Problema reformei administrației publice locale din Republica Moldova s-a discutat intens din momentul obținerii independenței. Diversele modele de organizare a administrației publice locale existente în Europa încercau a fi corelate cu realitățile și necesitățile Republicii Moldova. La 16 iulie 1997, Republica Moldova a ratificat Carta Europeană a Autonomiei Locale, subscriind, astfel, la scopul suprem al statelor democratice europene - protecţia şi consolidarea autonomiei locale în Europa. Carta obligă Părţile semnatare să garanteze independenţa politică, administrativă şi financiară a colectivităţilor locale, care sunt cele mai apropiate de cetăţean, oferindu-i posibilitatea să participe la luarea deciziilor la nivelul local ce vizează în mod direct viaţa cotidiană.[1]
Chiar şi în țări cu sisteme democratice mature şi stabile, organizarea administrației publice locale nu rămâne neschimbată în timp, ci este ajustată adesea în funcție de noile priorități, necesități şi resurse disponibile. Totuşi, schimbările în aceste țări sunt dictate mai frecvent de logica economică şi principiile regionalizării geografice şi nu doar de aranjamente politice sau considerente electorale. În țări ca Republica Moldova, care nu au o tradiție lungă de autoadministrare, transformările administrației publice locale şi politicile regionale de cele mai multe ori nu sunt bazate pe necesități, ci reprezintă o consecință a schimbărilor geopolitice sau a unor procese politice interne. Experiența europeană arată că nu există o dimensiune ,,optimală” pentru administrația publică locală, la fel cum nu există nici ,,cea mai bună” structură administrativă, care ar avea o aplicare universală.[2]
Experienţa celor 27 de ani de independență demonstrează că reforma administraţiei publice locale în Republica Moldova este înțeleasă doar ca un proces de adoptare a unor noi acte normative, care să le înlocuiască pe cele învechite sau prin amendarea acestora în funcţie de interesele de moment. Este evident că acest mod de abordare a reformei administraţiei publice demonstrează o paradigmă arhaică şi ineficientă de dezvoltare a politicilor şi nu creşte credibilitatea actului de guvernare. Din păcate, acest lucru s-a întâmplat şi în cazul primelor proiecte de reformă în Republica Moldova, atunci când au fost inserate regulile şi principiile de bază ale administraţiei publice locale, fără să se racordeze contextul legislativ la principiile şi normele consfinţite în Constituţie, şi chiar uitând să se armonizeze restul legislaţiei cu mecanismele şi regulamentele care să întărească autonomia fiscală şi descentralizarea patrimonială.
Primele eforturi legate de proiectarea şi implementarea reformei sistemului administraţiei publice locale s-au făcut chiar din primele zile de după declararea independenţei Republicii Moldova. Către finele anului 1991 teritoriul Republicii Moldova, sub aspect administrativ-teritorial, era organizat în 40 de raioane cu 881 soviete sătești, 21 de oraşe, dintre care 10 oraşe de subordonare republicană. Fiecare raion ocupa în medie 0,8 mii km2 și număra circa 76 000 locuitori.
