Administrație publică

  Valoarea unei administrații se apreciază după calitatea funcționarilor încadrați. Dotarea cu resursele materiale și financiare necesare este o condiție de bază întru buna funcționare a oricărei administrații. Dar, chiar fiind dotată adecvat, însă fără de un personal pregătit, responsabil și calificat, care să utilizeze eficient resursele publice întru transpunerea conformă a legii și satisfacerea interesului general, calitatea administrației va fi grav afectată.

 Rolul autorităților administrației publice locale  și complexitatea sarcinilor ce le revin întru organizarea executării și executării legilor în vederea satisfacerii intereselor generale de ordin local evidenţiază importanța personalului acesteia. În această ordine de idei, menţionăm că eficiența activității autorităților locale este în dependență directă de calitatea umană și de pregătirea profesională a personalului încadrat.

Funcția publică și statutul funcționarului public. Din perspectiva dreptului administrativ vom evidenția condiția de legalitate a calității persoanelor care activează în numele autorităților administrației publice (inclusiv locale). În acest sens este definită noțiunea de funcție publică drept ansamblul atribuțiilor și responsabilităților stabilite prin lege, respectiv prin actele juridice emise în baza și întru executarea legii, în realizarea competenței unei autorități publice în regim de putere publică. Funcția publică este instrumentul prin intermediul căruia autoritatea publică își realizează competența.

 Elementul definitoriu al funcției publice este cel de a acționa în regim de putere publică. În acest sens Legea nr.158 din 04.07.2008, prin art. 3 stabilește expres activitățile care implică exercitarea prerogativelor de putere publică:

1. a) elaborarea şi coordonarea elaborării documentelor de politici; 
      b) elaborarea proiectelor de acte legislative şi normative, precum şi altor reglementări specifice autorităţii publice;
       c) punerea în executare a actelor legislative şi normative;
       d) elaborarea actelor administrative privind aplicarea şi executarea actelor legislative şi normative, necesare pentru realizarea competenţei autorităţii publice;
       e) controlul şi auditul public intern şi extern; 
       f) gestionarea resurselor umane în serviciul public;
       g) planificarea, gestionarea şi controlul resurselor financiare publice; 
       h) administrarea fiscală; 
       i) reprezentarea intereselor autorităţii publice, în care funcţionarul public îşi desfăşoară activitatea, în raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din ţară şi străinătate, inclusiv reprezentarea în justiţie, în limita competenţelor stabilite.

Conform Legii cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public nr. 158 din 04.07.2008, funcțiile publice sunt divizate corespunzător în :

• funcții publice de conducere de nivel superior;
• funcții publice de conducere;
• funcții publice de execuție.

Pentru organizarea rațională a activității autorităților publice, în conformitate cu complexitatea domeniului a fost elaborat Clasificatorul unic al funcțiilor publice. Potrivit acestuia, funcțiile publice se stabilesc într-o anumită ierarhie, luând în calcul profilul și competențele autorității respective.

În conformitate cu prevederile Clasificatorului unic pentru autoritățile administrației publice locale sunt stabilite funcții de conducere și de execuție.

Titularii funcțiilor publice sunt funcționarii publici.

Funcționarul public este o persoană fizică angajată într-o funcție publică în cadrul unei autorități administrative, în condițiile legii. Marea majoritate a funcțiilor din administrația publică poartă un caracter profesional, fiind exercitate de cei care își fac din aceasta o profesie. Statutul juridic privind accesul, deținerea și exercitarea funcțiilor publice constituie statutul funcționarului public și, de regulă, se aprobă prin lege. În condițiile Republicii Moldova este vorba de Legea nr. 158 din 04.07.2008 cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public.[1]

 Pornind de la domeniile de activitate stabilite prin Legea privind administraţia publică locală nr. 435 din 28.12.2006[2], competențele consiliului și atribuțiile primarului, stabilite prin aceeaşi lege, primarul   elaborează și supune aprobării consiliului local organigrama și statele primăriei.

