Transparenţa în activitatea administraţiei publice presupune poziţionarea cetăţeanului în centrul preocupărilor sectorului public. Acesta are dreptul să fie informat despre modul de desfăşurare a activităţilor administrative și să participe la administrarea treburilor publice.
O administrare pe deplin transparentă presupune informarea şi participarea cetăţenilor la procesul decizional, devenind un principiu indispensabil al statului de drept. Dreptul la acces liber la informaţiile de interes public și dreptul de participare la procesul decizional le este garantat atât cetățenilor ca persoane fizice, cât și asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, persoanelor juridice de drept privat, altor părți interesate, care ar putea fi afectate de adoptarea deciziei autorității publice şi care pot influenţa procesul decizional.
Principiul transparenței decizionale poate fi analizat sub aspect dublu: ca normă sau ca instrument, primul fiind tangent cu drepturile fundamentale ale omului de a fi informat și de a cunoaște deciziile de interes public, totodată, statuând obligaţia administraţiei publice de a asigura respectarea acestui drept, iar al doilea aspect ține de creșterea eficienței și eficacității administrației publice.
Principiile bunei guvernări implică respectarea transparenței în elaborarea și adoptarea actelor normative. Deciziile pregătite şi adoptate într-o manieră transparentă şi participativă se bucură de susținerea societății și au șanse sporite de a servi interesul public.
Legea privind transparenţa în procesul decizional nr. 239 din 13.11.2008 şi Regulamentul cu privire la procedurile de asigurare a transparenței în procesul de elaborare şi adoptare a deciziilor, adoptat prin Hotărârea Guvernului Republicii Moldova nr. 96 din 16.02.2010, reprezintă actele normative de bază care reglementează participarea societăţii civile în procesul decizional. Sub incidența prevederilor acestor acte normative cad și autoritățile administrației publice locale.
Legea privind administrația publică locală nr. 436 din 28.12.2006 conține norme, reglementează participarea societăţii civile în procesul decizional, aplicabile autorităților administrației publice locale. Pornind de la normele juridice cuprinse în legea nr. 239/2008 și Hotărârea Guvernului Republicii Moldova nr.96/2010, putem diviza transparența decizională în două faze, care includ mai multe etape:
În activitatea lor, autorităţile administraţiei publice locale, conform legislaţiei în vigoare[1] trebuie să asigure transparența procesului de elaborare a deciziilor aplicând un şir de instrumente, inclusiv:
1) Informarea publicului despre inițierea elaborării deciziei
Autoritatea publică trebuie să plaseze, în termen de, cel mult, 15 zile lucrătoare, după iniţierea procesului de elaborare a deciziei, anunţul referitor la inițierea elaborării deciziei pe pagina web oficială (care poate fi retras de pe pagina web doar după adoptarea deciziei sau retragerea proiectului de decizie din procesul de elaborare) sau îl va expedia prin intermediul poştei electronice părţilor interesate, îl va afişa la sediul său într-un spaţiu accesibil publicului şi/sau îl va difuza în mass-media centrală sau locală, după caz.
Anunţul referitor la iniţierea elaborării deciziei va conţine, în mod obligatoriu:
- a) argumentarea necesităţii de a adopta decizia;
- b) termenul-limită, locul şi modalitatea în care părţile interesate pot prezenta sau expedia recomandări;
- c) datele de contact ale persoanelor responsabile de recepţionarea şi examinarea recomandărilor (numele şi prenumele, numărul de telefon, adresa electronică).
Legea pune la dispoziția autorităţilor publice mai multe opţiuni de informare a părților interesate referitor la inițierea elaborării unei decizii, însă, în practică, acestea se limitează, cel mai des, doar la afişarea informației la sediul autorității publice, într-un spaţiu accesibil publicului. Utilizarea celorlalte modalități, precum pagina web și mass-media, cu regret, este greu de realizat, întrucât autoritățile administrației publice locale nu dispun de resurse financiare, tehnice, umane necesare în acest sens.
Totodată, se constată că autorităţile publice, chiar și cu opțiunile de care dispun, deseori omit să informeze despre iniţierea elaborării unei decizii, rezumându-se doar la plasarea anunţurilor cu referire la consultarea publică asupra proiectelor de decizie deja elaborate. Acest fapt limitează posibilitatea părților interesate să participe la etapa elaborării unui proiect de decizie (ex-ante), unde ar putea să promoveze propriul punct de vedere, vizând soluţionarea problemelor cu care se confruntă în practică. În mod special, la această etapă, autoritățile administrației publice locale trebuie să informeze mediul de afaceri privind inițierea elaborării unei decizii care reglementează activitatea de întreprinzător, unde antreprenorii ar putea, în cadrul grupului de lucru, să identifice probleme, obiective, opțiuni de soluționare a problemelor şi de atingere a obiectivelor, precum şi să analizeze efectele sau consecințele acestor opțiuni (analiza ex-ante).
2) Punerea la dispoziția părților interesate a proiectului de decizie şi a materialelor aferente acestuia
Autoritatea publică trebuie să asigure accesul la proiectele de decizie şi la materialele aferente acestora prin publicarea obligatorie a lor pe pagina web oficială a autorităţii publice, prin asigurarea accesului la sediul autorităţii, precum şi prin expediere prin poştă sau prin alte mijloace disponibile, la solicitarea persoanei interesate.
