Administrație publică

Autorităţile administraţiei publice locale îşi realizează funcţiile   prin intermediul activităţilor de administrare – un tip specific de muncă a instituţiilor şi  persoanelor cu funcţii de conducere. Procesul de administrare are trăsături comune cu procesele ce au loc în sistemul social şi este determinat de legile obiective de funcţionare şi dezvoltare a acestui sistem.  Acest gen de activitate se caracterizează prin complexitate, dinamică şi diversitate, necesită specialişti cu  o  pregătire profesională adecvată care:  a) stabilesc obiectivele de realizat şi ordinea îndeplinirii lor; b) selectează şi mobilizează resursele umane, materiale şi financiare pentru îndeplinirea obiectivelor; c) aleg formele şi metodele de administrare în scopul realizării obiectivelor planificate.[1]

          Procesul de administrare este un proces complex şi se bazează pe concepte fundamentale cum ar fi:

• metoda de administrare;
• procedeul de administrare;
• instrumentul de administrare;
• tehnicile de administrare.

Prin metoda de administrare se înţelege  maniera în care conducătorul din administraţia publică locală, cu ajutorul unui complex coerent de instrumente, îşi exercită influenţa asupra factorilor de care dispune în scopul folosirii lor raţionale, în efortul de atingere a obiectivelor stabilite. 

  Procedeul de administrare   reprezintă  „rutina” pe care o aplică factorii de decizie din administraţia publică locală cu scopul obţinerii informaţiei necesare luării deciziilor. Instrumentele de administrare   reprezintă mijloacele pe care le are la dispoziţie primarul, preşedintele de raion, un conducător din cadrul autorităţilor publice locale pentru a-şi exercita funcţiile (regulamente, planuri, programe etc.). Tehnicile  de administrare  reprezintă modul coerent de acţiune a conducătorilor din administraţia publică locală, determinat de metoda de administrare aplicată. Prin tehnica de administrare se realizează o simbioză între cunoştinţele propriu-zise ale conducătorului şi măiestria sa personală în utilizarea procedeelor şi instrumentelor de administrare.

Literatura de specialitate demonstrează, că la moment sunt identificate circa 20 de metode aplicate în procesul de conducere şi peste 80 de tehnici cunoscute, care suferă în permanenţă un proces continuu de perfecţionare pentru a putea răspunde evoluţiei tehnice şi nevoilor tot  mai exigente ale populaţiei.

În acest sens, metodele sunt clasificate după anumite criterii (domeniul de utilizare, obiectivul urmărit, caracterul acestuia). Un  criteriu important este considerat cel al sferei de aplicabilitate, care le grupează în:

• Metode generale de administrare;
• Metode şi tehnici specifice.

Metodele generale de administrare vizează ansamblul procesului de conducere, se pot aplica în toate domeniile de activitate, atât la nivelul instituţiilor cât şi la nivelul subdiviziunilor acestora. Din rândul acestora menţionăm: conducere în bază de obiective, conducerea bazată pe rezultate, conducerea prin excepţii, conducerea prin bugete, conducerea prin delegare de autoritate.    

Conducerea în bază de obiective este   cea mai des folosită metodă de conducere. Ea poate fi definită drept un sistem de conducere bazat pe determinarea riguroasă a obiectivelor până la nivelul executanţilor, care participă nemijlocit la stabilirea lor şi pe corelarea strânsă a recompenselor şi, respectiv, a sancţiunilor cu nivelul realizării obiectivelor prestabilite.    În procesul de utilizare a metodei se parcurge cu regularitate un ciclu specific acesteia compus din următoarele etape:

1. stabilirea obiectivelor administraţiei publice locale, etapa se derulează în procesul de elaborare a planului de activitate şi este cea mai dificilă, întrucât identificarea, definirea clară, alegerea celor mai generale şi mai semnificative obiective nu este nici simplă şi nici uşoară. Obiectivele, ce se stabilesc pentru administraţia publică locală, trebuie să fie realiste, stimulative, să se refere la cele mai importante aspecte ale activităţii şi să derive din strategia de dezvoltare  a comunităţii.
2. Realizarea programului de acţiune este cea mai lungă etapă. Parcurgerea ei nu ne dă posibilitate să verificăm dacă obiectivele stabilite au fost realizate şi dacă s-a acţionat cu convingere pentru realizarea acestora. Între subdiviziunile din cadrul administraţiei publice locale şi nivelul ierarhic imediat superior trebuie să existe o legătură permanentă prin intermediul unei supravegheri operative a desfășurării activităţii de către superior şi a unui control permanent de către conducătorul subdiviziunii.
3. Analiza gradului de realizare a obiectivelor este etapa finală care permite conducerii să formuleze obiective şi performanţe de atins în ciclul următor mai apropiate de condiţiile existente, mai reale şi mai controlabile. În aceeaşi etapă, în funcţie de gradul de realizare a programului de activitate, se hotărăsc prompt recompensele materiale şi morale, individuale şi colective - aspect definitoriu al metodei de conducere pe care o analizăm, aspect care condiţionează într-o măsură însemnată succesul metodei.

