de către Imperiul Rus.

Până la reforma administrativ-judecătorească a lui Constantin Mavrocordat, operată în anii 1740-1741, conducerea pe plan local revenea fie marilor dregători, fie slujbașilor acestora și se caracteriza prin confuzia de atribuții. După 1740, în fiecare ținut Domnitorul a numit câte doi ispravnici. Inițial, Constantin Mavrocordat a numit câte un ispravnic de fiecare ținut, alături de pârcălabul sau starostele existent, cu salariu mai mare decât al acestuia.  Ulterior, ambii dregători s-au numit ispravnici. Rolul acestora era unul deosebit de important: ei reprezentau domnia în ţinut, având menirea de a executa toate poruncile acesteia şi de a-i furniza informaţiile politice necesare în timp util. Ispravnicii de ținut depindeau de marele vistiernic, dar se puteau adresa și direct domnului. Prerogativele ispravnicilor erau de ordin administrativ, în primul rând, fiscale, precum și atribuții judiciare. La nivelul ținuturilor numai ispravnicii puteau judeca procesele, pe care să le înscrie în registru.  Aceasta reprezenta un pas important în direcția delimitații activității organelor statului. Reforma lui Constantin Mavrocordat a fost axată pe eliminarea suprapunerii atribuțiilor mai multor categorii de dregători centrali și locali în domeniul judecătoresc. Singurele instanţe judecătoreşti acceptate să mai funcţioneze în paralel cu cele ale ispravnicilor urmau să rămână cele ale marilor dregători aflaţi în funcţie. De obicei, domnul numea doi ispravnici în ținut, unul grec și unul moldovean. 

Reforma administrativ-judecătorească realizată de Constantin Mavrocordat a avut ca scop să reorganizeze aparatul administrativ, să crească eficienţa acestuia şi să reducă abuzurile. Cea mai mare sursă de disfuncţii şi abuzuri era suprapunerea atribuțiilor diferiților dregători. Domnitorul a introdus o serie de mecanisme de control a activităţii ispravnicilor, precum şi o nouă modalitate de plată a acestora, care să elimine vechile surse de venit, care generau fărădelegi și abuzuri. Pentru a putea verifica activitatea ispravnicilor, au fost înființate în mod obligator în fiecare ținut  câte o cancelarie isprăvnicească şi o condică în care să fie înregistrate activităţile desfăşurate de ispravnici. Au apărut, astfel, trei condici: una pentru înregistrarea proceselor judecate, una pentru problemele administrative şi una pentru corespondenţa cu administraţia centrală. Eficienţa practică a controlului asupra activităţii administraţiei locale a rămas totuşi una scăzută, deoarece administraţia centrală nu ţinea o evidenţă a dispozițiilor trimise în teritoriu, iar ispravnicii care ieşeau din funcţie obişnuiau să falsifice şi chiar să distrugă condicile pentru a ascunde abuzurile săvârșite. Aviditatea ispravnicilor era în legătură directă cu caracterul efemer al funcției lor (fiecare nou domnitor considera de datorie să înlocuiască ispravnicii de ținuturi) și numărul mare de doritori pentru ocuparea ei.[1] 

În sec. al XVIII-lea Constantin Mavrocordat a introdus în Moldova ca subdiviziune administrativ-teritorială a ţinutului ocolul (1741). Ocolul, în calitate de subdiviziune a ținutului, grupa satele din zonă.  Subdiviziunea  administrativ-teritorială era condusă de ocolaş. Acesta era numit de către ispravnic, executa ordinele acestuia, strângeau birurile. 

         Oraşele

Apariţia oraşelor din Moldova a cunoscut particularităţi, în funcţie de regiune, context politic şi economic. Coloniştii străini au avut o contribuţie importantă la procesul de urbanizare, în special, în Ţara de Sus şi în regiunea subcarpatică, dar şi între Siret şi Prut. În aşezările subcarpatice, coloniştii germani au venit din Transilvania, după 1345-1347, când regiunea a intrat sub controlul regelui maghiar. În aşezările dinspre nord (Hotin, Siret), s-au instalat, în special, coloniştii germani, veniţi din Polonia de la jumătatea sec. al XIV-lea. Domnii Moldovei, în cadrul procesului de consolidare a tronului, au încurajat venirea germanilor şi armenilor din Polonia sau Rutenia în toate oraşele. Grupuri de germani şi unguri s-au aşezat la Suceava, Hârlău, Cotnari şi Iaşi, ocupându-se de meşteşuguri şi cultivarea viţei de vie. În sec. al XV-lea, alţi colonişti vin în Huşi, Vaslui, Bârlad, Tecuci şi Orhei. Armenii s-au aşezat aproape în toate oraşele, dar grupuri mai mari s-au stabilit la Suceava, Iaşi şi Roman. Coloniştii au introdus un nou mod de organizare a orașelor, pe care l-au copiat după cele similare din Polonia şi Transilvania.[2]

Târgurile sau oraşele erau unităţi administrative, locuite de meseriaşi, negustori şi țărani aşezaţi pe un teritoriu cu regim special, care au beneficiat de un statut juridic privilegiat, care le dădea o oarecare  autonomie. În Moldova orașele au apărut înainte de întemeierea statului. Din sec. al XIII-lea existența orașelor a fost determinată de nevoile interne ale schimbului de produse, cât și de comerțul internațional. Orașele au fost incorporate în statul moldovenesc în devenire și declarate ,,domnești” pentru veniturile pe care le asigurau domniei. Populația lor era redusă la număr, fără o tradiție a luptei pentru libertăți comunale. Poziția geografică a Moldovei a constituit, din cauza războaielor și invaziilor frecvente, o frână în dezvoltarea orașelor. Ele nu aveau posibilități efective de apărare, nefiind înconjurate de ziduri. Pentru ca acele ziduri să se fi construit era nevoie de o populație numeroasă și cu o anumită capacitate economică.  

          Prezența îndelungată a domnului cu anturajul său într-un oraș sau altul contribuia la dezvoltarea sa. Datorită  acestui fapt Suceava, reședință domnească din sec. al XIV-lea, decade iremediabil după ce Iașii devin la mijlocul sec. al XVI-lea capitala statului medieval Moldova.

Ca unitate administrativă, oraşul cuprindea trei zone:

• vatra târgului, adică centrul urban alcătuit din clădiri, pieţe şi străzi;
• hotarul târgului, format din terenul aflat în imediata vecinătate a oraşului, cultivat şi exploatat de orăşeni, cuprinzând vii, livezi, izlaz, fâneţe, mori, iazuri;
• ocolul târgului compus din mai multe sate alcătuind o unitate gospodărească și care ascultau de ocol, adică de dregătorii domneşti ai târgului, nu ai ținutului. Toate satele din ocolul târgului erau domnești, administrate de reprezentantul domnului care rezida în târg.