Această etapă este reglementată și în legea privind administrația publică locală, în conformitate cu care cetăţenii, asociaţiile constituite în corespundere cu legea şi alte părţi interesate au dreptul de a participa, în condiţiile legii, la orice etapă a procesului decizional și de a avea acces la proiectele de decizie şi la ordinea de zi a şedinţelor consiliului local şi ale primăriei.
Tot în această lege este stipulat că autorităţile publice locale şi funcţionarii publici ai unităţilor administrativ-teritoriale respective sunt obligaţi să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităţilor de participare a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea şi a altor părţi interesate la procesul decizional, inclusiv prin intermediul informării adecvate şi în timp util asupra subiectelor dezbătute de consiliul local.
De regulă, autorităţile publice recurg doar la modalitatea de asigurare a accesului la proiectele de decizie şi la materialele aferente acestora la sediul autorității publice. Acest fapt presupune deplasarea persoanei interesate la sediul autorității publice, identificarea persoanei responsabile de proiect, fie de transparența decizională, solicitarea proiectelor de decizie de la funcționarii autorităților publice pentru a face cunoștință, fie xerocopierea acestora etc. Toate acestea presupun costuri materiale, de timp, de eforturi, ceea ce, în final, poate descuraja persoana să se mai implice în procesul decizional.
Desigur, cea mai eficientă metodă ar fi plasarea proiectelor de decizie pe paginile web ale autorităţilor publice. În acest sens, notăm existența Regulamentului cu privire la paginile oficiale ale autorităţilor administraţiei publice în reţeaua Internet, aprobat prin Hotărârea Guvernului Republicii Moldova nr. 188 din 03.04.2012.
Acest regulament este elaborat în scopul sporirii nivelului de transparenţă a activităţii autorităţilor publice şi a accesului la informaţia de interes public prin intermediul paginii oficiale în reţeaua Internet.
Plus la aceasta, menționăm Hotărârea Guvernului Republicii Moldova nr.96/2010, care stabilește necesitatea pentru autoritățile publice, inclusiv cele locale, de a dispune de o pagină web oficială, unde sunt create compartimente dedicate transparenţei decizionale și plasate un șir întreg de informații în scopul facilitării accesului părţilor interesate la procesul de elaborare şi adoptare a deciziilor de către autoritatea publică.
3) Consultarea cetățenilor, asociațiilor constituite în corespundere cu legea, altor părți interesate
Consultarea se asigură de către autoritatea publică responsabilă de elaborarea proiectului de decizie prin următoarele modalităţi: dezbateri publice, audieri publice, sondaj de opinie, referendum, solicitarea opiniilor experţilor în domeniu, crearea grupurilor de lucru permanente sau ad-hoc cu participarea reprezentanţilor societăţii civile.
Consultarea urmează să se efectueze:
- a) la iniţiativa autorităţii publice responsabile de elaborarea proiectului de decizie;
- b) la iniţiativa unei alte autorităţi publice, conform competenţei;
- c) la propunerea cetăţeanului, asociaţiei constituite în corespundere cu legea, altei părţi interesate. Legea privind administrația publică locală, la fel, reglementează această etapă, statuând expres că proiectele de decizie ale consiliului local/raional și proiectele de dispoziţie ale primarului/președintelui raionului se consultă public, în conformitate cu legea.
Responsabili de consultările publice sunt secretarii consiliilor locale și aparatul preşedintelui raionului. Pentru asigurarea unui proces de consultare publică eficient, autoritățile publice trebuie să întocmească și să actualizeze continuu listele detaliate ale părţilor interesate, care vor fi anunţate prin toate modalităţile posibile despre examinarea proiectelor de acte normative ce îi vizează.
Lista generală și lista părţilor interesate care vor fi consultate în cazul fiecărui proiect de decizie sunt pregătite, actualizate și aprobate de coordonatorul procesului de consultare publică din administraţia publică locală. Un alt spectru de instrumente prin care părțile interesate pot participa la procesul decizional, reprezintă mecanismele instituţionalizate de cooperare şi parteneriat între autorităţile publice şi societatea civilă. Realizarea acestei obligații, pusă în sarcina autorităților publice, presupune crearea consiliilor consultative, grupurilor de lucru permanente sau grupuri de lucru ad-hoc cu participarea societăţii civile, semnarea acordurilor sau memorandumurilor de colaborare etc.
În ce privește autoritățile administrației publice locale, notăm inexistența unor mecanisme instituţionalizate de cooperare şi de parteneriat cu societatea civilă. Potrivit legii privind administrația publică locală, în calitate de coordonator al procesului de consultare publică este secretarul consiliului local. Luând în considerație rolul secretarului consiliului local în cadrul administrației publice locale, opțiunea legiuitorului pare una rezonabilă. Însă, în calitate de coordonator al procesului de consultare publică, APL poate desemna și o altă persoană din cadrul autorității publice. Indiferent de opțiunea aleasă, informaţia cu privire la numele şi informaţia de contact ale coordonatorului procesului de consultare publică în procesul decizional trebuie să fie plasate pe pagina web oficială a autorităţii publice.
