Administrație publică

• Procesul decizional este un proces complex şi include mai multe etape:
• Etapa predicizională.

La momentul actual autorităţile administraţiei publice au ca prim obiectiv sarcina de a satisface interesele generale ale societăţii la cel mai înalt nivel, aceasta fie indirect prin stabilirea cadrului legal, fie prin asigurarea cu serviciile publice necesare.

În acest context deciziile administrative  care vor fi elaborate, adoptate de către autorităţile administraţiei publice centrale şi locale vor reprezenta acea „manifestare de voinţă” premergătoare unei acţiuni sau inacţiuni, prin care se va opta pentru varianta cea mai optimă în realizarea principalului său scop. Activitatea de elaborare şi adoptare a deciziilor administrative, ca şi întreaga activitate de conducere, trebuie să fie supusă unor paşi concreţi de acţiuni, direcţie care i-ar asigura calitatea, dar aceștia pot varia în funcţie de situaţie şi complexitatea problemei.

Întregul proces decizional poate fi structurat în mai multe grupe de etape care urmează a fi derulate de organul administraţiei publice respective. Primul grup de etape îl constituie etapele predecizionale sau mai sunt numite activităţi pregătitoare adoptării deciziilor administrative.

În activitatea administraţiei publice de organizare a executării legii şi executare în concret a acesteia, necesitatea adoptării deciziilor administrative decurge, în unele situaţii, din înseşi prevederile legii, astfel, spre exemplu art., 32 din Legea privind administraţia publică locală stabileşte că în exercitarea atribuţiilor sale primarul emite dispoziţii cu caracter normativ şi individul. [1]

Paşii fazei predecizionale, în cadrul  procesului decizional:

Primul pas – inițierea unei decizii administrative.

Apariția circumstanțelor, care pun administraţia publică în situaţia de a stabili contacte cu diferite autorităţi administrative şi funcţionari publici, cu puterea politică, cu grupuri de presiune, cu alţi participanţi, inclusiv societatea civilă şi cetăţenii, pentru a cunoaşte sarcinile unora, cerinţele ori dorinţele altora, în vederea determinării obiectivului deciziei.

Iniţiativa deciziei, revine:

• în primul rând, puterii politice şi anume - puterii legislative care stabileşte cadrul legal în limitele căruia administraţia publică îşi derulează întreaga activitate, mai concret a competenţelor şi sarcinilor urmate a fi realizate prin intermediul unei decizii administrative.
• în al doilea rând, iniţiativa deciziei aparţine autorităţilor executive, respectiv, autorităţilor administrative publice centrale, Guvernului, ca urmare a unor obiective strategice sau a programului de guvernare, care conduce la declanşarea procedurii de pregătire, elaborare şi avizare a deciziilor administrative.

        De asemenea, au dreptul să iniţieze proiecte de acte normative, conform atribuţiilor şi domeniului lor de activitate:

1. ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice aflate în subordinea Guvernului, precum şi autorităţilor administrative autonome;
2. organele de specialitate ale administraţiei publice aflate în subordinea sau în coordonarea ministerelor sau altor autorităţi administrative;
3. autorităţile unităţilor teritoriale autonome cu statut juridic special şi alte autorităţi ale administraţiei publice locale de nivelul întâi şi nivelul doi.[2]

- în al treilea rând, cetăţenii au dreptul de iniţiativă, un mod de participare ce este pe cale de generalizare în administraţia publică contemporană. Acest sistem prin care cetăţenii participă la viaţa politică este complex şi se materializează nu numai prin dreptul de vot, ci şi se poate manifesta prin dreptul de petiţionare, [3] pe calea participării la referendum local, atât pentru probleme deosebite, cât şi pentru încetarea mandatului primarului şi, nu în ultimul rând, prin iniţiativă cetăţenească, adică prin promovarea unor proiecte de decizie administrative cu caracter normativ.

Autorităţile administraţiei publice locale pot, în baza legii privind administraţia publică locală, de a consulta în prealabil elaborării şi adoptării unei decizii administrative, ca exemplu serveşte articolul 8 al legii menţionate care spune că în problemele de importanţă deosebită pentru unitatea administrativ-teritorială, populaţia poate fi consultată prin referendum local, organizat în condiţiile Codului electoral. 

Astfel, se creează situaţia unei iniţiative indirecte din partea cetăţenilor unităţii administrative teritoriale respective.

Problemele care au o importanţă deosebită pentru unitatea administrativ-teritorială respectivă, de exemplu, problema revocării primarului poate fi iniţiată de un grup de iniţiativă care trebuie să fie constituit din, cel puţin, 10 la sută din numărul cetăţenilor cu drept de vot care domiciliază pe teritoriul unităţii administrativ-teritoriale respective. Grupul de iniţiativă trebuie să fie înregistrat în conformitate cu legislaţia în vigoare de către autorităţile administraţiei publice locale în termen de 5 zile de la prezentarea cererii de înregistrare, procesului-verbal de constituire şi problemele formulate.

Orice iniţiativă posibilă se datorează apariţiei sau existenţei unei probleme, a unui interes şi în cazul prescripţiei legale pe care trebuie să o urmeze organul administraţiei publice respective într-un anumit domeniu prin elaborarea şi adoptarea unei decizii administrative.

Definirea şi analiza problemei este un pas imediat următor iniţiativei. Problema poate fi definită ca o etapă prin care odată ce a intrat pe agenda instituţională devine atenţia sau preocuparea organelor administraţiei publice şi persoanele interesate unde este explorată, bine formulată şi chiar cuantificată. Problemei i se dă o definiţie acceptabilă în care sunt specificate cauzele apariţiei sale consecinţele pe care poate să le aducă şi componentele ei.

Rolul înţelegerii esenţei problemei are o mare importanţă, acest fapt va fi reflectat în deciziile ce se vor lua şi rezultatele lor în procesul rezolvării problemelor respective.