Administraţia orăşenească se caracterizează prin coexistenţa a două categorii de organe administrative - unele alese de colectivitatea orăşenilor, altele - numite de către Domn. Organele care realizau dreptul orășenilor la autoadministrare erau cele două consilii orășenești: consiliul mic și consiliul mare al orașului. Consiliul mic era alcătuit din 13 persoane și forma consiliul pârgarilor, în frunte cu șoltuzul sau voitul. Consiliul mare îl alcătuia adunarea generală a orășenilor, compusă din toţi locuitorii cu drept de vot. Aceasta se întrunea, cel puţin, o dată pe an, când erau aleşi conducătorii oraşului, şoltuzul şi pârgarii. Aceştia erau aleşi de locuitorii târgurilor dintre negustorii bogaţi şi de vază, pe durata unui an, şoltuzul având dreptul de a fi reales doar o singură dată. Numărul de 12 pârgari este exagerat de mare față de proporțiile reduse ale orașelor din Moldova. Spre deosebire de orașele din Germania, Franța, Italia, unde numărul membrilor Sfatului orășenesc era în funcție de numărul populației, în orașele noastre numărul pârgarilor a fost întotdeauna de 12, indiferent de mărimea urbei.

Adunarea orășenilor putea fi convocată pentru rezolvarea unor probleme privind soarta întregii comunități orășenești: precizarea hotarului târgului, înstrăinarea unor bucăți de pământ din hotar, formarea oștirii pentru domnie, introducerea unor contribuţii fiscale noi.

Termenul de șoltuz este de origine germană - schultheis - pătruns la noi prin filieră polonă, szoiltys. Termenul de pârgar este tot de origine germană, derivând din „burger”, cetăţean liber al oraşului. În anumite cazuri, în loc de şoltuz, documentele îl atestă pe voit, termen sinonim, preluat prin filieră polonă, şi cu origine în cuvântul latinesc advocatus .[3]  Prima atestare documentară a pârgarului în Moldova datează din anul 1404, fiind vorba despre Ulrich, pârgarul de Suceava. Primul șoltuz moldovean menționat în documente este Hârlea din Bârlad (1434). Șoltuzii aveau atribuţii administrative, judecătoreşti şi fiscale. Şoltuzul şi cei doisprezece pârgari administrau oraşul, având următoarele atribuții:

• repartizarea între orăşeni, în funcţie de avere, a dărilor aşezate global (cisla) de către domnie;
• repartizarea locurilor de muncă în ţarina târgului;
• asigurarea ordinii publice, având dreptul de arestare şi de amendare a celor care tulburau ordinea publică;
• judecarea pricinilor mărunte, penale (certuri, furturi etc.) sau civile (în competenţa lor intra vatra şi ţarina târgului);
• gestionarea catastifului târgului, în care se înscriau toate actele juridice privitoare la transferurile de bunuri mobiliare şi imobiliare din vatra şi ţarina târgului;
• figurau drept martori în tranzacțiile sau litigiile cu privire la pământ sau proprietăți imobiliare;
• înștiințau orășenii cu privire la zilele de iarmaroc;
• aveau grijă de starea sanitară a orașului și asigurau alimentarea localității cu apă;
• păstrau şi foloseau pecetea târgului pentru autentificarea actelor care consemnau tranzacţiile comerciale încheiate în faţa lor.

De regulă, fiecare târg avea câte un șoltuz. În unele târguri, în care populația străină era impunătoare, întâlnim câte doi. În Suceava, unde era o numeroasă comunitate armenească, erau doi șoltuzi, unul moldovean și altul armean. În orașele Siret, Roman, Botoșani armenii își aveau șoltuzii lor. În Huși, Bacău, Trotuș, unde rezida un număr mare de unguri, alternau la conducerea orașului un șoltuz moldovean și unul ungur. În orașele Baia, Cotnari, unde sașii reprezentau o comunitate puternică, un șoltuz moldovean și altul sas alternau anual la putere. Acest obicei a fost preluat din Transilvania, unde o asemenea practică exista deja în sec. al XV-lea.

Șoltuzul și pârgarii aflați în funcție beneficiau de careva imunități fiscale. Ei încasau o cotă-parte din amenzile pe care le dădeau în urma judecăţilor sau din taxele luate atunci când emiteau acte de confirmare a diverselor tranzacţii efectuate în oraş. Conducerea târgului avea un sediu (,,scaun”) modest, fiindcă nu s-a păstrat nicio urmă de asemenea edificiu în vreun oraș din Moldova. Conducerea târgului avea și o cancelarie, cu unul sau doi scriitori, care cunoșteau limba latină, germană sau maghiară, mai ales în orașele cu numeroase comunități maghiare sau săsești (Trotuș, Baia, Suceava). Multe orașe țineau o vastă corespondență comercială cu orașele din Transilvania și Polonia în limba latină sau germană. Fiecare oraș avea propriul sigiliu, care autentifica actele oficiale, dar și corespondența comercială emisă de cancelaria orașului. Adesea sigiliile târgurilor erau aplicate și pe actele oficiale emise de pârcălabii de ținuturi.   

Apărarea drepturilor domniei în oraşe se realiza prin reprezentanţii acesteia, vornicii de târg, înlocuiţi ulterior cu ureadnicii. În anumite târguri exista chiar o curte domnească - sediul funcţionarilor domnului care îi încasau veniturile, exercitau dreptul la judecată şi aveau atribuţii militare. Vornicul de târg era numit de către vornicul cel mare al Ţării de Jos, fie al Țării de Sus. Curtea reprezenta un adevărat centru de putere locală. Pentru o mai bună conducere a ţării, domnii vizitau periodic ţinuturile, rezidau în curţi, făceau judecată, organizau oastea sau reglementau problemele locale. În lipsa domnului, vornicul reprezenta în oraşe puterea domnească, atribuţiile sale fiind largi: juridice, administrative, militare şi fiscale. Avea dreptul de a judeca pe orăşeni doar dacă aceştia erau implicaţi în cauze care ieşeau de sub jurisdicţia şoltuzului. Avea dreptul de a-i strânge la oaste şi de a-i obliga să-şi ducă la îndeplinire obligaţiile faţă de domnie. De asemenea, avea unele îndatoriri în târgul ce se ţinea în oraş: ridica vămi, judeca certurile şi furturile dovedite şi se ocupa de categoriile ce nu făceau parte din comunitatea orăşenilor: oamenii dependenţi, robii domneşti etc. Atribuţiile lui erau extinse şi la nivelul ocoalelor, ce cuprindeau satele dependente de curte, şi în subordinea lui intrau mici slujbaşi cu îndatoriri fiscale.

La sfârșitul sec. al XVII-lea orașele Moldovei intră într-o nouă fază a existenței. Majoritatea târgurilor sunt atribuite de domn particularilor sau mănăstirilor, în întregime sau numai moșia târgului și, astfel, sunt condamnate la decădere, dispariție sau existență precară. În 1694 Constantin Duca dăruia mănăstirii Sf.Ioan Zlataust din Iași târgul Lăpușna cu tot venitul. Șirul donațiilor a continuat pe toată durata sec. al XVIII-lea și începutul sec. al XIX-lea. La începutul sec. al XIX-lea, 85% din oraşele şi târgurile moldoveneşti ajung parţial sau total în proprietate particulară. În târgurile acordate particularilor sau clerului proprietarul își pune căpitanul său de târg, care este singurul organ recunoscut de domnie și are competență în materie polițienească și judiciară.

         Satele

Comunităţile săteşti au avut un rol important în viaţa societăţii. De timpuriu, obştea a fost o comunitate de muncă, constituită în baza legăturilor de rudenie. Obştea a păstrat de-a lungul secolelor o formă arhaică de conducere realizată prin participarea tuturor membrilor ei. Conform unei vechi tradiţii, obştea sătească se bucura de dreptul de autoconducere în plan administrativ, economic, politic şi juridic. Ca formă de organizare teritorială obştea sătească s-a integrat în stat, menținându-se ca entitate secole la rând.