Conducerea în bază de rezultate este metoda prin care fiecare conducător din administraţia publică locală, indiferent de nivelul ierarhic la care se situează, are responsabilitatea obţinerii rezultatelor fixate subdiviziunii pe care o conduce. Rezultatele ce revin unei subdiviziuni pot fi obţinute făcându-se apel atât la totalitatea resurselor atribuite, cât şi la pregătirea, experienţa şi capacitatea conducătorului.

Această metodă se poate defini drept un mod organizat de obţinere a unor rezultate, ca urmare a desfăşurării şi evaluării activităţii conducătorului, în procesul de realizare a unor obiective. Spre deosebire de metoda conducerii prin obiective, această metodă pune accentul doar pe rezultatul final.

Specificul acestei  metode constă în definirea unor rezultate - ce urmează a fi obținute  - şi a unor modalităţi concrete de evaluare şi măsurare a gradului lor de realizare, lăsând conducătorului întreaga libertate de acţiune. În aceste condiții, fiecare conducător va face apel pentru îndeplinirea sarcinilor stabilite compartimentului pe care-l conduce. În ceea ce priveşte conducerea superioară, trebuie menţionat că funcţiile de planificare şi control capătă o importanţă deosebită; controlând rezultatele şi controlând periodic realizările, conducerea este  permanent la curent cu mersul activităţii având posibilitate de a acţiona rapid, prin măsuri corespunzătoare.

Caracteristicile principale ale acestei metode includ:

• rezultatele scontate de la o subdiviziune se stabilesc în aşa fel încât să fie în concordanţă cu obiectivele generale ale administraţiei publice locale;
• întregul aparat administrativ trebuie să fie încărcat în mod echitabil cu sarcini pentru ca efortul pe care-l presupune atingerea rezultatelor să fie uniform repartizat;
• remunerarea personalului trebuie să se realizeze în directă legătură cu gradul de îndeplinire a sarcinilor, simultan de către întregul colectiv şi de către fiecare membru al său în parte. Această trăsătură asigură realizarea unei înalte concordanţe, în domeniul remunerării, între interesele întregii autorităţi a administraţiei publice locale şi cele individuale – important obiectiv al conducerii moderne.

Implementarea metodei respective se realizează în baza unui program care cuprinde, în principal: responsabilii, modul de înregistrare a rezultatelor, modalităţile de control ale progresului în implementarea metodei şi de evaluare a rezultatelor. Metoda se bazează pe creativitatea şi arta conducătorilor, pe cunoştinţele şi personalitatea lor, pentru că rezultatele se stabilesc, dar, mai ales, se ating de către aceștia.

          Conducere prin excepţii. Dinamismul tehnologiei, mărimea şi complexitatea organizaţiilor au determinat şi o multiplicare a sarcinilor conducerii într-o asemenea măsură încât se pune sub semnul întrebării capacitatea conducătorilor de a face faţă multitudinii de sarcini. În aceste condiţii o raţionalizare a activităţii de conducere se poate realiza aplicând principiul   că la un anumit nivel ierarhic de conducere să ajungă doar informaţiile ce depăşesc, prin semnificaţia lor, puterea de decizie a tuturor conducătorilor aflaţi la nivelurile ierarhice inferioare lui, adică informaţii excepţionale (de excepţie).

Conducerea prin  excepţie poate fi definită drept un sistem de identificare şi comunicare care semnalează conducătorul când este necesară intervenţia sa şi rămâne tăcut atunci când intervenţia acestuia nu este necesară.