Anumite probleme au un caracter excepţional care necesită o rezolvare urgentă şi anume acele probleme care sunt generate sub influența diferiților factori,  de exemplu, factori de ordin natural ce se reflectă în calamităţi naturale sau, de exemplu, probleme apărute din cauza unor conflicte care ar putea afecta securitatea statului. Când analizăm o problemă, trebuie să identificăm şi oportunităţile acesteia, dacă problemele sunt adesea orientate spre ideea de menţinere (rezolvă, descurcă-te, repară), atunci oportunităţile unei probleme  sunt orientate spre dezvoltare. Ele aparţin viitorului şi adeseori implică riscuri care cer să fie calculate în funcţie de un viitor care nu este totdeauna ceva previzibil.

Analiza problemelor. Efectele care se obţin în cazul în care se rezolvă sau nu problema, sunt deseori mai previzibile. Analizând problema, totodată, căutăm şi soluţii la ea, prin oportunităţi căutăm beneficii fiindcă luarea unei decizii se bazează pe un proces de gândire asociat adesea cu:

1. a) raţionamentul şi b) rezolvarea problemei.

Organul competent în luarea deciziei administrative formează un grup de lucru în privinţa problemei ce necesită a fi rezolvată, aceasta poate fi una din comisiile ce lucrează pe lângă consiliul local sau poate fi o comisie specială în funcție de natura problemei.

Acest grup de lucru se ocupă de documentarea în vederea formulării deciziei administrative, aceasta fiind al treilea pas al fazei predecizionale şi care se realizează prin mai mulţi paşi mărunţi, dar importanţi. Necesitatea adoptării unei decizii administrative presupune un proces complex de culegere a unui volum mare de informaţii realiste. Cu cât acest proces este mai riguros şi mai detaliat, cu atât va creşte şi calitatea deciziei.

Fundamentarea deciziei administrative trebuie să se bazeze pe o amplă şi aprofundată documentare. Culegerea datelor prezintă o importanţă deosebită pentru organele administraţiei publice, întrucât în funcţie de rezultatele obţinute se propun şi soluţiile menite să conducă la satisfacerea nevoilor sociale, care, de fapt, au generat decizii administrative. În cadrul documentării se urmăreşte obţinerea informaţiilor care se referă la realizările în domeniu sau în domeniile conexe. Ele trebuie avute în vedere pentru alegerea celor mai eficiente mijloace de concretizare a obiectivului stabilit.

O atenţie deosebită în cadrul documentării trebuie să se acorde cunoaşterii exacte a condiţiilor obiective în care se va aplica decizia administrativă, dar dacă procesul de documentare va oferi date incomplete sau, mai grav, inexacte, rezultatul va fi adoptarea unei decizii eronate, care nu va conduce, evident, la rezolvarea  adecvată a problemei în cauză.[4] Documentarea se realizează prin efectuarea diferitelor studii, cercetarea  actelor normative existente, statistici, rapoarte, procese-verbale, dări de seamă, anchete, documentaţia străină în problematica abordată (dacă este cazul).

Studiile sunt operaţiuni de administraţie, folosite în deosebi la emiterea deciziilor administrative cu caracter juridic. În acest scop, multe organe ale administraţiei publice au direcţii sau servicii de studii şi documentare bine organizate. [5]  Aceste operaţiuni se pot realiza, de asemenea, şi prin cercetarea unor lucrări ştiinţifice. Un exemplu aparte este efectuarea studiilor sociologice în cazul documentaţiei de urbanism, astfel potrivit punctului 7 al Regulamentului privind consultarea populaţiei în procesul elaborării şi aprobării documentaţiei de amenajare a teritoriului şi de urbanism, în cazul în care documentaţia este extrem de complicată, consultarea se poate face prin studii de sociologie urbană cu metode şi tehnici specifice de informare şi consultare definite în anexele nr.1 şi 2 la prezentul regulament.[6]

 Cercetarea actelor normative în vigoare, de asemenea, constituie operaţiuni administrative necesare, fiindcă viitoarea decizie administrativă trebuie să fie conformă cu legislaţia în vigoare, asigurându-i, astfel, legalitatea.

 Statisticile sunt o altă operaţie de administraţie, care se foloseşte, mai ales, la emiterea deciziilor cu caracter juridic. În aceste cazuri se utilizează statistici (pentru a se vedea frecvenţa anumitor fenomene), studii şi calcule statistice efectuate de servicii speciale şi chiar de organe de specialitate.

 Rapoartele, referatele, informările şi dările de seamă sunt operaţiuni foarte mult utilizate în pregătirea deciziilor administrative. Ele cuprind diferite date, aprecieri şi, uneori, propuneri, care, fiind utilizate în cunoştinţă de cauză, conduc la realizarea eficientă a scopului trasat de decizia administrativă. Propunerile care pot uneori interveni sunt măsuri pregătitoare ale deciziei administrative, prin care un organ al administraţiei publice sesizează organul competent să emită decizia în vederea luării acestei măsuri.

 Expertize şi unele procese-verbale sunt, de asemenea, operaţiuni folosite în faza predecizională,  îndeosebi a deciziilor cu caracter individual. Expertizele au, de regulă, un caracter individual tehnic şi se fac de către servicii speciale compuse din specialişti tehnicieni. Procesele-verbale sunt acele acte care constată anumite situaţii de drept sau de fapt.

 Verificările, cercetările şi anchetele sunt, de asemenea, acte pregătitoare care se efectuează în vederea emiterii deciziei administrative, menite să asigure o fundamentare a acesteia.

Al patrulea pas al fazei predecizionale este selectarea şi analiza informaţiilor culese. După ce s-a încheiat procesul de culegere a informaţiilor, urmează două activităţi la fel de importante: selectarea doar a informaţiilor strict corelate cu obiectivul decizional şi analiza acestora.

Acestea sunt necesare, deoarece nu toate informaţiile obţinute prezintă aceeaşi însemnătate şi legătură cu tema descrisă de decizia administrativă care urmează a fi adoptată.