După întemeierea statului medieval Ţara Moldovei, satele s-au încadrat tot mai mult în sistemul conducerii centralizate, cedând o parte din vechile prerogative ale obştii statului.
În epoca medievală satele erau împărţite în două mari categorii: libere şi aservite.

Satele libere, numite în Moldova răzăşeşti, şi-au păstrat autonomia şi după constituirea statului, având propriile organe de conducere. Asupra acestor sate domnitorul exercita doar o autoritate de drept public, obştea realizând în continuare conducerea administrativă. Obştea era condusă de un organ colectiv, care se numea „oameni buni şi bătrâni”. Competenţa acestei instituţii era destul de largă şi cuprindea mai multe drepturi, menite să reglementeze problemele comunităţii săteşti: reglementarea folosirii averii comune; dispunerea, prin vânzare sau donaţie de părţi din patrimoniul obştii; împrumutul, cumpărarea, exercitarea dreptului de protimisis; judecarea cauzelor penale şi civile; urmărirea averii membrului obştii care nu-şi plăteşte datoriile fiscale, lăsându-le să cadă asupra obştii; participarea la hotărnicii; repartizarea dărilor pe gospodării.

Judecata obştii era de două feluri: „judeţul cel mare” care se ocupa de crime ca omorul, tâlhăria, şi „judeţul cel mic”, care examina certurile, bătăile etc. După formarea statului judecata delictelor grave a devenit o prerogativă a domniei, chiar şi în cazul satelor libere. Instituţia „oamenilor buni şi bătrâni” avea un rol deosebit în cadrul hotărniciilor, care priveau stabilirea hotarelor între sate. „Oamenii buni şi bătrâni” repartizau dările în cadrul obştii, satul fiind impus de stat la o sumă globală.

Satele libere se subordonau în materie administrativă, fiscală şi militară ţinuturilor, fiind puse sub controlul pârcălabului ţinutal şi al dregătorilor domneşti. Aceştia din urmă, în persoana birarilor, dijmarilor, ilișurilor, globnicilor, deşugubinarilor (categorii de agenți fiscali) strângeau veniturile cuvenite domniei sau supravegheau muncile prestate în folosul statului. Pentru legătura dintre sat şi autoritatea domnească se alegea de către săteni un reprezentant al obştii, vătămanul, care reprezenta obștea în relația cu organele domneşti.

Cu timpul, majoritatea satelor au fost aservite de către domn, boieri sau mănăstiri. Astfel, satele domneşti erau de două tipuri: unele aparţineau domnitorului personal, fiind moştenite sau cumpărate; altele aparţineau domniei ca instituție şi proveneau din confiscări sau de la proprietarii decedaţi fără moştenitori. Adesea este greu de realizat o distincţie netă dintre aceste două categorii de sate, izvoarele fiind adesea puţin explicite în acest sens. Domeniul aflat la dispoziţia domniei ca instituție a fost organizat în unităţi administrative distincte, ocoale, cu centrul în oraşe, cetăţi sau curţi domneşti. Ocoalele aveau menirea să deservească diferitele forme ale gospodăriei domneşti, ca curţile, morile, podurile. În afară de ocoalele de oraşe şi curţi au existat ocoale de cetăţi şi de frontieră. Satele de ocol erau puse sub autoritatea dregătorului numit de domn, vornicul, fiind scoase de sub jurisdicţia ţinutului. Satele din ocoale erau reprezentate faţă de domnie  de un vătăman ales de săteni și aveau un regim aparte. Conducerea oraşelor nu intervenea aici decât în legătură cu transporturile. Satele din ocol prestau către domnie contribuţii în natură, munci, diverse corvezi, transporturi. Conform documentelor epocii, satele de ocol ,,mergeau cu târgul” din punct de vedere fiscal, vamal, administrativ și judecătoresc, vornicul de târg având competența să judece pricinile ivite în hotarele acestor sate.

Satele boiereşti fie fuseseră donate boierilor de domnitor pentru serviciile acordate, fie au fost dobândite prin cumpărare, moştenire, cotropire. Boierii aveau dreptul de a administra satele de pe moşie şi de a judeca locuitorii lor în virtutea cărţilor de imunitate, care interziceau dregătorilor domneşti să-şi exercite autoritatea pe teritoriul lor. Delictele majore ieşeau din sfera competenţei stăpânului moşiei, fiind cercetate de slugile domneşti. Vornicul sau ureadnicul colecta veniturile menite stăpânului, transmitea poruncile lui, repartiza ţăranilor muncile şi supraveghea executarea lor, urmărea fugarii şi putea sancţiona anumite pedepse. În afară de reprezentantul stăpânului (vornicul, ureadnicul), în satele boiereşti a existat şi un reprezentant al obştii, vătămanul.

Satele mănăstireşti aveau o administraţie similară cu cea a satelor boiereşti. Ele erau administrate de egumenul mănăstirii, care avea ca reprezentant un dregător. Dreptul de judecată, precizat în fiecare hrisov de imunitate, era în anumite perioade mai larg pentru mănăstiri decât pentru boieri. Deosebite de regimul proprietăţii domneşti sau boiereşti, domeniile mănăstireşti au fost mai stabile şi graţie unor considerente spirituale.

O ultimă categorie de sate existente în Moldova în secolele XIV-XVII o constituie sloboziile. Acestea erau sate aflate pe domenii boierești sau mănăstirești, locuite de populație aservită, dar care pentru perioade limitate de timp se bucurau de un regim juridic și economico-fiscal asemănător satelor libere de răzeși. Scopul introducerii unor astfel de privilegii era acela al populării sau repopulării unor așezări care din varii motive au rămas fără locuitori. În acest sens, domnitorul acorda coloniștilor un hrisov prin care li se garantau scutiri de dările și muncile datorate domniei pe un termen de, cel mult, 12 ani, satele având posibilitatea de a beneficia de prelungirea privilegiilor. Scutirile se refereau la toate dările, în afară de bir și toate muncile în afară de îndatorirea militară. Sloboziile se bucurau de un regim administrativ și judecătoresc asemănător cu cel al obștilor libere. Regimul de privilegii fiscale, administrative, judecătoreşti şi comerciale acordate coloniştilor a favorizat sporirea numărului de aşezări şi a populaţiei. În acest fel, a fost întărit potenţialul demografic şi economic al ţării.[4]

       Structuri administrative în Basarabia (1812-1917)

       Prin tratatul de la Bucureşti din 16/28 mai 1812, care punea capăt războiului ruso-turc din 1806-1812, teritoriul Principatului Moldova, situat între Prut şi Nistru, era incorporat Imperiului Rus. Noua regiune din componența Imperiului Rus avea să fie denumită Basarabia, în fapt o extindere la întreg teritoriul recent cucerit a mai vechii denumiri a fâşiei de pământ situată la nord de gurile Dunării.