În anii ’90 pentru prima dată a fost argumentată necesitatea unei reforme administrativ-teritoriale, cu raioane mai mari, fiind propuse și fundamentate patru variante ale structurii administrativ-teritoriale a Republicii Moldova (7, 9, 12 sau 18 județe), folosind un sistem de 24 de indicatori social-economici.[3]
Din punct de vedere legislativ, reforma administraţiei publice locale în Republica Moldova a fost iniţiată de Legea cu privire la bazele autoadministrării locale adoptată de Parlament la 10 iulie 1991[4] și, astfel, demarând prima etapă în reformarea administrației publice locale. Această lege a fost concepută în baza principiilor fundamentale ale administraţiei publice locale şi a iniţiat implementarea unui nou sistem de administraţie publică locală în două niveluri: la primul nivel - comune, oraşe; la al doilea nivel - judeţ. Totodată, se stabilesc şi autorităţile publice pentru fiecare nivel: consiliile comunale, orăşeneşti, primarii şi, respectiv, consiliile judeţene. Ca autorităţi executive erau stabilite comitetele la nivel de comună, oraşe şi, respectiv, preşedinţii consiliilor judeţene la nivel de judeţ. În această perioadă, Republica Moldova era divizată din punct de vedere administrativ în: sate, oraşe, orăşele, raioane şi prevederile acestei legi nu puteau fi implementate. Urma ca Parlamentul Republicii Moldova să adopte legea privind organizarea administrativ-teritorială. Însă acest lucru nu s-a produs, fiind adoptată Hotărârea Parlamentului nr. 636-XII Privind aplicarea legii Republicii Moldova cu privire la bazele autoadministrării locale,[5] care stabilea o perioadă de tranziţie spre noul sistem de administrare. Această hotărâre prevedea în prima etapă desfiinţarea raioanelor existente ca unităţi administrativ-teritoriale şi introducerea unui sistem tranzitoriu de administrare locală pe baza unui regulament adoptat de Guvernul Republicii Moldova.
În etapa a doua se preconiza crearea şi introducerea propriu-zisă a noului sistem de administrare. Cât priveşte prima etapă, Guvernul Republicii Moldova adoptă prin Hotărârea nr. 357 din 22 iulie 1991 Regulamentul provizoriu privind funcţionarea organelor autoadministrării locale în Republica Moldova în perioada de tranziţie[6] (până la definitivarea noii împărţiri administrativ-teritorială), însă a doua etapă a eşuat, deoarece atât primul Parlament (1990), cât şi cel de-al doilea (1994) nu au creat un nou cadru administrativ-teritorial. Chiar dacă regulamentul adoptat de Guvern în 1991 purta determinativul provizoriu, el a fost aplicat până în decembrie 1994. Acest regulament nu aduce transformări serioase în organizarea şi funcţionarea autorităţilor publice locale. El operează o serie de modificări de ordin formal, schimbă denumirea sovietului sătesc în primărie, a preşedintelui sovietului sătesc în primar, deputaţilor în consilieri, sesiunilor în şedinţe ale consiliului şi substituie funcţia de secretar cu cea de viceprimar. Activitatea autorităţilor publice rămâne reglementată de vechile instrucţiuni şi regulamente din perioada sovietică. Prima etapă de reformare a administraţiei publice locale finalizează cu adoptarea Constituţiei Republicii Moldova la 29 iulie 1994.
Prima dintre reformele celei de-a doua etape (numită de tranziţie) se raportează la anul 1994, când modificările la sistemul sovietic de organizare administrativă au fost aprobate legal. Una dintre acestea a fost crearea unităţii teritoriale autonome Găgăuzia, care include 3 raioane (dolay). Pentru celelalte unităţi administrativ-teritoriale nu s-au operat schimbări esenţiale, modelul sovietic păstrându-se în mare parte. Teritoriul ţării a rămas divizat în 40 de raioane, inclusiv cinci raioane din stânga Nistrului. În 1994 au fost adoptate trei legi, prin care a fost abrogată Legea cu privire la bazele autoadministrării locale. Legea privind organizarea administrativ-teritorială nr. 306-XII legiferează vechea structură administrativ-teritorială cu 40 de raioane, moştenită din perioada sovietică. Respectiva lege a reglementat noţiunea de comună, în locul sovietului sătesc, ca fiind două sau mai multe sate ce se unesc şi formează o singură unitate administrativ-teritorială şi lichidează noţiunea de orăşel pentru fostele centre raionale şi unele localităţi care dispuneau de întreprinderi de prelucrare a produselor agricole, denumindu-le, în schimb, oraşe.[7]