        Vor fi reţinute, cu precădere, acele date care să asigure o eficienţă sporită, obţinerea de rezultate maxime cu cheltuieli minime, în condiţiile satisfacerii depline şi optime a cerinței sociale care a generat necesitatea deciziei administrative.

Desigur că în această fază se folosesc metode şi tehnici complexe de prelucrare a datelor, de elaborare a variantelor decizionale şi se recurge frecvent la simulări pe calculator, acolo unde există suficiente date, o bază materială corespunzătoare şi personal calificat, bine pregătit în domeniul informaticii şi administraţiei publice.

De exemplu, conform articolului 45 (44) al legii privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, procesul elaborării şi executării bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se reglementează conform legii privind finanţele publice locale.[7]  Generarea variantelor alternative este etapa în care sunt formulate mai multe soluţii posibile pentru rezolvarea problemei, deoarece este necesar a preciza consecinţele fiecărei variante, costurile necesare, exploatarea acestora depinde atât de experienţa persoanei care coordonează acest proces, cât şi de gradul în care este implicat colectivul sau grupul de lucru creat pentru problema respectivă.[8] Astfel, la această etapă se efectuează:

1. a)     evaluarea variantelor posibile (alternativele) de soluţionare a problemei;
2. b)    ierarhizarea alternativelor după priorităţi (criteriile de ierarhizare: tipul, resurse disponibile umane, financiare, materiale, informaţionale etc.).

Dacă proiectul de decizie necesită a fi supus avizării, grupul de lucru sau, după caz, conducătorul organului administraţiei publice va hotărî asupra uneia din variantele posibile.

4. Avizele şi acordul constituie al cincilea pas al fazei pregătitoare, acestea au importanţă atât teoretică cât şi practică. Avizul nu produce el însuşi efecte juridice, dar fără el, atunci când se cere, actul administrativ nu este valabil. Avizele sunt opinii ale unei autorităţi a administraţiei publice, solicitate de o altă autoritate a administraţiei în legătură cu o anumită problemă asupra căreia autoritatea care îl solicită urmează să se pronunţe prin emiterea unui act administrativ. [9]

Avizele pot fi:

• facultative - atunci organul emitent are dreptul de a hotărî să ceară sau nu părerea altui organ şi, dacă a cerut-o, să ţină sau nu cont de această părere;
• consultative - atunci când organul emitent are obligaţia să solicite avizul altui organ, dar nu este obligat să se conformeze acestuia;
• conforme - atunci când organul emitent are atât obligaţia de a solicita, cât şi de a se conforma acestor avize.

Avizele, la fel, sunt manifestări unilaterale de voinţă, care condiţionează sau, după caz, fundamentează manifestarea unilaterală de voinţă a organului emitent, dar, cu toate acestea, nu produc ele însele efecte juridice, deşi fără ele, atunci când sunt conforme, decizia administrativă nu este valabilă.

Acordul constituie consimţământul unui organ administrativ, dat pentru emiterea deciziei administrative de un alt organ şi, la rândul său,  poate fi: prealabil şi posterior.

Acordul prealabil se deosebeşte de un aviz conform prin faptul că efectul juridic, în cazul deciziei emise cu acordul prealabil al altui organ, este rezultatul manifestării dorinţei, lucru caracteristic deciziilor administrative complexe. În cazul acordului posterior, ne aflăm în situaţii asemănătoare cu cea a aprobărilor propriu-zise, adică a manifestărilor de voinţă ale  unui organ superior, stabilit de lege, prin care acesta se declară de acord cu actul emis de un organ inferior (fiind necesar după ce decizia administrativă a fost adoptată). De regulă, organul,  al cărui acord se cere, este unul ierarhic superior celui emitent sau este un organ care se situează, cel puţin, pe o treaptă similară.

Atât acordul cât şi aprobarea nu obligă organul care emite decizia administrativă să-l pună în executare, nu-i acoperă viciile pe care le are, iar în cazul acţiunii de anulare, în litigiu va trebui să figureze ca pârât atât organul care l-a emis, cât şi cel care şi-a dat acordul.[10]  

După examinarea avizelor primite, decidenţii vor prelua toate propunerile înaintate şi, în cazul în care vor considera necesar, vor opera modificările de rigoare în proiectul deciziei administrative respective. După definitivarea proiectului de decizie va fi întocmită nota explicativă şi o scrisoare de însoţire cu care vor fi expediate Guvernului spre examinare. Nota explicativă va conţine argumentele necesare, prognozele social-economice şi consecinţele realizării lor, materialele informative şi analitice. Totodată, în nota explicativă se vor indica autorii proiectului şi organele care au efectuat expertiza lui.

Proiectul deciziei administrative ce se prezintă Guvernului spre examinare vor fi coordonate în mod obligatoriu cu Ministerul Justiţiei, iar cele ce conţin norme referitoare la dezvoltarea economiei, programele şi chestiunile bugetului de stat şi administrare de stat, vor fi coordonate, de asemenea, cu Ministerul Finanţelor şi cu Ministerul Economiei.[11]

        La nivel local, de exemplu, autoritatea executivă a unităţii administrativ-teritoriale de nivelul întâi prezintă, printr-o dispoziţie, cel târziu la data de 15 noiembrie a anului în curs, proiectul bugetului local pe anul următor spre examinarea şi aprobarea consiliului local. [12]

După cum observăm, faza predecizională se încheie cu înaintarea proiectului de decizie spre examinare organelor competente.

În concluzie putem menţiona că fazele predecizionale ca parte componentă a procesului decizional îşi are importanţa ei şi, poate că, cea mai mare, fiindcă construieşte structura viitoarei decizii administrative, act ce este îndreptat spre soluţionarea diverselor probleme şi necesităţi cu care se confruntă organele administraţiei publice, de evoluţia şi succesul acestei faze depinde in întreagă măsură optimicitatea următoarelor faze care au ca final adoptare şi, în cele din urmă, executare deciziei.