Împăratul Alexandru I a încercat să țină cont în administrarea Basarabiei de condițiile şi cutumele istorice. Din aceste considerente, populația ținutului a fost scutită de impozitul personal şi cel agricol pentru o perioadă de trei ani, precum şi de serviciul militar pentru o perioadă nedeterminată. La 2 august 1812 a fost aprobat regulamentul Înființarea administrației provizorii în oblastia Basarabiei, care le lăsa  locuitorilor Basarabiei legile proprii. Guvernatorului civil i se subordonau toate diviziunile administrației interne a regiunii. Întreaga  administrație a Basarabiei, inclusiv guvernatorul civil, era supravegheată de guvernatorul general al Novorosiei şi Basarabiei, cu sediul la Odesa.

După 1812 s-a menținut, în linii mari, vechea organizare administrativ-teritorială, Basarabia fiind împărțită în 12 județe: Hotin, Soroca, Orhei, Lăpuşna, Hotărniceni, Bender, Akkerman, Chilia, Ismail, Greceni, Căuşeni şi Reni (sau Tomarovo). Cetățile au rămas sub conducerea pârcălabilor, care nu aveau dreptul să se implice în administrația civilă. În județe, puterea administrativă era exercitată de ispravnici. Potrivit Regulamentului, „în calitate de ispravnici pot fi aleşi doar moldoveni care au jurat credință Rusiei sau ruşi”. În subordinea ispravnicului se afla samişul (secretar al isprăvniciei şi administrator financiar al județului), ocolaşii (cârmuitori de ocoale), căpitanii de târg (primari ai oraşelor), căpitanii de mazili, vornicii (primari ai satelor).[5]

În 1818 a fost adoptat Aşezământul obrazovaniei oblastii Basarabiei (Regulamentul privind constituirea regiunii Basarabia), care avea ca scop întărirea puterii de cancelarie, reducerea numărului de funcționari, delimitarea funcțiilor, întărirea controlului asupra aparatului administrativ. Regulamentul fixa principiile generale de organizare administrativă a Basarabiei, menționa instituțiile și prerogativele lor, expunea drepturile și îndatoririle populației. În conformitate cu prevederile Aşezământului, provincia a fost împărțită în şase ținuturi: Hotin, Iaşi, Orhei, Bender, Ackerman şi Ismail. Ținutul Iași își avea reședința în orașul Bălți, ținutul Orhei își avea reședința la Chișinău. Funcțiile de ispravnici de ținuturi şi cele inferioare erau elective. Boierii moldoveni au fost asimilați nobililor ereditari ruşi, iar răzeşilor le‐au fost reconfirmate vechile lor drepturi. În administrația locală, alături de ispravnic a fost introdus postul de revizor, care supraveghea activitatea ispravnicului.[6]  Ispravnicul asigura ordinea publică, examina anumite litigii civile, asigura întreținerea infrastructurii rutiere, se îngrijea de securitatea alimentară a populației și starea sanitară a ținutului.

Ținuturile erau divizate în ocoale conduse de ocolași, numiți în funcție de ispravnic. În atribuțiile ocolașului intra asigurarea ordinii publice în teritoriul ocolului, examinarea unor litigii simple, evidența populației, realizarea dispozițiilor venite de la isprăvnicie. În sate funcțiile administrative le reveneau vornicilor, numiți de către ispravnic.

Orașele-reședință de ținut erau administrate de Dumele orășenești, care funcționau în baza regulamentelor rusești. Duma orășenească avea în componența sa un burgomistru, doi ratmani și un copist. Burgomistrul și ratmanii erau aleși de locuitorii orașelor și activau fără a fi remunerați.[7]  Poliția a fost organizată după modelul rus, în fiecare oraș, centru de județ era câte un șef de poliție cu pristavi și supraveghetori de cartier.

Regulamentul din 1818 a instituit o cvasiautonomie a provinciei, care s-a caracterizat prin următoarele particularități:

- Oficialitățile ruse, conducându-se de scopurile lor de politica externă au menținut unele particularități locale în administrație și au admis existența limbii moldovenești în instituțiile administrative și judiciare ale regiunii;

- Nobilimii locale i-au fost recunoscute aceleași drepturi ca și nobilimii ruse și i-a fost acordată posibilitatea de a-și alege reprezentanți în instituțiile administrative și judecătorești la nivel local si regional;

- Au fost menținute legile locale, dar în același timp a fost admisă și favorizată aplicarea normelor de drept rusești, asigurându-se supremația ultimelor;

- Au fost implementate în regiune instituții și funcții administrative specifice sistemului rusesc de administrare. Toate instituțiile administrative constituite în 1818, în afară de Consiliul Suprem, aveau analogii în sistemul gubernial rusesc de administrare.[8]

În 1828, un nou decret, Așezământul pentru ocârmuirea oblastei Bessarabiei, suprima autonomia limitată a provinciei, schimbând principiile de constituire a administrației. Principiul eligibilității a fost înlocuit cu principiul numirii funcționarilor în posturi, iar cel al colegialității în cadrul instituțiilor administrative e înlocuit cu principiul centralismului administrativ. Instituția namesnicului a fost lichidată, puterea supremă fiind concentrată în mâinile guvernatorului general al Novorosiei şi Basarabiei. Consiliul Superior a fost desființat, locul său fiind luat de Administrația Regiunii. Administrația Regiunii era condusă de guvernatorul civil al Basarabiei. Toate instituțiile provinciei urmau să se subordoneze Senatului (organism subordonat direct împăratului, care coordona întreaga activitate legislativă, administrativă şi judecătorească în Rusia) şi ministerelor centrale. De asemenea, decretul prevedea introducerea instituțiilor guberniale şi a sistemului fiscal ruseşti, precum şi a limbii ruse în toate sferele vieții publice. Sub aspect administrativ, ocârmuirea Basarabiei nu se deosebea prea mult de cea a guberniilor ruseşti. Această structură organizatorică se va menține până la 28 octombrie 1873, când Consiliul Regiunii a fost desființat, iar ținutul a fost transformat în gubernie. Statutul Basarabiei de gubernie rusească s‐a menținut până la sfârşitul anului 1917.[9]

Referitor la administrația locală, în această perioadă ,,ținuturile” sunt redenumite în ,,județe”. Orașele reședințe de județ erau: Hotin, Bălți (județul Iași), Chișinău (județul Orhei), Bender, Ackerman, Ismail. Administrația județeană era alcătuită din: Isprăvnicia județului și Judecătoria județeană. Isprăvnicia includea un ispravnic și patru asesori (comisari), numiți în funcții de către guvernatorul general. În județe funcționau vistieriile județene, conduse de vistierii județeni, care în activitatea lor se conduceau de legislația rusă. 

În orașele Chișinău, Bender, Ismail, Bălți, Hotin, Ackerman, Chilia și Reni au fost instituite administrații orășenești. Chișinăul și-a păstrat statutul de oraș-reședință a administrației regionale. Administrația orășenească avea trei domenii principale de activitate: justiția, gospodăria orășenească și poliția.  Instituția judiciară a orașului era magistratura, alcătuită din burgomistru și patru ratmani, reprezentanți ai tagmelor sociale ce locuiau în oraș. Pe lângă magistratură activau următoarele instituții: judecătoria verbală, în componența căreia erau aleși judecători și starosti de către tagmele sociale; judecătoria tutelară, alcătuită din: primarul orașului (președinte), doi membri ai magistraturii și un staroste orășenesc.