          Metoda conducerii prin excepţie se realizează prin câteva etape:

1. Măsurarea nivelurilor. În această primă etapă se face o analiză statistică a realizărilor, a nivelurilor lor, prezente şi din trecut, precum şi o anticipare a celor viitoare. Această etapă este necesară desfăşurării în continuare a aplicării metodei.
2. Elaborarea programului. La această etapă se stabilesc nivelurile planificate (intermediare şi finale), normele, toate elementele din programul de activitate. 
3. Etapă complexă şi importantă pentru succesul aplicării metodei, deoarece, pe de o parte, se stabilesc criteriile pe care conducerea le va avea în vedere la analiza evoluţiei spre atingerea obiectivelor finale şi, pe de altă parte, se stabilesc toleranţele admise de la valorile planificate. Tot la această etapă, se stabilesc nivelurile abaterilor de la cursul planificat.
4. Observaţia. Etapa plasată în timpul aplicării propriu-zise a metodei, care are drept obiectiv aprecierea continuă a modului în care se desfăşoară activitatea.
5. Se compară stadiul curent de realizare a obiectivelor cu nivelul planificat. Sunt identificate abaterile şi se stabileşte, în funcţie de mărimea lor, conducătorul căruia trebuie să-i fie anunţată imediat excepţia constatată, pentru a lua deciziile care se impun în vederea remedierii situaţiei.
6. Luarea deciziei. Aplicarea cu bune rezultate a conducerii prin excepţie presupune existenţa unor condiţii preliminare, cum ar fi existenţa unui sistem informaţional care să se concentreze pe aspecte majore în realizarea obiectivelor prioritare ale administraţiei publice locale.

     Conducerea în bază de  proiecte. Această metodă asigură rezolvarea rapidă şi eficientă a unor lucrări complexe sau complicate în termenele stabilite şi cu cheltuieli minime, datorită faptului că permite ordonarea activităţilor după un calendar optim (căruia îi corespunde un buget de cheltuieli minim) şi urmărirea concomitentă a desfăşurării tuturor activităţilor în curs de execuţie şi corelarea lor cu resursele existente, disponibile. Metoda se caracterizează printr-o mare supleţe, structurile organizatorice modificându-se de la un proiect la altul.

     Metoda delegării. Este o metodă utilizată frecvent datorită faptului că raţionalizează munca conducătorilor prin transferul unor atribuţii conducătorilor de alte nivele. Metoda creează un climat favorabil dezvoltării iniţiativei colaboratorilor care sunt implicaţi în procesul de conducere. Metoda delegării se poate defini ca un transfer temporar, către un colaborator, a uneia dintre sarcinile de serviciu ale conducătorului, transfer însoţit de competenţa şi responsabilitatea corespunzătoare sarcinii respective. În virtutea sarcinilor şi a responsabilităţilor sale conducătorul continuă să răspundă, faţă de superiorii săi, alături de colaboratorul căruia i-a fost transmisă sarcina, pentru modul în care aceasta a fost îndeplinită.

Pentru utilizarea eficientă a metodei delegării se impune respectarea unui set de reguli, din care menţionăm:

• sarcinile de mare responsabilitate (mai ales, cele strategice şi cu implicaţii umane) nu se deleagă;
• sarcinile, competenţele şi responsabilităţile delegate trebuie să fie precizate clar şi chiar în scris, dacă este posibil;
• rezultatele ce se aşteaptă trebuie definite riguros de la bun început;
• controlul pe care îl  efectuează conducătorul trebuie să nu se refere la modul în care au fost realizate sarcinile delegate, ci la rezultatele obţinute.

 Procesul de administrare este un proces de interacţiune între oameni. În acest context o importanţă deosebită au procedeele şi modalităţile de stimulare, impulsionare şi direcţionare a activităţii angajaţilor din administraţia publică locală. În acest scop se folosesc metodele administrative, care sunt exprimate prin:

• indicaţii, instrucţiuni administrative directe, care au un caracter obligatoriu şi sunt adresate subdiviziunilor sau persoanelor concrete  în situaţii concrete;
• stabilirea de reguli, ce reglementează activitatea subalternilor, elaborarea standardelor procedurilor de influenţă administrativă;
• elaborarea şi realizarea recomandărilor pentru organizarea şi perfecţionarea proceselor supuse influenţei administrativ-organizatorice;
• control şi supraveghere asupra activităţii organizaţiei sau angajaţilor în parte.

 Eficienţa activităţii administraţiei publice locale   este condiţionată şi de alte metode derivate ca:

Metoda utilizării formularelor. În baza observaţiei şi a experienţei îndelungate au fost elaborate formulare-tip utile atât pentru administrație cât şi pentru beneficiarii administraţiei publice locale. Prin completarea formularelor administraţia locală obţine numai datele strict necesare pentru rezolvarea problemei respective, simplificându-şi activitatea, iar funcţionarii publici realizează soluţionarea simplă şi rapidă a cererilor depuse.

Metode de colectare a datelor necesare pentru soluţionarea cererilor. Aceste metode implică pregătirea de către solicitant a dosarului cu documentele necesare (certificate, avize ş. a.) pentru soluţionarea problemei.