În acea perioadă, o unitate administrativ-teritorială putea fi formată dacă avea, cel puţin, 1000 de locuitori. Prevederea în cauză nu a fost totalmente respectată, astfel încât multe localităţi cu o populaţie de circa 500 de locuitori au format unităţi administrativ-teritoriale de nivelul I. Numărul acestora din urmă a ajuns la 923. Legea a introdus denumirea de municipiu pentru oraşele ce aveau un rol deosebit în viaţa economică, social-culturală, ştiinţifică şi administrativă. Statut de municipiu au primit 4 oraşe: Chişinău, Bălţi, Bender şi Tiraspol. Pe lângă Legea privind organizarea administrativ-teritorială, în 1994 a fost adoptată şi Legea privind administraţia publică locală.[8] Actul a stabilit atribuţiile autorităţilor de ambele niveluri, I şi II, dar nu a realizat o delimitare concretă între acestea. Această lipsă de diferenţiere a atribuţiilor a generat o serie de probleme în gestionarea treburilor publice, în special în ceea ce ţine de formarea, aprobarea şi executarea bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul I, care au devenit întru totul dependente de comitetele executive raionale. Alte legi contextuale adoptate au fost: Legea privind statutul municipiului Chişinău din 19 aprilie 1995;[9] Legea privind Statutul - cadru al satului (comunei), oraşului (municipiului), care reprezintă o bază juridică pentru autorităţile locale în elaborarea şi adoptarea statutului unităţilor administrativ-teritoriale.[10]
Perioada anilor 1994-1998 a fost rodnică în contextul adoptării de legi, care reglementau modalitatea de organizare a autorităţilor administraţiei publice locale, dar menţinerea formelor vechi de organizare administrativ-teritorială nu a facilitat dezvoltarea unităţilor administrativ-teritoriale.[11]
Cea de-a treia etapă în reformarea administrației publice a demarat în 1998, când la 6 noiembrie 1998 a fost adoptată Legea nr. 186-XIV privind administraţia publică locală,[12] urmată de adoptarea, la 12 noiembrie acelaşi an, a Legii nr. 191-XLV privind organizarea administrativ-teritorială[13] (implementate din 1999). Astfel, în locul celor 40 de raioane s-a produs consolidarea unităților administrativ-teritoriale de nivelul doi: 10 județe, municipiul Chișinău, UTA Găgăuzia. Numărul unităţilor administrativ-teritoriale de primul nivel s-a micşorat de la 826 până la 644, dintre care: 12 municipii, 43 de oraşe şi 589 de sate (comune) care înglobau 1533 de localităţi. Aceasta s-a produs pe calea comasării localităţilor cu o populaţie mai mică de 2 500 de locuitori, număr minim de populaţie necesar pentru formarea unei unităţi administrativ-teritoriale de primul nivel, spre deosebire de 1000 de locuitori cât prevedea legislaţia anterioară. Astfel, se formează condiții mai favorabile pentru implementarea autonomiei locale pe calea consolidării capacității administrative a unităților administrativ-teritoriale de ambele niveluri.
În urma alegerilor locale din 1999, la nivel de fiecare judeţ, a fost ales Consiliul Judeţean, autoritate reprezentativă şi deliberativă. De asemenea, la nivelul fiecărui judeţ, al municipiului Chişinău şi Unităţii Teritoriale Autonome Găgăuzia, a fost legiferată instituţia prefectului, acesta fiind reprezentant al Guvernului în teritoriu. Toate oraşele - reşedinţă de judeţ au beneficiat de statut de municipiu, iar la nivel de sat, comună, oraş au fost alese consiliile locale, în funcţie de numărul populaţiei. Unul dintre scopurile acestei reforme a fost consolidarea sistemului economic regional şi local, care ar asigura autonomia financiară prin lărgirea bazei impozabile a teritoriului şi obţinerea veniturilor potrivite pentru necesităţile locale.
Dar numai după trei ani s-a procedat, mai mult din considerente politice, la o nouă reorganizare administrativ-teritorială prin adoptarea Legii privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova, din 27 decembrie 2001, cea care este în vigoare şi astăzi.[14]
În anul 2003 au fost lichidate judeţele şi s-au format 32 de unităţi administrativ-teritoriale de nivelul al doilea (raioanele), la care se adaugă municipiile Chişinău şi Bălți. De asemenea, în componența Republicii Moldova intră și două Unități teritoriale autonome: UTA Găgăuzia (UTAG) și Unitățile Administrativ-Teritoriale din Stânga Nistrului (UTAN). Totodată s-a mărit numărul unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întâi, de la 644 până la 915 unităţi. Aceasta s-a produs din cauza micşorării numărului minim de populaţie necesar pentru formarea unei unităţi administrativ-teritoriale de nivelul întâi, de la 2500 la 1500 locuitori.