De problemele gospodăriei orășenești și administrarea orașelor ce ocupau duma orășenească, consiliul orășenesc și consiliul breșlelor. Consiliul orășenesc, prezidat de șeful poliției orășenești, avea în componența sa un comisar de poliție și un ratman de la magistratură. Angajații organelor de poliție erau numiți în funcții de către guvernatorul general. În cadrul consiliului orășenesc activau deasemenea echipa de pompieri și comisia de închirieri.

Evoluția sistemului administrativ în Basarabia în ultima treime a sec. al XIX-lea a fost marcată de introducerea în regiune a noilor instituții administrative la nivel local - zemstvele. Instituțiile zemstvei erau organizate în două niveluri: județean și gubernial. Pentru ambele niveluri erau prevăzute două tipuri de instituții: organe deliberative  - adunările de zemstvă județeană și gubernială și organe executive - consiliile de zemstvă județean și gubernial. Instituțiile zemstvei erau formate în baza principiului electiv, consilierii fiind aleși pe o perioadă de trei ani. La baza sistemului electoral al zemstvei erau două criterii: censul de avere și apartenența socială. Competența zemstvelor a fost restrânsă la problemele administrative și gospodărești de importanță locală: impozitele speciale în bani și în natură; proprietățile și capitalurile zemstvei; drumurile și pădurile; poșta și telefoanele; instituțiile medicale și de caritate; asigurările mutuale; aprovizionarea; ajutor săracilor, orfanilor și handicapaților; serviciul veterinar; învățământul public; sprijinirea agriculturii, industriei și a comerțului. Durata mandatului membrilor consiliului județean al zemstvei era de trei ani. Membrii consiliului erau remunerați pentru activitatea prestată. În activitatea sa consiliul era ajutat de cancelaria consiliului.[10]

Pentru activitatea desfășurată în cadrul zemstvei guberniale consilierii nu erau remunerați. Zemstvele nu erau finanțate de către stat și, pentru a-și acoperi cheltuielile, zemstva a fost abilitată să colecteze taxe și impozite locale. Majoritatea cheltuielilor zemstvei erau suportate de țărani, pământul cărora era împovărat cu plăți în folosul zemstvei de două ori mai mari ca moșiile nobilimii. Principalele articole de cheltuieli erau întreținerea instituțiilor zemstvei, asistența socială, învățământul, asistența medicală și veterinară. Multe dintre atribuțiile zemstvei nu aveau nimic comun cu necesitățile locale (întreținerea încăperilor pentru arestați; asigurarea cu locuințe a funcționarilor organelor de poliție; construirea și întreținerea drumurilor; asigurarea transportului pentru deplasarea funcționarilor de stat și altele).

Atribuțiile dumelor orășenești se limitau la problemele gospodărești de nivel local, cum ar fi: amenajarea urbelor, problemele gospodărești ale instituțiilor medicale și de învățământ, susținerea comerțului și a industriei locale, protecția antiincendiară etc. Dumele erau obligate să întrețină poliția orășenească, echipa de pompieri, închisorile și cazărmile situate pe teritoriul orașului (50-60% din cheltuielile dumei). Aceste cheltuieli erau obligatorii. Ceea ce rămânea era cheltuit pentru necesitățile orașului. Izvorul principal de venituri al dumei orășenești era impozitarea proprietăților imobiliare, veniturile întreprinderilor comerciale și industriale. Duma a fost abilitată să colecteze impozite, însă mărimea lor a fost stabilită prin lege și nu putea depăși 1% din costul proprietății imobiliare sau a venitului. Încă o sursă de venit a dumei erau terenurile, întreprinderile și edificiile aflate în proprietatea orașului.

Ca și zemstvele, organele administrării orășenești nu dispuneau de putere executorie. Orice decizie a dumei orășenești era executorie doar în cazul în care  era aprobată de administrația gubernială. Activitatea organelor autoadministrării orășenești se afla sub controlul strict al instituțiilor și funcționarilor de stat, fiind transformate în organe complementare.

Satul era administrat de un staroste, doi ajutori, un sutaș – comandantul poliției sătești și un secretar. Starostele era ales de adunarea satului și avea următoarele atribuții: convoca, conducea și putea dizolva adunările sătești; executa hotărârile adunărilor sătești și ale instanțelor superioare; era responsabil de starea patrimoniului sătesc; supraveghea achitarea la timp de către locuitori a impozitelor; era responsabil de menținerea ordinii publice. Starostele era învestit cu putere de constrângere; pentru săvârșirea de către locuitori a delictelor mărunte putea aplica următoarele pedepse: lucrări obștești până la trei zile, amendă până la o rublă, arest până la două zile.

Perioada realizării reformelor administrative de la hotarul anilor 60-70 ai sec. al XIX-lea reprezintă etapa finală a procesului de implementare a sistemului rusesc de administrare în Basarabia. Sunt lichidate orice manifestări naționale în toate sferele vieții sociale și regiunea este transformată în gubernie. Astfel se încheie procesul de implementare a regimului rusesc de administrare în Basarabia, sistem care s-a menținut până la căderea țarismului.

    Organizarea administrației locale în Basarabia în cadrul României (1918-1940)

La 27 martie 1918 Sfatul Țării (care era Parlamentul guberniei Basarabia, iar, după proclamarea Republicii Democratice Moldovenești (2.12.1917), a fost organul legislativ al noii republici) a votat unirea Basarabiei cu România, eveniment precedat de tratative cu autoritățile române. Președintele Sfatului Țării I. Inculeț a propus ca unirea să se realizeze în baza unor condiții, care s-au regăsit în Declarația de Unire din 27 martie 1918. Printre acestea se stipula expres că Sfatul Țării rămâne să existe, fiind abilitat să voteze bugetele locale, să exercite controlul tuturor organelor zemstvelor și orașelor, să numească funcționarii administrației locale. Totodată, se stabilea că Basarabia își păstrează autonomia provincială având un Sfat al Țării; legile în vigoare și organizarea locală (orașele și zemstvele) rămân în putere; doi reprezentanți ai Basarabiei vor intra în Consiliul de Miniștri; Basarabia va trimite în Parlament un  număr de reprezentanți proporțional cu populația, aleși în baza votului universal, direct și secret. În acest context era necesară înlocuirea vechiului sistem cu forme corespunzătoare noului statut al Basarabiei.

La nivel local, de rând cu noile organe administrative județene, s-au păstrat zemstvele. Se considera că proclamarea votului universal va permite oricărei persoane să ajungă la conducerea zemstvei, care ar constitui un element de progres și civilizație a populației locale. Mulți reprezentanți ai organelor administrative județene s-au pronunțat în favoarea zemstvei, care poate satisface mai bine decât orice altă organizare administrativă interesele locale. Această poziție se argumenta prin faptul că zemstva constituia ca organ administrativ o personalitate autonomă, care își determină singură activitatea sa, veniturile și cheltuielile, serviciile și atribuțiile, pe când județul sau comuna erau dependente de stat.

Constituția din 1923 a instituit ca unități administrativ teritoriale - județele si comunele, acestora fiindu-le recunoscut dreptul de a-și satisface interesele prin intermediul consiliilor alese. Organizarea si funcționarea administrației publice locale în perioada interbelică a fost marcată de trei mari etape, fiecare având ca reper promulgarea unui act normativ: Legea pentru unificare administrativă din 1925, Legea pentru organizarea administrației publice locale din 1929 și Legea de organizare administrativă din anul 1938.