Faza decizională.

Fiind cunoscute scopul principal şi stabilite obiectivele care trebuie să ducă la realizarea lui, precum şi informaţiile culese, selectate şi interpretate, se trece la adoptarea propriu-zisă a deciziei. Aceasta reprezintă faza decizională a procesului decizional şi ia naştere prin prezentarea proiectului de decizie administrativă,[13] sau pot fi prezentate mai multe proiecte de decizie, propuneri care sunt discutate cu argumente pro şi contra în cadrul deliberării.

În legătură cu momentul manifestării de voinţă, trebuie să arătăm că în administraţia publică subiectul decident poate fi un grup (colectiv) sau o persoană. Indiferent de natura organului, trebuie să fie competent în luarea unei sau altei decizii.

Competenţa reprezintă ansamblul atribuţiilor conferite de lege persoanelor administrative. Competenţa în adoptarea deciziilor administrative este în legătură directă cu funcţia pe care o îndeplineşte autorul competenţei, nu de persoana acestuia. Exerciţiul competenţei este, în acelaşi timp, un drept şi o obligaţie a autorului deciziei administrative. Competenţa este permanentă, nu se epuizează prin exercitarea acesteia şi poate fi teritorială şi materială.

Competenţa teritorială desemnează limitele în spaţiu în care pot fi exercitate atribuţiile conferite de lege. Astfel, avem organe centrale care îşi desfăşoară competenţa pe întreg teritoriul ţării, şi organe locale - în limitele unităţii administrativ-teritoriale deservite. Importanţa competenţei teritoriale rezultă din faptul că aceasta este determinată de valabilitatea deciziei. Nerespectarea cerințelor de competenţă conduce la nulitatea deciziei administrative.

Competenţa materială determină organul sau persoana din cadrul autorităţilor administraţiei publice care poate să emită o decizie administrativă. Aici determinăm competenţa generală, adică în toate domeniile. De competenţă materială generală dispune Guvernul, consiliile locale şi competenţă materială specială, cum ar fi, de exemplu, ministerele, departamentele, inspecţiile şi inspectoratele de stat. Aşadar, nici autoritate cu competenţe speciale, într-un anumit domeniu, nu va putea emite o decizie administrativă, adoptarea căreia necesită un organ cu competenţă materială generală.

Un exemplu în acest sens serveşte al. 5 al art. 9, Cod Vamal, conform căruia nicio autoritate publică, cu excepţia Parlamentului şi a Guvernului, nu este în drept să emită decizii cu privire la competenţa organelor vamale, să le modifice atribuţiile, să le impună alte funcţii sau să intervină în activitatea lor.   În toate cazurile de nerespectare a cerinţelor faţă de competenţă ne confruntăm cu fenomene negative, cum ar fi, de exemplu, abuzul de putere sau abuzul de serviciu, excesul de putere sau depăşirea atribuţiilor de serviciu, fapte ce nu trebuie admise şi care se sancţionează de legea penală.

 În administraţia publică există situaţii când titularul competenţei este în imposibilitate de a o realiza, iar continuitatea realizării acesteia este necesară. În aceste cazuri legea prevede posibilitatea suplinirii şi delegării competenţei.

Suplinirea nu este altceva decât înlocuirea titularului competenţei cu o altă persoană pe timpul cât aceasta n-o poate realiza. De exemplu, un ministru, un director sau un primar sunt înlocuiţi de adjuncţii acestora pe perioada absenţei lor, exercitând toate competenţele acestora.

• Delegareaconstă în desemnarea unei alte persoane pentru a exercita anumite competenţe ce-i revin titularului de competenţă. Delegarea este necesară, mai ales, în situaţii în care decidenţii sunt persoane individuale, deoarece:
• creşte în ansamblu eficienţa compartimentului de lucru în care activează cel care deleagă şi, în acelaşi timp, se realizează o motivare corespunzătoare;
• creşte numărul problemelor rezolvate operativ;
• se stimulează creşterea responsabilităţii colaboratorilor şi a creativităţii în general;
• se contribuie la formarea unor funcţionari publici capabili să preia activităţi de conducere.

Adoptarea deciziilor administrative de către autorităţile deliberative, colegiale se face în urma analizei efectuate în cadrul şedinţei de lucru, la care trebuie să participe de regulă, cel puţin, jumătate plus unu din numărul membrilor acestei autorităţi. În contextul în care vorbim despre un decident colegial trebuie să acordăm o mare atenţie activităţii de decizie a acestui tip de organe, având în vedere atât avantajele, cât şi dezavantajele posibile în adoptare în colectiv a deciziilor.

• Printre avantaje menţionăm:
• experienţa tuturor participanţilor, dar mai ales a specialiştilor;
• realizarea unei informări mai complete asupra problemei în discuţie şi asupra căreia urmează a se decide;
• coordonarea (sincronizarea) eforturilor tuturor participanţilor la luarea deciziei;
• constituirea unui climat de colaborare, care va fi temelia motivării tuturor celor ce urmează să participe nu numai la adoptarea deciziei, ci şi la exercitarea acesteia; posibilitatea apariţiei unor idei noi, chiar mai valoroase ca cele avute iniţial;
• realizarea unui schimb de experienţă în probleme de decizie (se realizează un climat de şcoală de formare a managerilor pentru administraţia publică).

Decizia administrativă luată în colectiv presupune o pregătire corespunzătoare a şedinţei în care urmează a se decide. O pregătire necorespunzătoare poate determina grave dezavantaje, printre care:

• consum mare de timp (citirea materialelor, documentarea în timpul şedinţei etc.);
• insuficienţa cunoaşterii problemei asupra căreia urmează a se decide;
• blocarea unor importanţi factori de decizie din alte unităţi;
• posibilitatea diluării responsabilităţilor (în unele situaţii decizia în colectiv are influențe negative asupra responsabilităţilor individuale);
• subliniem, de asemenea, tentaţia de a se concentra luarea deciziei în colectiv tocmai cu scopul de a se dispersa răspunderile.