Astfel, s-a revenit la modelul cvasisovietic de divizare teritorială, autonomia locală fiind redusă substanţial. La nivel de raion, a apărut o autoritate nouă, preşedintele raionului, autoritate executivă unipersonală aleasă din rândul consilierilor raionali, iar în locul prefecturilor lichidate s-au instituit oficiile teritoriale ale Aparatului Guvernului, actualele oficii ale Cancelariei de Stat.
Revenirea la vechea împărţire administrativ-teritorială în raioane s-a produs în condițiile în care majoritatea statelor europene considerau perspectiva dezvoltării regionale ca fiind eficientă atât din punct de vedere economic, cât şi administrativ. O împărţire în unităţi administrativ- teritorială mici şi slabe din punct de vedere financiar a reprezentat dovada tendinţei de întărire a controlului autorităţilor centrale asupra celor locale, o centralizare în adevăratul sens al cuvântului. Transformările au afectat și autonomia comunităţilor din Republica Moldova, lovind în democraţia locală şi aşa destul de firavă.
După 2009, reformarea administrației publice locale este percepută prin prisma procesului de descentralizare. Strategia Națională de Descentralizare adoptată în 2012 prin Legea nr. 68 din 5.04.2012[15] preconizează câteva etape în transferul competenţelor de la nivel central către alt nivel de administrare, în corelare cu activităţi de consolidare a capacităţilor administrative şi instituţionale ale autorităţilor publice locale. Activităţile realizate în perioada 2012-2015 în domeniul descentralizării şi consolidării autonomiei locale au constituit mai puţin de 50% din toate acţiunile aprobate în Planul de acţiuni pentru implementarea Strategiei naţionale de descentralizare.[16] Cele mai importante tergiversări s-au atestat în implementarea acţiunilor care vizau consolidarea bazei de venituri locale proprii ale autorităţilor publice locale, fapt ce compromitea întreaga reformă de descentralizare.
Ca urmare, Strategia privind reforma administraţiei publice pentru anii 2016-2020 [17] a identificat din nou necesitatea operării unor intervenții de fond pe segmentul administrației publice locale, în vederea modernizării și eficientizării acesteia. Strategia vine să constate că situaţia actuală în sistemul administraţiei publice locale impune noi domenii de intervenţie şi activităţi pentru a îmbunătăţi calitatea serviciilor publice prestate la nivel local. Modificările esenţiale se referă la creşterea capacităţii administrative a unităţilor administrativ-teritoriale, reducerea fragmentării şi raţionalizarea structurilor administrativ-teritoriale, care va favoriza autonomia locală şi furnizarea eficientă a serviciilor publice.
Una dintre ultimele modificări operate pe segmentul structurii administrativ-teritoriale se referă la adoptarea Legii nr. 248 din 03.11.2016 pentru modificarea și completarea Legii nr. 764-XV privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova prin care se dă o nouă definiție comunei și orașului ca unități administrativ-teritoriale și se atribuie statutul de municipiu orașelor Chișinău, Bălți, Bender, Cahul, Ceadâr-Lunga, Comrat, Edineț, Hâncești, Orhei, Soroca, Strășeni, Tiraspol și Ungheni.