Legea unificării administrative din 1925 a stabilit un sistem unitar de organizare teritorială, stipulând constituirea unor organe locale pe principii eligibile. Legea a pus accentul pe latura centralizatoare, organizând teritoriul României în județe și comune. Până la reformă județele din Basarabia erau de 7–10 ori mai mari decât județele vecine din Bucovina sau decât unele județe din Transilvania și Banat. La aceasta se adăugau diferențe mari în ceea ce privește infrastructura de comunicație. Basarabia, care se caracteriza printr-o infrastructură de comunicații deficitară, avea județe foarte mari, în vreme ce în Bucovina, unde rețeaua rutieră si feroviară era bine dezvoltată, județele erau foarte mici.

Județul constituia unitatea administrativă de bază, care coordona activitatea din teritoriu, consiliile județene fiind supuse direct autorităților centrale. Acestea dispuneau de personalitate juridică, fiind concepute ca relee de transmitere a puterii centrale către autoritățile locale. Șeful administrației comunale era primarul, iar al celei județene - prefectul. Administrația județului era încredințată consiliului județean, ca organ deliberativ al delegației județene și prefectului. La rândul său, consiliul județean cuprindea membri aleși și membri de drept, numărul primilor fiind stabilit în raport cu populația județului. În județele cu o populație de până la 200 000 de locuitori se alegeau 24 de membri, până la 400 000 de locuitori se alegeau 30 de membri, iar în județele cu o populație de peste 400 000 de locuitori se alegeau 36 de membri ai consiliului județean. Membrii de drept erau de două categorii. În prima categorie intrau membrii cu vot deliberativ, dintre care făceau parte primarul orașului de reședință a județului, președinții Camerelor județene de agricultură, industrie și comerț. În a doua categorie intrau membrii de drept cu vot consultativ, aici regăsindu-se șefii serviciilor județene de specialitate (finanțe, sănătate, învățământ), reprezentanții clerului. Membrii de drept erau desemnați de către Directorul ministerial local pe durata mandatului Consiliului județean (cinci ani).

Membrii Consiliului județean depuneau jurământul în prezența Prefectului. Consiliul județean își alegea biroul, în calitate de organ de conducere, alcătuit din președinte, doi vicepreședinți, doi chestori (șefi de poliție). Membrii consiliului județean se constituiau în cinci comisii (administrativă; financiară si control; lucrări publice; activitate economică; culte si învățământ, sanitară și asistență socială) care își alegeau câte un raportor, acești cinci raportori formând delegația permanentă a Consiliului județean. Aceasta din urmă îndruma, supraveghea și controla activitatea serviciilor județene și a comunelor din județ.

Consiliul județean se convoca în sesiuni de două ori pe an, iar în intervalele dintre sesiuni activa Delegația permanentă. Delegația avea următoarele atribuții: verificarea gestiunii financiare a comunelor urbane și rurale, inspectarea administrației serviciilor județene, consultarea prefectului pe probleme de interes local, participarea la elaborarea proiectului de buget a județului, apărarea județului în instanțele de judecată.

Prefectul era reprezentantul guvernului în județ și capul administrației județene, controlând și supraveghind toate serviciile din județ și din comune. Șef ierarhic al tuturor funcționarilor județeni, el administra interesele județene și reprezenta județul în justiție. Ca reprezentant al guvernului, este organ de supraveghere și control al serviciilor publice, al comunelor rurale și urbane, dă ordine poliției și jandarmeriei.  Legile din 1925 și 1938 l-au considerat pe prefect funcționar politic. Prefectul trebuia să fie licențiat sau să fie ofițer superior, dar trebuia să se bucure și de încrederea guvernului. Prefectul beneficiază de o reală stabilitate în funcție, neputând fi revocat decât motivat, pentru abateri grave de serviciu. El își exercită atribuțiile fie direct, fie prin subprefect, pretori, polițiști și notari, împreună cu care sunt datori să-și dea concursul și pentru executarea hotărârilor consiliilor comunale și județene, precum și ale delegațiilor permanente. Un atribut important este dreptul prefectului de a anula scrutinul organizat pentru alegerea primarului în comunele rurale sau urbane nereședință sau pentru alegerea delegației permanente, dacă a constatat încălcarea procedurilor.

Potrivit Legii unificării administrative din 1925, comunele erau de două tipuri: rurale si urbane. Comunele urbane erau împărțite în circumscripții numite sectoare. Comunele se administrau prin consilii formate din consilieri aleși de drept și consilieri femei.

În comunele rurale formate din mai multe sate consiliul comunal rural era alcătuit din consilieri aleși prin sufragiu universal, direct și secret și din toți primarii sătești din cuprinsul comunei sau din înlocuitorii lor. Numărul consilierilor aleși se stabilea în proporție de un consilier la o mie de locuitori. Pentru alegerea lor, satele care compuneau comuna rurală erau grupate în circumscripții electorale și fiecare alegea câte 3 consilieri. Consiliul comunal rural alegea primarul și delegația consiliului și numea notarul, casierul și alți slujbași din serviciile comunale. Primarul se alegea de consiliul comunal, cu majoritate absolută de voturi, dintre membrii consiliului sau dintre membrii comunei care aveau dreptul de a fi aleși consilieri.

În comunele rurale, constituite dintr-un singur sat, numărul consilierilor se stabilea în raport cu populația comunei, variind între 8 și 16 consilieri. În aceste comune, primarul și ajutorul de primar se alegeau prin sufragiul universal, direct și secret de alegători, cu majoritatea absolută de voturi, dintre membrii comunei care se bucurau de drepturile electorale. Fiecare comună putea înființa servicii de ordin administrativ, tehnic, economic, financiar, statistic, sanitar.

În baza legii au fost declarate municipii 17 comune urbane: Arad, Brașov, Brăila, București, Cernăuți, Cetatea-Albă, Chișinău, Cluj, Constanța, Craiova, Galați, Iași, Oradea, Ploiești, Sibiu, Târgu-Mureș si Timișoara. În orașe și municipii, organele deliberative erau consiliile comunale urbane și consiliile municipale, iar organele executive erau primarul, ajutorul de primar și delegația consiliului comunal sau municipal. Consiliul era compus din membri aleși și membri de drept. Alegerea membrilor consiliilor orășenești și municipale se făcea prin vot universal, egal, direct, secret, obligatoriu. Alegerea membrilor consiliilor orășenești și municipale se efectuează prin vot universal, egal, direct, secret, obligatoriu. Numărul consilierilor se stabilea în raport cu populația localității, variind între 16 și 36 de consilieri: 36 în municipiile cu o populație care întrece numărul de 100.000 locuitori; 32 în municipiile cu o populație care întrece numărul de 50.000 locuitori; 32 consilieri în orașele reședință de județ care au cel puțin 12.000 locuitori; 24 în orașele cu o populație de peste 25.000 locuitori; 18 în orașele cu o populație de peste 10.000 locuitori; 16 - în celelalte comune urbane, oricare ar fi numărul locuitorilor.