Autorii participanţi la dezbateri pot fi de acord cu proiectul de decizie administrativă, pot propune modificarea sau chiar îl pot respinge. După dezbateri, proiectul se pune la vot şi, dacă întruneşte numărul necesar de voturi, el este adoptat. Modalitatea de votare poate avea loc prin vot secret, dacă este stabilit de consiliul respectiv sau prin vot nominal, adică în formă deschisă, acest fapt trebuie să fie numaidecât consemnat în procesul-verbal al şedinţei.

Printre condiţiile procedurale concomitente o deosebită importanţă o prezintă cvorumul, majoritatea cerută de lege pentru adoptarea actului, motivarea, redactarea, semnarea şi contrasemnarea.

Cvorumul reprezintă numărul de membri care trebuie să fie prezenţi pentru adoptarea deciziei, număr raportat la totalul membrilor unui organ colegial, astfel, de exemplu, deciziile privind aprobarea bugetului local, administrarea bunurilor proprietate a satului (comunei), oraşului (municipiului), stabilirea cuantumului, taxelor şi impozitelor locale, planificarea dezvoltării localităţilor şi amenajării teritoriului, asocierea cu alte consilii, instituţii publice din ţară sau din străinătate se adoptă cu votul majorităţii consilierilor aleşi.  

Majoritatea necesară poate fi, după caz, simplă (jumătate din membrii prezenţi), absolută (jumătate din membrii aleşi sau 3/5) sau calificată (2/3 din membrii organului colegial). De exemplu, o majoritate calificată, adică 2/3, este necesară în cazul deciziei privind iniţierea revocării primarului. Şedinţele consiliului local sunt deliberative, dacă sunt prezenţi majoritatea consilierilor aleşi. Şedinţele consiliului local sunt publice.

În activitatea practică a consiliilor locale sau raionale poate apărea o asemenea problemă la capitolul majoritatea necesară, de exemplu, sa luăm o localitate care are o populaţie de până la 1500de oameni, respectiv consiliul local este format din 9 consilieri (conform legii privind administraţia publică locală) şi este necesară adoptarea deciziei cu privire la taxele şi impozitele locale, ceea ce necesită în conformitate cu legea o majoritate calificată, adică cel puţin 6 consilieri. Problema este: daca 5 consilieri a consiliului respectiv sunt în acelaşi timp şi agenţi economici în localitate, respectiv lor li se aplica limitarea dreptului la vot adică au interes faţă de decizia în cauză. Întrebarea sună astfel: cum va fi adoptată această decizie? Legislaţia, care este la moment, nu reglementează aşa relaţii, deşi ele sunt foarte practice.

Motivarea este operaţiune administrativă prin care  se expun considerentele de fapt şi de drept care justifică emiterea/adoptarea unei decizii administrative. Motivarea deciziei administrative se face în temeiul notelor de fundamentare, rapoartelor, referatelor, avizelor sau alte asemenea cerinţe procedurale întocmite de iniţiatorul proiectului de decizie ori de compartimentele de resort. Motivarea se aduce la cunoştinţa solicitantului la cerere - integral sau în rezumat - ori se comunică din oficiu în condiţiile legii.

Redactarea deciziilor administrative se face într-un stil concis, clar şi neechivoc, cu respectarea strictă a regulilor gramaticale şi ortografice. Această cerinţă este reglementată de Legea privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale, care în art. 47 stabileşte că în actul normativ se expun mai întâi dispoziţiile generale, urmate de cele concrete, în legătură logică între ele, normele actului trebuie să fie exprimate laconic, evitându-se atât formulările generalizate, vagi, cât şi cele excesiv detaliate. Titlul actului, denumirile părţilor, titlurilor, capitolelor şi ale secţiunilor se formulează laconic, astfel încât să reflecte esenţa reglementărilor.  

Semnarea deciziei administrative se face, după caz, de conducătorul persoanei administrative ori de către împuterniciţii acestuia, după care va avea loc înregistrarea, numerotarea şi ştampilarea actului. Semnarea actelor administrative este condiţia de formă obligatorie prin care se atestă autenticitatea acestora. Procedura emiterii deciziei administrative de către o singură persoană este mai simplă decât în cazul organelor colegiale, dar cuprinde totuşi luarea avizelor necesare, de care trebuie să ia cunoştinţă şi să ţină cont organul emitent.

În contextul celor spuse, decizia administrativă trebuie să conţină toate rechizitele necesare care îi conferă structura cerută de lege:

• data, anul adoptării (emiterii) – de exemplu, 6 februarie 2018;
• numărul de înregistrare, de exemplu 23 – A;
• denumirea autorităţii publice şi locul adoptării, de exemplu, Consiliul Local Mateuţi;
• ştampila autorităţii publice respective;
• semnătura preşedintelui ședinței şi secretarului consiliului local, în caz de adoptare a deciziei consiliului local, sau semnătura primarului, în cazul emiterii dispoziţiei;
• termenul executării şi persoanele responsabile de executare.

Conform legii privind administraţia publică locală, deciziile consiliului local se semnează în cel mult, 5 zile de la data desfăşurării şedinţei lui, de preşedintele acesteia şi se contrasemnează de secretarul consiliului. Deciziile privind numirea şi eliberarea din funcţie a secretarului consiliului nu se contrasemnează. Pentru fiecare şedinţă consiliul desemnează un consilier care va semna decizia consiliului.

Deoarece secretarul consiliului asigură legalitatea deciziilor administrative el poate în cazul în care consideră că decizia este ilegală, este în drept să nu o contrasemneze şi să solicite reexaminarea deciziei respective. Astfel, când consiliul local este obligat să revie prin dezbateri asupra aceleiaşi probleme.