În baza organigramei și statelor aprobate se elaborează și se supune aprobării Regulamentul de organizare  și funcționare a primăriei, care trebuie să  includă structurile funcționale/după caz, funcțiile aprobate. Pentru fiecare structură funcțională/ funcție sunt  elaborate atribuțiile de bază și fișele posturilor.

La aprobarea sau la modificarea statelor de personal autoritățile publice locale trebuie să utilizeze exclusiv titlurile funcțiilor publice prevăzute de Clasificatorul unic al funcțiilor publice.

Managementul funcției publice. Administrarea funcției publice și a funcționarilor publici ține de competența conducătorului autorității publice (primar), care asigură această activitate prin intermediul serviciului resurse umane/ secretarul consiliului local.

Pentru fiecare funcționar public se întocmește dosarul personal, care conține informații despre acesta și despre modul în care respectivul își exercită atribuțiile. Responsabili de ținerea dosarelor personale ale funcționarilor publici sunt obligați să asigure protecția datelor cu caracter personal, în condițiile legii.

În conformitate cu competențele atribuite prin lege autorităților administrației publice locale, acestea au în responsabilitate administrarea treburilor publice de interes local. Întru realizarea responsabilităților ce le revin, acestea, în conformitate cu legea, instituie funcțiile publice necesare și, respectiv, angajează funcționarii publici de execuție (cu excepția secretarului consiliului local, care are statutul de funcționar public de conducere). Rolul funcționarilor publici de execuție este unul major: lor le revine sarcina realizării la concret a activităților ce țin de competența autorităților respective. La modul concret, în temeiul art. 40 din Legea nr. 436 din 28.12.2006 privind administrația publică locală, funcționarii publici de execuție îndeplinesc următoarele atribuții:

1. a) întocmesc proiecte de decizie ale consiliului local şi proiecte de dispoziţie ale primarului;
2. b) aduc la cunoştinţă publică deciziile consiliului şi dispoziţiile normative ale primarului;
3. c) colectează şi prezintă primarului informaţii pentru raportul anual privind starea economică şi socială a satului (comunei), oraşului (municipiului);
4. d) prezintă primarului, în comun cu serviciile publice, informaţii despre funcţionarea acestora, precum şi a întreprinderilor municipale create de consiliul local;
5. e) supraveghează executarea măsurilor dispuse de primar atât în cadrul primăriei, cât şi în teritoriul administrat;
6. f) contribuie la elaborarea proiectului de buget al unităţii administrativ-teritoriale pentru următorul an bugetar şi a proiectelor de modificare a bugetului, care urmează să fie prezentate de primar spre examinare consiliului local;
7. g) asigură executarea bugetului unităţii administrativ-teritoriale, în conformitate cu deciziile consiliului local, şi respectarea prevederilor legale;
8. h) întocmesc contul de încheiere a exerciţiului bugetar al unităţii administrativ-teritoriale;
9. i) asistă secretarul consiliului local în îndeplinirea atribuţiilor lui conform legii.

În acest sens, de calitatea acestora, vizând pregătirea profesională, dar și dorința de a munci onest, respectând normele morale și cele legale, depinde bunăstarea și durabilitatea colectivităților locale. Iată de ce problemele referitoare la acești funcționari publici sunt subiecte de cercetare în știința administrației, dreptului administrativ, dar și științelor conexe acestora.

Pe parcursul dezvoltării societăţii s-a afirmat ipoteza că o birocrație eficientă constituie temelia procesului de transformare a relațiilor dintre stat, populație și sectorul privat.

Problema modernizării şi eficientizării serviciului public este abordată în documentele de politici la nivel naţional,[3] dar şi în documentele  internaţionale pe care Republica Moldova le-a ratificat sau la care a aderat.  În acest context, menţionăm Strategia de reformă a administraţiei publice pentru perioada 2016-2018 , în care în compartimentul 6.5 Serviciul public şi managementul resurselor umane  se menţionează:  ,,Un sistem nu poate deveni funcţional şi eficient în acelaşi timp şi nu-şi poate realiza misiunea pentru care a fost creat doar pe baza unui pachet de legi, a unor reguli, norme şi regulamente. Profesionalismul, integritatea, onestitatea şi corectitudinea resurselor umane în dezideratul de a servi cât mai bine interesului public, asigură dimensiunea umană a administraţiei publice”. În aceeaşi ordine de idei menţionăm şi   condițiile Acordului de Asociere la Uniunea  Europeană privind modernizarea administrației publice, unul dintre cei trei piloni fiind sarcina eficientizării serviciului public profesionist prin consolidarea performanței și meritocrației.[4]