Județele erau divizate în plase. Acestea, ca circumscripții formate din mai multe comune, sunt conduse de pretori, agenți ai puterii centrale în plăsi si subordonați direct prefectului. Pentru a putea fi numit de ministrul de interne, pretorul, trebuie să fie absolvent al scolii de pregătire profesională administrativă sau să fi lucrat cinci ani ca notar cu titlu academic, urmând să îndrume, supravegheze și să controleze administrația comunelor din plasă. Fiind subordonat prefectului, cu atribuții de supraveghere a stării de spirit din comune, el avea sarcina de a-l informa pe prefect asupra evenimentelor din comune, putând lua măsurile considerate necesare pentru reprimarea activităților antistatale. Pretorul era ofițer de poliție judiciară și seful poliției în cadrul plăsii.

Principiul care a stat la baza organizării administrativ-teritoriale a României în perioada interbelică a fost centralismul birocratic, concretizat în raporturile dintre organele administrației de stat prin tutela administrativă și controlul ierarhic, datorită cărora niciun act și nicio hotărâre a organelor administrației locale nu a scăpat controlului organelor superioare. Fiecare locuitor trebuia să aparțină unei comune și să participe la sarcinile ei. Cetățenii se puteau strămuta dintr-o comună în alta fără nicio învoire prealabilă, dar erau datori să facă cunoscut autorităților comunale atât strămutarea, cât și așezarea lor.

Legea de unificare din 1929 a avut ca scop să realizeze descentralizarea administrativă în cel mai înalt grad. În practică, ea a creat un sistem foarte complicat şi greoi, care, din cauza incapacităţii organelor locale de a face faţă competenţelor primite, a determinat numeroase complicaţii şi chiar a condus la blocaje. Tutela administrativă a fost menţinută la fel de apăsătoare. Controlul de legalitate asupra actelor organelor administrative descentralizate şi asupra actelor de tutelă exercitate asupra acestor acte a fost încredinţat acum unor Comitete de revizuire, învestite cu contencios administrativ. Modul nou de aplicare a tutelei a descurajat însă autonomia locală producând mai mult confuzii. În consecinţă, legea a suferit nu mai puţin de 11 modificări, semnificativ fiind faptul că cele mai multe dintre ele au aparţinut chiar parlamentului care a adoptat-o.

O a doua acțiune de reorganizare administrativ-teritorială prin crearea unor mari unități datează din 1938. Prin lovitura de stat din 10 februarie 1938 Regele Carol al II-lea a instaurat regimul de autoritate monarhica. A fost introdusa starea de asediu și cenzura, partidele politice au fost interzise, numeroși adversari politici au fost arestați.

Legea administrativă din 14 august 1938 a organizat administrația publică locală după regulile unui centralism riguros, menit să asigure Guvernului pârghiile necesare controlului eficient asupra colectivităților locale. Legea a modificat echilibrul de atribuții, consacrat prin legislația anterioară, între organele de decizie colectivă și cele unipersonale. Ea a deplasat majoritatea competențelor către organele unipersonale.

Potrivit legii administrative din 14 august 1938, administrația publică locală se exercita prin următoarele circumscripții teritoriale: comuna, plasa, județul si ținutul. Au fost create 10 ținuturi (ale căror denumiri nu respectau tradiția istorică), cu următoarele reședințe: Bucegi (cu reședința la București), Ținutul Dunării de Jos (cu reședința la Galați), Olt (cu reședința la Craiova), Ținutul Mării (cu reședința la Constanța), Ținutul Nistru (cu reședința la Chișinău), Prut (cu reședința la Iași), Someș (cu reședința la Cluj), Mureș (cu reședința la Alba Iulia), Suceava (cu reședința la Cernăuți), Timiș (cu reședința la Timișoara). În fruntea acestora au fost numiți rezidenți regali, care aveau rangul și salariul de secretar de stat. Principala lor misiune era aplicarea întocmai a deciziilor guvernamentale (regale), asigurarea ordinii și liniștii în ținutul respectiv.

Județul și plasa au fost transformate în unități administrative de control, lipsite de personalitate juridică. Legea distingea trei categorii de comune: urbane, rurale si balneo-climaterice. Municipiile erau definite de lege ca fiind reședințele ținuturilor și orașe care aveau o populație de peste 50.000 de locuitori. Organele lor de conducere, indiferent de categorie, erau Primarul și Consiliul comunal. Legea din 1938 desființa instituția Delegației permanente. Modificări de substanță au fost introduse și în ceea ce privește atribuțiile celor două organisme, precum și în privința procedurilor de desemnare a titularilor acestora. Legea impunea primarului condiții de vârstă și de studii. Astfel, acesta trebuia să aibă, cel puțin, 30 de ani, iar pentru primarul de municipii, orașe reședință de județ și stațiuni balneo-climatice, pe lângă condițiile cerute în general funcționarilor publici, acesta trebuia să posede un titlu academic sau să fie ofițer cu gradul de, cel puțin, locotenent-colonel. În orașele nereședințe, primarul trebuia să fie, cel puțin, absolvent de liceu sau al unei școli echivalente, în timp ce în comunele rurale, acesta trebuia să fie, cel puțin, absolvent al învățământului primar.

Consiliul comunal se compunea din membri aleși și membri de drept. Principalele domenii de competență ale Consiliului Comunal se refereau la întocmirea și votarea bugetului anual, stabilirea taxelor și a impozitelor locale, contractarea de împrumuturi publice și aprobarea proiectelor de investiții.

Administrarea ținutului era încredințată rezidentului regal și consiliului său. Rezidentul regal era numit pe 6 ani, prin decret regal, la propunerea ministrului de interne. Acesta era reprezentantul Guvernului și administratorului ținutului și avea rangul și salariul de subsecretar de stat. Rezidentul regal trebuia să dețină diplomă universitară sau să fie ofițer cu vârsta de minimum 35 de ani. Rezidentul regal era șeful ierarhic al tuturor funcționarilor exteriori ai ministerelor, supraveghea toate instituțiile culturale, de binefacere și asistență socială care depindeau de stat, ținut sau comună, asista la ședințele consiliilor comunale. Consiliul ținutului se compunea din membri aleși și membri de drept. Consilierii aleși aveau durata mandatului de șase ani. O parte dintre aceștia erau desemnați de către Consiliile comunale din ținut; cealaltă parte era alcătuită din membri aleși în cadrul camerelor de agricultură, comerț, industrie și de muncă din ținut. Desemnarea membrilor de drept se făcea de ministrul de interne, pe baza propunerii rezidentului regal, mandatul lor încetând la expirarea funcțiunii. Atribuțiile Consiliului erau deliberative (adoptarea și impunerea de taxe și impozite, adoptarea bugetului, contractarea de împrumuturi, înstrăinări de bunuri etc.) și consultative în raport cu instituția rezidentului regal.

În viziunea Legii administrative din 1938, județul era o circumscripție administrativă și de control fără personalitate juridică, condusă de prefect, numit prin decret regal. El era funcționar de carieră și sef ierarhic al tuturor funcționarilor exteriori ai Ministerului de Interne din județ. La finele anului sau când trebuința o cerea, prefectul adresa rezidentului regal un raport asupra stării generale, financiare, economice, culturale și administrative din cuprinsul județului, asupra stării opiniilor publice, informând asupra efectelor măsurilor Guvernului. Rezidentul regal putea suspenda sau revoca deciziile prefectului, în caz de violare de lege sau exces de putere.