De exemplu, dacă luăm ca reper activitatea consiliului local, atunci ordinea de adoptare a deciziilor administrative începe prin convocarea consiliului local care se desfăşoară cu, cel puţin, 5 zile înaintea şedinţelor ordinare şi cu, cel puţin, 3 zile înaintea şedinţelor extraordinare. În caz de maximă urgenţă, pentru rezolvarea intereselor locuitorilor comunităţii locale, convocarea consiliului local se face de îndată.

Convocarea se face în scris prin dispoziţia primarului. Invitaţia la şedinţă va conţine ordinea de zi, data, ora şi locul desfăşurării acesteia. În cazul în care primarul nu emite dispoziţia respectivă, consiliul se întruneşte în şedinţa ordinară, extraordinară sau urgentă, la cererea a, cel puţin, o treime din numărul consilierilor aleşi în termenul stabilit de lege.

Ordinea de zi se aduce la cunoştinţa locuitorilor comunităţii locale respective prin presa locală sau prin alt mijloc de publicitate.  

În general, eficienţa procesului de adoptare a deciziilor depinde de două condiţii fundamentale:

1) este pregătirea judicioasă sau corespunzătoare a şedinţei;

2) condiţia indispensabilă unor dezbateri fructuoase este atmosfera de permisivitate care trebuie să domnească într-o şedinţă de lucru. Principala metodă de lucru în faza decizională este cea a brainstorming-ului, adică metoda dezbaterilor în consiliu. O altă metodă mai sofisticată este metoda Delphi, care necesită mai multă pregătire şi este practică mai mult în organele colegiale mari sau foarte mari. Adoptarea deciziei administrative trebuie să fie susţinută de voinţa ca decizia să fie adoptată. Din punctul de vedere procedural şi al metodelor operaţionale, pentru ca adoptarea deciziei administrative să fie fundamentată ştiinţific, trebuie să se mai respecte următoarele principii:

1. principiul definiţiei – se poate adopta o decizie eficientă, dacă problema ce urmează a fi soluţionată este definită precis stabilindu-i-se exact conţinutul şi ce anume trebuie de rezolvat;
2. principiul justificării suficiente (sau motivarea ca cerinţă despre care am vorbit mai sus);
3. principiul identităţii la adoptarea deciziilor presupune necesitatea analizei, în cadrul dezbaterii, a posibilelor variante cu faptele de referinţă şi să nu fie primit între timp altă semnificaţie realizate la data şi locul adoptării, fiindcă există riscul de a se lua o decizie care în alte situaţii a dat sau ar fi dat rezultate eficiente, dar în noile condiţii este necorespunzătoare, de aceea trebuie verificată similitudinea faptelor, a circumstanţelor de loc şi de timp, a tuturor împrejurărilor ce pot modifica semnificaţiile problemelor, precum şi natura soluţiilor. După care organul respectiv trebuie să respecte toate condiţiile procedurale concomitente despre care s-a menționat.

Un moment la fel de  important de respectat în cadrul dezbaterii unei probleme şi pronunţarea asupra ei prin adoptarea unei decizii este cazul situaţiei incompatibilităţii, de exemplu primarul nou-ales deţine funcţia de director sau altă funcţie în cadrul unei societăţi comerciale sau alt tip de instituţie, el este obligat conform legii ca în termen de 30 de zile să lichideze situaţia de incompatibilitate. Un alt moment care ar asigura echitatea şi legalitatea viitoarelor decizii este cazul limitării dreptului de vot.

Articolul 21 al legii privind administraţia publică locală stipulează că consilierul poate fi prezent la şedinţa consiliului, însă nu participă la adoptarea deciziilor în condiţiile existenţei unui conflict de interese, atunci când:

1. a)     el personal, soţia (soţul), copiii, părinţii săi au interes patrimonial în problema supusă dezbaterii;
2. b)    este conducător sau membru al organelor de conducere ale întreprinderii, instituţiei, organizaţiei sau ale filialelor şi reprezentanţelor acestora, în a căror privinţă se adoptă decizia;
3. c)     se află în situaţii de incompatibilitate, conform prezentei legi şi Legii privind statutul alesului local, iar incompatibilitatea durează mai mult de 30 de zile de la data apariţiei.

Generalizând cele menționate, vom sublinia că adoptarea deciziilor administrative nu este altceva decât o sinteză efectuată asupra întregului material colectat anterior referitor la una sau mai multe probleme, această sinteză se manifestă prin decizia adoptată. Adoptarea deciziei pe lângă efectele juridice trebuie să genereze aşa efecte şi consecinţe care privesc eficacitatea, utilitatea, raţionalitatea sau justificarea deciziei.

Faza postdecizională.

          Decizia administrativă, în sine, este un act care n-ar putea deveni o realitate juridică, decât dacă va fi executată. Aceasta întrucât calitatea oricărei decizii este evaluată în funcţie de rezultatele obţinute prin aplicarea sa şi prin raportarea la performanţele construcţiei sale teoretice.

Mai întâi de toate, imediat după adoptare sau emiterea deciziei administrative, este necesar să fie învestit cu forţă juridică, adică să intre în vigoare. De regulă, deciziile administrative intră în vigoare la data publicării lor. Publicarea actelor, ca o condiţie de valabilitate, este extinsă asupra deciziilor cu caracter normativ.

Pentru a căpăta forţă juridică, actele emise de Guvern, ministere şi departamente, trebuie publicate în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

Conform legii privind acele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi publice centrale şi locale, articolul 68 (1) toate actele normative se aduc la cunoştinţa publică prin publicare sau afişare în locuri autorizate, în condiţiile legii; (2) toate actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei  publice centrale se publică, în condiţiile legii, sub responsabilitate conducătorilor acestora, în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.[14]

O altă categorie de decizii administrative, şi anume actele cu caracter individual, n-au obligaţia de a fi publicate ca o condiţie de valabilitate. Ele pot intra în vigoare, adică produc efecte juridice din momentul comunicării lor subiectului căruia îi sunt adresate. [15]  Sunt şi excepţii de la această regulă, de exemplu, decretul preşedintelui ţării cu privire la acordarea cetăţeniei, deşi decizia are un caracter individual, este necesar de a fi publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

În vederea executării, organele administraţiei publice adoptă o serie de măsuri organizatorice privind mobilizarea şi utilizarea mijloacelor materiale, financiare şi umane necesare executării.