Drepturile și obligațiile funcționarilor publici. Potrivit cadrului normativ, funcționarii publici, în calitatea lor de angajați, beneficiază de anumite drepturi (sociale, economice, altele). Unii autori vorbesc despre drepturile pe care le au funcționarii publici în legătură cu funcția pe care o exercită și, respectiv, drepturile acestora în legătură cu profesia lor, realizată în cadrul funcției publice.

Învestirea în funcție îi oferă funcționarului public, pe de o parte, dreptul la exercitarea acesteia, pe de altă parte, administrația publică are obligația să asigure exercitarea atribuțiilor stabilite prin fișa postului. Privind drepturile funcționarilor la profesie, acestea sunt consacrate prin reglementările ce țin de condițiile calificării profesionale pentru ocuparea funcțiilor respective, cele privind stabilitatea în funcție , cariera, dar și protecția funcționarilor publici.

Încadrarea în serviciul public generează anumite obligațiuni ale titularului funcției publice. Legea nr.158 din 04.07.2008 definește obligațiunile generale privind respectarea Constituției, legislației în vigoare, drepturilor și libertăților cetățenilor, loialitatea, disciplina și etica, păstrarea secretului de stat, confidențialitatea, conform rigorilor. Un loc aparte revine obligațiunilor specifice funcției publice în cadrul sistemului administrației publice. Astfel, funcționarul public este obligat să se conformeze dispozițiilor (ordinelor, poruncilor, indicațiilor) primite de la conducătorul său direct și de la conducătorii autorității publice în care își exercită funcția publică. Subordonarea ierarhică în administrația publică pornește de la principiile acesteia privind unitatea de acțiune, dar și din însăși noțiunea de administrație ca activitate, prin care se înțelege acțiunea autorităților publice de a asigura și de a veghea satisfacerea cerințelor de interes general.

Evident, subordonarea față de autoritatea ierarhică este condiționată de legalitatea acțiunilor acesteia. Astfel, funcționarul este în drept să refuze, în scris, motivat, îndeplinirea dispozițiilor, scrise sau verbale, primite de la conducător dacă le consideră ilegale, informându-l pe autor, dar și să aducă la conștiința conducătorului ierarhic superior al acestuia astfel de situații. În aceste condiții funcționarul public nu poate fi sancționat sau prejudiciat pentru sesizarea cu bună-credință privind dispozițiile ilegale ale conducătorului.

Funcționarul public este obligat să prezinte, în condițiile legii, declarația cu privire la venituri și proprietate, să respecte întocmai regimul juridic al conflictelor de interese.

 Pornind de la importanța rolului pe care îl joacă funcționarii publici în vederea realizării competențelor autorităților publice, problema statutului acestora trebuie să fie reglementată unitar, stabilind exhaustiv drepturile și obligațiile ce le revin. În acest sens, sunt necesare elaborarea şi implementarea unei politici de personal în administraţia publică.

Pregătirea profesională a funcționarilor publici, dedicarea cu care aceștia își vor realiza responsabilitățile, sunt factori de care depinde, în mare măsură, starea generală a lucrurilor în societate. Iată de ce societatea este interesată să aibă funcționari valoroși și remunerați după aportul realizat. Întru atingerea acestor obiective orice stat trebuie să acorde atenția cuvenită problemelor respective.

Problemele în cauză sunt obiectul politicii administrative de personal, activitate continuă de specialitate, care se preocupă de soluționarea tuturor aspectelor ce țin de funcția publică și statutul funcționarului public. Politica de personal conține două aspecte de bază:

• primul aspect se referă la principiile și regulile de încheiere, modificare sau reziliere a contractelor de muncă, precum și privind drepturile și obligațiile personalului din administrația publică;
• al doilea aspect se referă la problemele ce vizează recrutarea, promovarea și perfecționarea funcționarilor publici.