Desconcentrarea administrativă, asumată la nivel de principiu prin Legea din 1938, a fost pusă în practică într-o manieră destul de complexă. Ea s-a făcut pe patru nivele: ținut, județ, plasă și comună. Cu toate eforturile depuse de rezidenții regali, ținuturile nu au dobândit consistență. Multe legi adoptate anterior și neanulate duceau la o suprapunere de atribuții, generând contradicții de nerezolvat. Astfel că și această reorganizare administrativ-teritorială a eșuat. La 10 septembrie 1940, după detronarea lui Carol al II-lea, ținuturile au fost desființate.

         Perioada sovietică

Sistemul administrativ sovietic a fost aplicat pe teritoriul țării noastre începând cu anul 1924, când la 12 octombrie a fost creată de autoritățile sovietice, în componența Republicii Sovietice Socialiste Ucrainene, Republica Autonomă Sovietică Socialistă Moldovenească (RASSM). RASSM cuprindea raioanele Râbnița, Camenca, Dubăsari, Grigoriopol, Slobozia, Tiraspol din stânga Nistrului,  la care se adăugau raioanele Balta, Bârzula, Ocnele Roșii, Kodîma, Kotovsk, Crutîi, Pesceana și Ananiev din actuala regiune Odesa din Ucraina. La 2 august 1940 Sovietul Suprem al URSS a adoptat Legea cu privire la constituirea RSSM în baza a 6 raioane ale RASSM (Tiraspol, Slobozia, Râbnița, Dubăsari, Camenca și Grigoriopol) și 6 județe ale Basarabiei (Bălți, Tighina, Chișinău, Cahul, Orhei și Soroca).  Restul teritoriilor au trecut la RSS Ucraineană. 

Autorităţile sovietice au întreprins măsuri pentru a aduce divizarea administrativ- teritorială  a RSSM în concordanță cu modelul sovietic. Astfel, a fost instituit sistemul administrativ cu patru nivele - sat (sau orășel) - raion (oraș) - județ - republică, iar pe malul stâng al Nistrului - cu trei nivele (fără județe).

Organele locale ale puterii de stat erau Sovietele de deputați. Sovietele de deputați județene, raionale, orășenești, sătești se alegeau de populație pe termen de doi ani și în limitele teritoriului său exercitau, prin comitetele executive, prerogative de ordin economic, social cultural, formau bugetul local, asigurau menținerea ordinii publice etc.

În noiembrie 1940 Prezidiul Sovietului Suprem al RSS Moldoveneşti a stabilit noua delimitare administrativ teritorială: 6 judeţe, 58 de  raioane, 14 oraşe, inclusiv 4 de subordonare republicană, 11 orăşele şi peste 1100de  sate. La 26 septembrie 1944 și la 13 ianuarie 1945 au fost adoptate două hotărâri ale  Biroului CC al PC (b)M care prevedeau ca județele să fie reorganizate în regiuni (oblasti). Însă, deoarece teritoriul republicii era prea mic pentru a avea mai multe nivele administrativ-teritoriale, reforma a fost amânată. În anul 1947 județele, ca unitate administrativ-teritorială, au fost suprimate, rămânând 54 de raioane, 1143 soviete săteşti, 3 oraşe de subordonare republicană, 8 aşezări de tip orăşenesc.[11] Deși decizia a fost adoptată cu scopul de a reduce din birocrația de partid, acest lucru nu s-a întâmplat, deoarece foștii funcționari județeni au completat rândurile nomenclaturiștilor din raioane.

În 1952 se operează o nouă transformare - raioanele existente au fost grupate în patru districte (Bălţi, Chişinău, Tiraspol şi Cahul), cu atribuții administrative similare fostelor județe. Districtele însă au existat o perioadă foarte scurtă – până la 15 iunie 1953, dovedindu-se a fi ineficiente și dublând activitatea administrațiilor raionale. Către 1 ianuarie 1955 în RSSM erau 60 de raioane, 700 soviete săteşti, 7 oraşe de subordonare republicană, 8 oraşe de subordonare raională.[12] Începând cu anii ‘60 și până în 1991 numărul raioanelor a variat de la 35 la 40, pe când numărul sovietelor sătești a crescut constant  ajungând la 881 în 1991. 

Potrivit Constituției RSSM din 1978, Sovietele de deputați ai poporului – sovietele  raionale, orășenești, sovietele raionale din orașe, de orășel și sătești constituie un sistem unitar al organelor puterii de stat. De fapt, sovietele locale reprezentau instituții executive ale sistemului administrativ de comandă, deoarece pe lângă numeroasele funcții de soluționare a problemelor de interes local, urmau să traducă în viață hotărârile organelor de stat superioare, să conducă activitatea sovietelor inferioare de deputați, să exercite controlul asupra respectării legislației de către întreprinderile, instituțiile și organizațiile de subordonare superioară, aflate pe acel teritoriu, iar hotărârile Sovietelor locale trebuiau să fie îndeplinite în mod obligatoriu de către toate întreprinderile, instituțiile și organizațiile, aflate pe teritoriul Sovietului etc.

La formarea componenței sovietelor se ținea cont de reprezentarea în ele a diferitelor pături sociale (clasa muncitoare, țărănimea colhoznică, intelectualitatea), dar și de partinitate, apartenență etnică, vârstă, gen etc. Organul permanent al Sovietului raional era Comitetul executiv raional în frunte cu un președinte, ales de către Sovietul raional la propunerea organelor de partid. Comitetul executiv raional era asistat în activitatea sa de un aparat de funcționari.[13] 

Sovietul (sătesc, orășenesc) era organul puterii de stat în sate și orașe, fiind ales prin scrutin electoral general pentru un mandat de 2 ani (în unele perioade de 2,5 ani). Sovietul (sătesc, orășenesc) era abilitat cu funcții deliberative de interes local și era convocat trimestrial. În calitate de organ executiv la nivel sătesc și orășenesc activa Comitetul executiv al Sovietului (sătesc, orășenesc) în frunte cu un președinte. Sovietele raionale, orășenești și sătești activau sub conducerea organelor de partid raionale și a organizațiilor primare de partid.

[1] Apetrei C.N. Istoria administrației publice, Galați, 2009,  p. 51.

[2] Rădvan L. Orașele din Țările Române în evul mediu (sfârșitul sec. al XIII-lea – începutul sec. al XVI-lea), Iași, 2012, p. 335.

[3] Rădvan L. Op. Cit., p. 413. 

[4] Burac C. Aşezările Ţării Moldovei din epoca lui Ştefan cel Mare, Bucureşti, 2004, p. 5-10.

[5] Purici Șt. Op. cit., p. 19-20.

[6] Niculiță A. Organizarea administrativă a Basarabiei în prima jumătate a sec. XIX. În: Administrarea publică, 1995, nr.2 1995. P.33.

[7] Cornea S. Organizarea administrativă a Basarabiei (1812-1917), Cahul 2003, p. 87.

[8] Cornea S. Op. cit., p.89.

[9] Purici Șt. Op. cit., p. 25.

[10] Niculiță A. Op. cit., p. 35.

[11] Cornea S. Este necesară o reformă teritorial-administrativă în Republica Moldova? În: Moldoscopie, 2014, nr. 3 (LXVI), p. 45.

[12] Cornea S. Op. cit., p. 44.

[13] Sîmboteanu A. Istoria administrației publice din Moldova, Chișinău, CEP USM, 2009, p.165.