De menționat, că subiectul dat trebuie privit și din alt punct de vedere. La instituirea atribuției suplimentare pentru secretarul consiliului local de a exercita rolul de coordonator al procesului de consultare publică, nu s-a ținut cont de situația reală la nivel local, de capacitatea instituțională a administraţiei publice locale, de resursele financiare etc. Or, în acest mod, este continuată practica de acordare a atribuțiilor și competențelor pentru administraţia publică locală, fără acoperire financiară, fără asigurarea administraţiei publice locale cu resurse funcţionale și umane, ceea ce conduce la nerealizarea adecvată a acestora.
4) Examinarea recomandărilor cetățenilor, asociațiilor constituite în corespundere cu legea, altor părți interesate în procesul de elaborare a proiectelor de decizie
Autorităţile publice sunt obligate să studieze recomandările verbale şi scrise formulate de părțile interesate pe marginea proiectului de decizie, să întocmească o sinteză a recomandărilor şi un dosar privind elaborarea proiectului de decizie, accesibil pentru toate părțile interesate.
Reieșind din prevederile legii privind administrația publică locală, cetăţenii, asociaţiile constituite în corespundere cu legea şi alte părţi interesate au dreptul de a prezenta autorităţilor publice locale recomandări, în nume propriu sau în numele unor grupuri de locuitori ai colectivităţilor respective, privind diverse proiecte de decizie supuse dezbaterilor.
Autorităţile publice locale şi funcţionarii publici ai unităţilor administrativ-teritoriale respective sunt obligaţi să recepţioneze şi să examineze, în timp util, toate recomandările, sesizările, scrisorile, adresate de către cetăţeni autorităţilor reprezentative, la elaborarea proiectelor de decizie sau a programelor de activitate.
Transparența procesului de adoptare a deciziilor:
1) Asigurarea participării persoanelor interesate la şedinţele publice. Autoritățile publice desfășoară ședințele în mod public și oferă posibilitatea participării la ele a părților interesate. Cetăţenii, asociaţiile constituite în corespundere cu legea şi alte părţi interesate au drept de acces la proiectele de decizie şi la ordinea de zi a şedinţelor consiliului local şi ale primăriei, iar autorităţile publice locale şi funcţionarii publici ai unităţilor administrativ-teritoriale respective sunt obligaţi să-i informeze adecvat şi în timp util asupra subiectelor dezbătute de consiliul local.
Autoritățile administrației publice locale utilizează cel mai des afişarea anunțului referitor la ședințele publice la sediul autorităţii publice într-un spaţiu accesibil publicului și mai rar este plasat pe pagina web oficială a autorităţii publice.
Suplimentar, aceste norme ar putea fi încorporate și în Regulamentul privind constituirea şi funcţionarea consiliilor locale şi raionale, aprobate de către consiliile locale și raionale după Regulamentul-cadru în condiţiile Legii nr. 457 din 14.11.2003.
Informarea publicului referitor la deciziile adoptate. Autorităţile publice trebuie să asigure accesul la deciziile adoptate prin publicarea acestora în modul stabilit de lege, prin plasarea acestora pe pagina web oficială, prin afişare la sediul lor într-un spaţiu accesibil publicului şi/sau prin difuzare în mass-media centrală sau locală, după caz, precum şi prin alte modalităţi stabilite de lege.
Publicarea deciziilor adoptate şi dispoziţiilor emise are un dublu rol - cel de transparență și cel de opozabilitate față de părți, or, acestea intră în vigoare și obțin forță juridică doar după aducerea la cunoştinţă publică (acte cu caracter normativ), fie comunicarea către persoanele vizate (acte cu caracter individual).
Un instrument eficient pentru administraţia publică locală îl poate reprezenta Registrul Actelor Locale, care este un serviciu electronic public gratuit, ce are ca scop asigurarea transparenței în activitatea autorităților administrației publice locale și reducerea birocrației, precum și asigurarea accesului liber al reprezentanților mediului de afaceri, ai societății civile și a publicului larg la actele emise de primării și consiliile locale, precum și la actul guvernării locale în ansamblu.
3) Întocmirea rapoartelor privind transparenţa în procesul decizional şi asigurarea accesibilităţii acestora - autorităţile publice vor întocmi şi vor aduce la cunoştinţa publicului rapoarte anuale privind transparenţa în procesul decizional, nu mai târziu de sfârşitul trimestrului I al anului imediat următor anului de referinţă, care vor conţine: a) numărul deciziilor adoptate de autoritatea publică respectivă pe parcursul anului de referinţă; b) numărul total al recomandărilor recepţionate în cadrul procesului decizional; c) numărul întrunirilor consultative, al dezbaterilor publice şi al şedinţelor publice organizate; d) numărul cazurilor în care acţiunile sau deciziile autorităţii publice au fost contestate pentru nerespectarea legii.
[1] Legea privind transparenţa în procesul decizional Nr. 239 din 13.09.2008. Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 215-217 din 05.12.2008.