După Mihai T. Oroveanu,[5] politica de personal, în stricto sensu, se limitează la soluționarea problemelor privind recrutarea și selectarea funcționarilor, continuând cu încadrarea și promovarea acestora și terminând cu etapa de încetare a raporturilor de serviciu.

Lato sensu, al politicii de personal include condițiile pentru realizarea rațională și eficientă a sarcinilor ce revin instituțiilor administrației publice.

După Ioan Alexandru,[6]  politica de personal în administrația publică trebuie să corespundă anumitor criterii:

• să fie funcțională; scopul său constă în înfăptuirea optimă a sarcinilor administrației;
• unitară, pentru toate autoritățile administrației publice, deoarece acestea formează un sistem unitar;
• rațională, să se bazeze pe norme logice, simple și clare, dar și să fie flexibilă la schimbări;
• umanitară, să țină cont de interesele angajaților.

Recrutarea. Procedura de recrutare are drept scop identificarea de personal calificat pentru ocuparea funcțiilor (posturilor) vacante. Procedura de recrutare include:

• analiza cerințelor funcției vacante și întocmirea criteriilor (rigorilor) necesare activității în postul respectiv;
• identificarea domeniilor de căutare a posibililor candidați;
• atragerea candidaților pentru participare la concursul de selectare.

Realizarea unei politici de personal eficiente implică elaborarea unui program de recrutare, care  include:

• obiectivele privind politica de personal;
• cadrul instituțional (structura);
• elaborarea previziunilor privind necesarul de personal;
• identificarea și dezvoltarea domeniilor posibile de recrutare.

Obiectivele programului de recrutare trebuie să conțină reguli clare și coerente privind politicile de personal, care presupun respectarea criteriilor etico-morale și profesionale privind aprecierea, repartizarea și promovarea de personal.

Selectarea. Procedura de selectare se efectuează după recrutarea candidaților pentru ocuparea funcțiilor declarate. Pornind de la reglementările de rigoare, urmează să se asigure respectarea întocmai și în volum deplin a acestora. Astfel, se vor lua în considerare prevederile legale privind utilizarea concursului doar după aplicarea modalităților de promovare și transfer. Metoda concursului este aplicată în majoritatea statelor, aceasta întrunind anumite avantaje.

Conform rigorilor, informația relevantă privind posturile vacante, condițiile ocupării acestora, se face publică și trebuie să fie accesibilă tuturor celor interesați.       Condițiile pentru accedere în funcție trebuie să fie formulate clar, coerent, conform cerințelor legale. Autoritățile publice sunt în drept să stabilească și cerințe specifice care se referă la specialitatea studiilor, cunoștințe, abilități profesionale și atitudini/comportamente necesare pentru exercitarea eficientă a funcției publice, acestea fiind stipulate în fișa postului aferentă funcției publice.

La prima etapă comisia de concurs desemnată va examina minuțios corespunderea dosarelor depuse și va selecta doar dosarele care corespund întocmai rigorilor stipulate în anunțul despre organizarea concursului. În cazul respingerii dosarului se va motiva argumentat.

Interviul este o probă importantă pentru a stabili dacă corespunde sau nu solicitantul pentru a îndeplini funcția respectivă. Scopul interviului constă în identificarea elementelor de comportament caracteristice solicitantului. Situațiile similare întâlnite în practica anterioară a candidatului, reacția lui față de acestea și modul în care ele s-au produs, pot evidenția trăsăturile specifice ale comportamentului sau realizarea liberă a discuției, constituind una dintre cele mai eficiente metode de caracterizare a candidaților. Metodă dată permite stimularea participantului la concurs și, respectiv, scoaterea în evidență a experienței și cunoștințelor acestora. Dezavantajele interviului rezidă în dificultatea respectării cerințelor unitare la nivelul sistemului administrației publice. Pe de altă parte, poate interveni subiectivismul celor care sunt responsabili de organizarea concursului, prin facilitatea unora sau dezavantajarea altora dintre participanții la el.