Realizarea sau organizarea realizării deciziei administrative constituie, de fapt, conţinutul propriu-zis al activităţii ce o desfăşoară administraţia publică. În acest sens distingem: executarea directă (administraţia publică realizează nemijlocit decizia, prin mijloacele de care dispune) şi executarea indirectă (când sarcina executării cade pe seama unor agenţi economici ori instituţii specializate, sau cazul când decizia are un caracter individual). În mod normal executarea indirectă are loc benevol, dar în cazul unei decizii cu caracter de sancţiune are loc executarea silită, efectuată de organe competente (de exemplu, de poliţistul de sector).

În acest context, putem menţiona că orice act sau fapt administrativ (activitate) constituie întotdeauna, în ultima instanţă, executarea unei decizii. Este important de menţionat faptul că, deşi procesul organizării şi procesul executării decurg simultan totuşi trebuie să facem deosebire între ele. Executarea este procesul care urmează să fie condus şi din acest motiv, spre deosebire de organizare, nu face parte din procesul managerial. Prin organizare şi, după cum vom vedea, prin control, se face trecerea dintre cele două planuri: planul conducerii şi planul execuţiei. Comparând organizarea executării cu programarea sau planificarea, o putem defini ca tactică a procesului managerial, deoarece ea stabileşte cum se face realizarea.

Organizarea executării este momentul care reliefează imperativul ca executarea deciziei administrative să constituie o obligaţie nu numai a executanţilor, ci şi a conducătorilor – decidenţi.[16]  De exemplu, articolul 30 al legii privind finanţele publice locale reglementează că executorii de buget sunt: primarii satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor), preşedinţii raioanelor, Guvernatorul unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, primarul general al municipiului Chişinău, ei fiind și executori (ordonatori) principali de buget ai bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale.  Ca sancţiune a executării necorespunzătoare a bugetului se poate recurge la sistarea finanţării bugetare a primăriei respective, blocarea de acreditive, vărsare la buget a sumelor disponibile din conturile curente.

Referindu-ne la conţinutul activităţii de executare a deciziei administrative şi reamintindu-ne că procesul de organizare, de cele mai multe ori, se desfăşoară simultan cu procesul executării, nu putem fi de acord cu părerea că ,,aportul intelectual al funcţionarilor publici este dintre cele mai reduse”, din, cel puţin, două motive, şi anume:

• interferența organizării executării cu executarea propriu-zisă este specifică pentru activitate majorităţii funcţionarilor din administraţia publică. Aceasta fiind realitatea, trebuie acceptată ideea necesităţii unui aport intelectual remarcabil al acestor funcţionari în executarea deciziilor administrative;
• revoluţia tehnico-ştiinţifică, progresul general contemporan au determinat amplificarea, multiplicarea şi diversificarea proceselor de execuţie în general şi, implicit, a celor din domeniul administraţiei publice. Acest lucru presupune un aport intelectual imens al agentului chemat să execute decizia administrativă, cu atât mai mult cu cât realitatea confirmă faptul că efortul uman într-o execuţie creatoare este, cel puţin, la fel de mare ca cel ce are loc în procesul conducerii.

Unii autori consideră că un rol foarte important în faza de îndeplinire a deciziei este latura psihologică care constă, în special, în alegerea persoanei sau persoanelor cărora li se va încredinţa executarea deciziei administrative. Aceasta presupune o cunoaştere temeinică a subordonaţilor, a potenţialului lor intelectual, moral, fizic şi a stării lor de spirit. [17]

Reuşita dispoziţiilor de executare a deciziilor depinde, pe de o parte, de modul în care acestea sunt transmise personalului de execuţie şi, pe de altă parte, de modul în care au fost percepute de către aceştia. Astfel, prin aceasta are loc evaluarea calitativă şi prealabilă a procesului de executare. În procesul de executare a deciziilor administrative funcţionarii publici sunt supuşi, totodată, realizării funcţiei de antrenare a personalului (ceea ce le perfecţionează abilităţile de serviciu).

Conţinutul funcţiei de antrenare se referă la ansamblul activităţilor, prin care funcţionarul contribuie la stabilirea şi realizarea obiectivelor programate concomitent cu luarea în considerare a factorilor motivanţi în activitatea fiecărui funcţionar public. Necesitatea antrenării personalului, în paralel cu motivarea acestuia, rezidă din corelarea gradului de satisfacere a necesităţilor şi intereselor personalului cu realizarea obiectivelor şi sarcinilor personalului.

Motivarea personalului poate fi pozitivă şi negativă. 

Motivarea pozitivă se bazează pe acest grad de satisfacţie a personalului, datorită participării la activitatea productivă şi îndeplinirii sarcinilor repartizate, în condiţiile în care nivelul sarcinilor obligatorii de realizat este accesibil pentru majoritatea persoanelor de execuţie. Aceasta se mai manifestă şi prin acordarea stimulentelor materiale (aceasta implică mai multă gândire şi interes în procesul executării). 

Motivarea negativă se bazează prin indiferenţa faţă de personalul executor, remunerarea proastă.

O altă teză necesară de a fi discutată, este aceea că „în executarea deciziilor administrative un rol tot mai important îl are aparatul profesionist”, participarea directă a colectivităţii în această fază fiind limitată. Realitatea şi experienţa unor ţări avansate în planul democraţiei statale confirmă totuşi că necesitatea specializării unor participanţi la executarea deciziei administrative nu înlătură dezvoltarea şi diversificarea formelor participative a tuturor cetăţenilor la realizarea deciziilor administrative. Ambele tendinţe, considerăm, a fi laturi ale aceluiași proces dialectic de perfecţionare a activităţii administraţiei publice.