Deşi a fost proclamată drept necesitate stringentă de către toate guvernele, reforma administrației publice locale nu a fost în realitate o prioritate, dimpotrivă, modelul centralizat de administrare s-a întărit şi perpetuat, îndeosebi în perioada 2003-2009, fiind depuse eforturi pentru consolidarea verticalei puterii. Respectiv, evoluţiile produse în această perioadă nu au încetăţenit spiritul şi valorile descentralizării administrative, fiindcă nu au determinat apariţia unui nou model de autonomie locală, recunoscută pretutindeni în Europa Centrală şi de Vest, prin acceptarea şi garantarea realizării principiilor stipulate în Carta Europeană a autonomiei locale.[18]
În concluzie, ținem să menționăm că Republica Moldova, în calitate de stat suveran şi independent, organizat în baza relaţiilor economiei de piaţă şi a pluralismului politic, a conștientizat după 1991 că nu mai poate fi guvernat după modelul regimului sovietic. Seria de reforme realizate pe segmentul administrației publice locale și reorganizării administrativ-teritoriale trebuia să răspundă nevoilor curente, dar şi celor de viitor, în raport cu care trebuia să se adapteze, să se transforme şi să se perfecţioneze. Reforma din 1998 a pus bazele unei noi organizări administrativ-teritoriale și a schițat noi perspective pentru administrația publică locală. Însă, reculul care s-a produs după 2001 a aruncat Republica Moldova înapoi, stare de lucruri care nu s-a modificat esențial până în prezent. De notat faptul că o veritabilă reformă a administrației publice locale este mult mai complexă decât reorganizarea administrativ-teritorială. Aceasta din urmă este o componentă a reformei administrației publice locale, dar care reprezintă una din precondițiile pentru desfăşurarea reformelor în alte domenii.
[1] Carta Europeană a Autonomiei Locale, Seria Tratatelor Europene nr. 122 din 15.10.1985, Strasbourg.
[2] Studiu analitic privind structura administrativ-teritorială optimală pentru Republica Moldova. Expert Grup. Chișinău, 2010, p. 9.
[3] Гудым А., Авербух Р., Кицан В., Бадражан В., Пайлик Ю. Предложения к новому административно-территориальному делению Р. Молдова, Кишинев, 1990.
[4] Lege cu privire la bazele autoadministrării locale nr.635 din 10.07.1991. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, Nr. 006, 10.07.1991.
[5] Hotărîrea Parlamentului nr.636-XII „Privind aplicarea legii Republicii Moldova cu privire la bazele autoadministrării locale”. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, Nr. 006, 10.07.1991.
[6]Hotărîrea Guvernul Republicii Moldova ”Regulamentul provizoriu privind funcţionarea organelor autoadministrării locale în Republica Moldova în perioada de tranziţie” nr.357 din 22 iulie 1991. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, Nr. 006, 10.07.1991.
[7] Legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova, nr. 306 din 07.12.1994. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 14.01.1994, nr. 003.
[8] Legea privind administraţia publică locală, nr. 310 din 07.12.1994. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 14.01.1995, nr. 003.
[9] Legea privind statutul municipiului Chişinău, nr. 431 din 19.04.1995. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 09.06.1995, nr. 31-32.
[10] Legea privind Statutul-cadru al satului (comunei), oraşului (municipiului), nr. 436 din 06.11.2003. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 12.12.2003, nr. 244-247.
[11] Castrașan T. Evoluția descentralizării administrative în Republica Moldova. În: Revista Administrarea Publică, 2014, nr. 1, p. 104.
[12] Legea privind administraţia publică locală, nr. 186 din 06.11.1998. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 12.02.1999, nr. 014.
[13] Legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova, nr. 191 din 12.11.1998. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 30.12.1998, nr. 116.
[14] Legea nr. 764-XV din 27 decembrie 2001 privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 29.01.2002, nr. 16.
[15] Legea Republicii Moldova pentru aprobarea Strategiei naționale de descentralizare și a Planului de acțiuni privind implementarea Strategiei naționale de descentralizare pentru anii 2012-2018 nr.68 din 05.04.2012. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 143-148 din 13.07.2012.
[16] Hotărârea Guvernului Republicii Moldova pentru aprobarea Strategiei privind reforma
administraţiei publice pentru anii 2016-2020 nr.911 din 25.07.2016. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 256-264 din 12.08.2016.
[17] Ibidem.
[18] Victor Popa, Efectele descentralizării: Rolul reprezntantului Guvernului în unităţile administrativ-teritoriale, Chișinău, 2008