În toate cazurile, ține de responsabilitatea autorităților publice privind trasarea obiectivelor programului de recrutare, care trebuie să fie compatibile criteriilor etico-morale și profesionale privind aprecierea, repartizarea și promovarea de personal.

Încadrarea. Urmare selectării persoana câștigătoare este fie, numită în funcția publică. În acest sens, este emis actul administrativ de numire care conține temeiul legal, referința la modalitatea de ocupare a funcției, data de la care acesta urmează să exercite funcția publică. În acest sens, este emis actul administrativ de numire care conține temeiul legal, referința la modalitatea de ocupare a funcției, data de la care acesta urmează să exercite funcția, drepturile salariale, perioada de probă, după caz. Actul administrativ de numire, la care se anexează fișa postului de care funcționarul public a luat cunoștință sub semnătură, se aduce la cunoștința funcționarului public. O copie de pe fișa postului se înmânează funcționarului public și conducătorului ierarhic superior al acestuia. Încadrarea în funcția publică prevede anumite formalități legale. Anterior ne-am referit la unele măsuri de ordin organizatoric. În același context vom evidenția importanța depunerii jurământului de către funcționarul public. Procedura dată urmează să fie organizată conform prevederilor legale, în termen de 10 zile de la confirmarea în funcția publică. Depunerea jurământului este un bun prilej privind încadrarea solemnă, dar și cordială a funcționarului în mediul în care urmează să activeze. O atare atitudine, de rând cu deschiderea conducătorilor instituției, dar și celui ierarhic superior, colegilor de serviciu prin facilitarea acomodării noului încadrat în funcția publică, se va răsfrânge benefic asupra acestuia, stimulându-l în vederea unei activități prodigioase.

Dezvoltarea profesională. Pornind de la necesitatea satisfacerii  interesului general al societății, caracterul obiectiv al creșterii acestuia administrația publică, în permanență trebuie să se adapteze noilor cerințe. În contextul dat vin și cerințele privind dezvoltarea profesională continuă a funcționarului public. Este un drept, dar și o obligațiune a acestuia.

De altfel, un conducător responsabil va acorda acestor probleme o atenție primordială. Or, calitatea politicilor publice propuse întru satisfacerea intereselor societății în mare măsură depinde de pregătirea profesională a funcționarilor publici, capacitatea acestora de a elabora și propune cele mai adecvate soluții. În acest sens, conducătorul autorității publice trebuie să asigure posibilități egale fiecărui funcționar public, utilizând la maximum prevederile legale:

• alocarea anuală în bugetul propriu a mijloacelor pentru finanțarea procesului de dezvoltate profesională continuă a funcționarilor publici, în mărime de, cel puțin, 2% din fondul de salarizare;
• asigurarea anuală fiecărui funcționar public a diverselor forme de dezvoltare profesională continuă, cu o durată de, cel puțin, 40 de ore, iar pentru debutanți - un curs de inițiere cu o durată de, cel puțin, 80 de ore.

Dezvoltarea profesională a funcţionarilor publici este un deziderat al organizării şi funcţionării eficiente a administraţiei publice locale. Obiectivul principal al dezvoltării profesionale trebuie să fie actualizarea şi îmbogăţirea cunoştinţelor în domeniul de activitate precum şi dobândirea abilităţilor practice. Sunt importante şi utile cunoştinţele în domeniul psihologiei şi pedagogiei, tehnologiilor informaţionale performante și, foarte important, studierea permanentă a legislației privind administrația publică locală, dar și celei ce ține de domeniile specifice de activitate a funcționarilor publici.

Sunt necesare stimularea funcţionarilor şi încurajarea lor pentru un proces continuu de formare. În acest context menţionăm studiile postuniversitare în cadrul Academiei de Administrare Publică. Există foarte multe oportunități de instruire a funcționarilor publici în cadrul proiectelor promovate de partenerii de dezvoltare, formele fiind cele mai diverse: seminare, vizite de documentare, stagii. Este importantă voința autorităților publice, conducătorilor acestora privind implicarea în aceste activități.  