Metoda repartizării funcţionarilor şi lucrărilor în instituţia administrativă. Activitatea unei instituţii administrative este condusă de şeful acesteia care răspunde de organizarea sa raţională şi eficientă.  Este depăşită  metoda prin care şeful urmează să rezolve cât mai multe probleme şi este judicioasă metoda, în temeiul căreia urmează să rezolve cât mai puţine. În această ordine de idei urmează să se aplice principiul că şeful instituţiei trebuie să rezolve numai acele lucruri care nu pot fi delegate spre soluţionare altor funcţionari.

Metoda consfătuirilor. Printre metodele de organizare a activităţii aparatului administrativ se enumeră şi adunările, şedinţele, consfătuirile, conferinţele. Din punct de vedere al obiectivelor urmărite şedinţele se divizează în două categorii: ca metodă de coordonare a activităţii organelor sau organizaţiilor care participă prin reprezentanţii lor  şi  ca metodă de informare, instruire, explicare a anumitor probleme cu scopul realizării unor măsuri administrative.

Sarcina principală a şedinţelor ca metodă de coordonare a activităţii organizaţiei (în practica administraţiei publice acestea sunt cunoscute ca şedinţe operative) este recepţionarea informaţiei de la subalterni cu privire la starea de lucruri la moment în fiecare subdiviziune a organizaţiei. Aceste şedinţe se desfăşoară regulat în una şi aceeaşi zi şi oră a săptămânii; componenţa participanţilor este stabilă. În caz de boală, concediu sau alte pricini motivate există o persoană, desemnată de conducătorul subdiviziunii, care înlocuieşte conducătorul la şedinţele operative. Ordinea de zi a acestor şedinţe se elaborează în funcţie de specificul organizaţiei  şi în baza planului de activitate a organizaţiei.

Şedinţele ca metodă de informare, instruire şi explicare a anumitor probleme cu scopul realizării unor măsuri administrative, se axează pe identificarea soluţiilor optimale pentru soluţionarea problemelor în termen limitat. Aceste şedinţe se desfăşoară după schema: comunicare sau raport  ----- întrebări raportorului ----- dezbateri ------- propuneri pentru elaborarea deciziei. Acest tip de şedinţe va fi mai eficient dacă participanţii  vor fi informaţi din timp cu privire la conţinutul comunicării sau raportului.

Pentru organizarea şi desfăşurarea eficientă a şedinţelor  este necesar să se ţină cont de următoarele momente:

• durata optimală a desfăşurării şedinţei trebuie să fie de 30-40 minute;
• durata maximală a şedinţei trebuie să fie de cel mult  2 ore, deoarece după 90 de minute de activitate în cadrul şedinţei  atenţia participanţilor scade cu 30-40%;
• pentru captivarea atenţiei participanţilor la şedinţă un rol deosebit îl au primele trei minute de evaluare a raportorului; dacă cei care ascultă nu au auzit nimic nou şi interesant în aceste trei minute, atenţia lor scade;
• expunerea comunicării sau raportului în formă liberă, după memorie sau utilizând metodele vizuale asigură asimilarea conţinutului acestora în proporţie de 95%. Citirea comunicării sau raportului de pe foaie facilitează asimilarea conţinutului doar la nivel de 35%.

În procesul de desfăşurare a şedinţelor conducătorul trebuie să se ghideze de un şir de reguli, inclusiv:

• să conducă şedinţa într-un stil democrat, altfel discuţiile constructive vor fi imposibile;
• să poată asculta şi să se abţină de la comentarii, aprecieri şi propuneri până la finisarea tuturor comunicărilor;
• să respecte regulamentul de lucru al şedinţei;
• să fie echilibrat, echidistant şi obiectiv.

    Desfăşurarea şedinţelor se protocolează. Procesul-verbal fiind documentul oficial primar, în baza căruia conducătorul cere de la subalterni executarea sarcinilor stabilite.

 Metodele de administrare nu constituie un scop în sine, ci reprezintă, la fiecare etapă, pârghii eficiente de valorificare a activităţii administraţiei publice locale, de canalizare a eforturilor spre realizarea obiectivelor fundamentale ale progresului autorităţilor locale. Oricărei metode de administrare îi este specific un mod deosebit de a pune în acţiune anumite energii, forţe etc. Pentru realizarea unui scop determinat o metodă adecvată simplifică lucrurile, scurtează drumul şi timpul necesar, simplificând, astfel, numărul încercărilor şi erorilor.

[1] Şaptefraţi T., Forme şi metode în administraţia publică. În revista ,,Administrarea Publică”, revistă metodico-ştiinţifică, 2003, nr. 1, p. 26-33.