Paralel cu realizarea prin diferite forme (pregătire, formare, specializare, perfecţionare) a unui spor de calificare a funcţionarilor administraţiei publice, se doreşte şi se obţine o participare din ce în ce mai mare a cetăţenilor la concretizarea deciziilor administrative.

Fără a intra în detalii, ținem să menționăm că executarea deciziei administrative este determinată de o serie de factori de influență, printre care:

• capacitatea administraţiei de a mobiliza forţa de muncă şi mijloacele materiale necesare;
• capacitatea administraţiei de a asigura o bună organizare, înțelegând prin aceasta stabilirea ştiinţifică a începerii acţiunii; fixarea unor ritmuri raţionale; stabilirea exactă a metodologiei de coordonare şi control;
• capacitatea personalului chemat să execute decizia administrativă; motivarea acestuia în vederea unei execuţii de calitate.

Toţi aceşti factori de influență se concretizează în acte şi fapte administrative, subliniind din nou importanţa deosebită a administraţiei publice, gradul său de autonomie absolut necesar aplicării creatoare a deciziilor pe care le are de realizat.

O importanţă foarte mare în procesul de executare a deciziilor o are faptul dacă în faza predecizională au participat şi cetăţenii la elaborarea deciziei, fiindcă în acest caz la cetăţenii participanţi apare sentimentul de apartenenţă la decizie, ceea ce îi motivează să participe la realizarea deciziei, astfel au interesul ca ea să se realizeze. Literatura de specialitate chiar recomandă ca administraţia publică să antreneze cetăţenii în procesul de executare a deciziilor, în această situaţie administraţia are rolul de stimulare, de ordonator, gestionar şi de controlor. În acest sens, de altfel, se impune să menţionăm că prima regulă a activităţii de executare a unei decizii administrative este eficacitatea, iar criteriul său este cel al conformităţii rezultatului cu scopul urmărit. [18]  

Cu privire la executarea deciziei administrative cu ajutorul sau împreună cu cetăţenii, trebuie însă să arătăm că există şi unele aspecte negative, cum sunt cele referitoare la tendinţa anumitor forţe de a paraliza executarea sau de a o influenţa într-un sens care să-i fie favorabil.

De multe ori unele decizii considerate a fi bune, calitative cel puţin la acel moment acestea nu-şi ating scopul din cauza neexecutării la timp fie realizarea ei a fost tergiversată.

De aceea mulţi specialişti în domeniu consideră că un element deosebit de important al executării este oportunitate acesteia. Aşa cum arătam mai înainte, o întârziere în executare poate avea uneori consecinţe deosebit de grave, de natură să aibă ca rezultat chiar imposibilitatea executării. Ca să se poată realiza în condiţii optime scopul urmărit prin decizia administrativă, aceasta trebuie executată la momentul oportun, adică nici prea târziu, când decizia devine inutilă, dar nici prea devreme, când nu sunt întrunite toate condiţiile pentru cea mai bună executare.

 Conform legislaţiei, deciziile administrative se aplică fără limite de timp, dacă în textul lui nu este prevăzut altfel. O parte a actului poate avea aplicare temporară. În acest caz, în textul actului se indică termenul de aplicare ori evenimentul la a cărui survenire decizia sau o parte din ea îşi încetează acţiunea.[19] 

Acţiunea deciziei încetează dacă este abrogată, este declarată neconstituţională sau ilegală prin hotărâre definitivă a instanţei competente, a ajuns la termen, s-a consumat, a devenit caducă.

[1] Moşneaga Valeriu, Rusnac Gh., Saca Victor (coordonatori), Manual de Politologie,  Editura CEP USM, Chişinău 2007, p. 149.

[2]  Negoiţă Alexandru,  Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti, 1998.

[3]  Orlov Maria, Drept administrativ, Editura Epigraf, Chişinău, 2000, p. 215.

[4]  Popa Victor, (coordonator), Ghidul primarului, Editura Arc, Chişinău, 2001, p. 45.

[5] Preda M,  Drept administrativ Parte specială, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p. 453.

[6]  Preda M, Autorităţile administraţiei publice, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p. 686.

[7] Prisăcaru V., Actele şi faptele de Drept Administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti 2001, p. 276.  

[8] Prisăcaru V., Tratat de drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2003, p. 915.

[9] Roman Alexandru, Evoluţia universală a sistemelor de administrare publică,  Editura A.A.P., Chişinău, 1998.

[10] Tamaş S, Dicţionar politic, Editura Academii Române, Bucureşti, 1996.

[11] Ticames Emilian Stelian, Savu Gheorghe, Drept administrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei, Editura Selcom Libris, Iaşi, 2003,

[12] Trăescu A., Actele administraţiei publice locale, Editura All BECK, Bucureşti, 2003, p. 270.

[13] Trăescu A., Drept administrativ, Editura All BECK, Bucureşti, 1996, p. 158.

[14]  Lege privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale, nr. 317 – XV din 18.07.2003, publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 208-210/783 din 03.10.2003.

[15] (56) Creangă Ion, Curs de drept administrativ, volumul I, Editura EPIGRAF, Chişinău, 2004, p. 233.

[16]  Ioan Alexandru, Administraţia Publică, Teorii, Realităţi, Perspective, Editura Lumina Lex, Bucureşti 1999, p. 489.

[17]   Lăcătuş Viorel Dorin, Rolul factorului uman în luarea deciziilor, Revista Studia Universitatis Babeş-Bolyai, nr. 1/2003, p.111.

[18]   Androniceanu Armenia, Management public, Editura Economică, Bucureşti, 1999, p. 149.

[19]  Lege privind actele normative ale Guvernului şi ale altor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale, nr. 317 – XV din 18.07.2003, publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, nr. 208-210/783 din 03.10.2003, art.18.