Pentru majoritatea autorităților publice ar fi rațională organizarea unor instruiri pe bază permanentă. Astfel, o dată în lună (eventual, o dată la două sau trei luni), în a doua jumătate a zilei să-şi desfășoare activitatea seminarul permanent, subiectele fiind selectate în funcţie de necesităţi, domeniu ş.a. În dependență de obiectivele stabilite, ar putea fi subiecte pentru o zi, dar și cursuri prevăzute în cadrul a mai multor ședințe. Asemenea activități creează oportunități pentru a depăși cadrul oficial întru facilitarea discuțiilor și crearea unei atmosfere degajate, poate fi și locul pauzelor de cafea. Evident, apare problema colectivităților mici, care au câte 4 - 6 angajați. Este cazul utilizării instrumentului de cooperare intercomunitară. Mai multe autorități publice învecinate pot conveni privind organizarea comună a acestor activități, după caz, pe bază de rotație.

Vom reține importanța utilizării prevederilor legale de alocare a cotei de 2% din bugetul pentru salarizarea activităților de instruire. În acest sens, autoritățile publice pot utiliza aceste resurse financiare în vederea contractării specialiștilor necesari, dar și organizării adecvate (cu pauze de cafea) a instruirilor respective.

Evaluarea performanțelor. Scopul evaluării: cunoașterea gradului de pregătire profesională a funcționarului public, (identificarea) necesităților de dezvoltare profesională în vederea utilizării judicioase a acestora. Evaluarea performanțelor profesionale ale funcționarului public este un proces pe cât de dificil de realizat, pe atât de necesar și util.

În esență, conform rigorilor legale, evaluarea performanțelor se realizează prin compararea rezultatelor obținute în perioada evaluată cu obiectivele stabilite, în baza criteriilor de evaluare. Pentru atingerea scopului evaluării, conducătorul autorității publice trebuie să asigure stabilirea unor obiective clare, măsurabile, realiste și flexibile. Întru facilitarea procesului, obiectivelor se recomandă consultarea opiniei funcționarului public. O atare abordare permite conducătorului să se asigure privind înțelegerea acestora de către cel vizat, după caz, pot fi făcute explicațiile sau concretizările necesare. Este o modalitate de a demonstra deschiderea față de subalterni, dar și de creștere a gradului de credibilitate privind caracterul obiectiv al procedurilor propriu-zise. În același context, în cadrul interviului va fi mult mai ușor de a-l ajuta pe cel evaluat să înțeleagă eventualele obiecții, respectiv, de a identifica necesitățile reale de dezvoltare profesională a acestuia. Implicarea funcționarilor evaluați în acest proces creează premise pentru ca ei să-și aprecieze obiectiv activitatea, să înțeleagă mai bine lacunele existente. O decizie asumată a funcționarului îl va stimula să-și schimbe atitudinea, să caute soluții privind îmbunătățirea activității, dar și să accepte ajutorul/recomandările superiorilor, după caz și a colegilor.

Urmărind scopul dezvoltării profesionale, evaluarea trebuie să poarte un caracter obiectiv, să corespundă criteriilor etico – morale și profesionale privind aprecierea, repartizarea și promovarea de personal.

[1] Legea nr. 158 din 04.07.2008 cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public. Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.  230-232 din 23.12.2008.

[2] Legea privind administraţia publică locală, nr. 436-XVI din 28.12.2006, publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 32-35/116 din 09.03.2007.

[3] Hotărârea Guvernului Republicii Moldova  nr. 911 din 25.07.2016,  Strategia privind  reforma a administraţiei publice pentru perioada 2016-2020. Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.256-264 din 12.08.2016

[4] Legea nr.112 din 02.07.2014 pentru ratificarea Acordului de Asociere la UE. Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 185-199 din 18.07.2014.

[5] Oroveanu M., Tratat de ştiinţa administraţiei, Bucureşti,1996 ,p. 96.

[6] Alexandru  Ioan, Administraţia publică, teorii, realităţi, perspective, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999.