Conceptul de finanțe reflectă procesele economice în expresie bănească prin care se formează, distribuie și utilizează mijloacele bănești necesare funcționării statului și colectivităților teritoriale. Finanțele publice locale fac parte integrantă din sistemul finanțelor publice și sunt o exprimare a relațiilor economice prin care se formează și se utilizează resurse bănești la nivelul colectivităților teritoriale locale în vederea satisfacerii intereselor specifice ale acestora.
Specificul finanțelor publice locale rezidă în formarea și utilizarea mijloacelor bănești la nivelul unităților administrativ – teritoriale și, respectiv, administrarea acestora în baza principiului autonomiei locale.
Principiile de bază ale finanțelor publice locale sunt formulate în ,,Carta Europeană: exercițiul autonom al puterii locale”. Astfel, prin art. 9 ,,Resursele financiare ale colectivităților locale” Carta prevede expres:
- În cadrul politicii economice naționale, autoritățile administrației publice locale au dreptul la resurse proprii, suficiente, de care pot dispune în mod liber în exercitarea atribuțiilor lor.
2. Resursele financiare ale autorităților administrației publice locale trebuie să fie proporționale cu competențele prevăzute de constituție sau de lege. 3. Cel puțin o parte dintre resursele financiare ale autorităților administrației publice locale trebuie să provină din taxele și impozitele locale, al căror nivel acestea au competența să-l stabilească în limitele legale. 4. Sistemele de prelevare pe care se bazează resursele de care dispun autoritățile administrației publice locale trebuie să fie de natură suficient de diversificată și evolutivă pentru a le permite să urmeze practic, pe cât posibil, evoluția reală a costurilor exercitării competențelor acestora. 5. Protejarea unităților administrativ-teritoriale cu o situație mai grea din punct de vedere financiar necesită instituirea de proceduri de egalizare financiară sau de măsuri echivalente, destinate să corecteze efectele repartiției inegale a resurselor potențiale de finanțare, precum și a sarcinilor fiscale care le incumbă. Asemenea proceduri sau măsuri nu trebuie să restrângă libertatea de opțiune a autorităților administrației publice locale în sfera lor de competență. 6. Autoritățile administrației publice locale trebuie să fie consultate, de o manieră adecvată, asupra modalităților de repartizare a resurselor redistribuite care le revin.
7. Subvențiile alocate unităților administrativ-teritoriale trebuie, pe cât posibil, să nu fie destinate finanțării unor proiecte specifice. Alocarea de subvenții nu trebuie sa aducă atingere libertății fundamentale a politicilor autorităților administrației publice locale în domeniul lor de competență.
8. În scopul finanțării cheltuielilor lor de investiții, autoritățile administrației publice locale trebuie să aibă acces, în conformitate cu legea, la piața națională a capitalurilor.
Pentru o veritabilă autonomie locală, autonomia financiară este una dintre condițiile de bază. În acest sens, la crearea sistemului finanțelor publice locale legiuitorul trebuie să respecte întocmai și în volum deplin principiile expuse în Cartă.
Componentele finanțelor publice locale. Domeniul finanțelor publice locale cuprinde mijloacele bugetelor locale, finanțele instituțiilor publice locale, finanțate din venituri proprii și subvenții din bugetul local, finanțele instituțiilor publice finanțate integral din veniturile proprii, creditele interne și externe.
Bugetele locale reprezintă partea principală a finanțelor publice locale și reflectă raporturile economice de mobilizare a resurselor financiare necesare realizării competențelor și politicilor publice locale în conformitate cu responsabilitățile atribuite prin lege autorităților publice locale.
Bugetele locale asigură încadrarea cheltuielilor în limitele veniturilor, fundamentează resursele financiare, sunt instrumentul de control privind utilizarea mijloacelor financiare locale. Finanțele instituțiilor publice locale constituie o altă componentă a finanțelor publice locale care reflectă resursele mobilizate de către acestea. Conform legii,[1] veniturile instituțiilor publice (mijloace speciale) constituie plata de la efectuarea lucrărilor și prestarea serviciilor contra plată, precum și din donațiile, sponsorizările și din alte mijloace bănești intrate legal în posesia instituțiilor publice.
Bugetul local - principalul document de politici. Din perspectiva esenței administrației publice locale care rezidă în satisfacerea intereselor specifice locale, bugetul unității administrativ-teritoriale constituie instrumentul de alocare a resurselor financiare pentru atingerea obiectivelor prioritare stabilite de către autoritățile deliberative pentru perioada unui an calendaristic, conform competențelor legale. Or, politicile publice locale, elaborate în baza competențelor atribuite prin lege, dar și conform așteptărilor (doleanțelor) locuitorilor, trebuie să fie materializate prin alocarea resurselor financiare necesare implementării acestora.
În acest context, vom evidenția importanța confiscării acțiunilor prevăzute în strategiile de dezvoltare și planurile privind implementarea acestora, dar și luarea în considerare la planificarea și aprobarea bugetelor a resurselor necesare realizării politicilor publice asumate.
Structura bugetului local. Bugetele locale reprezintă actul care conține totalitatea veniturilor și cheltuielilor colectivităților locale pentru perioada unui an.
Conform clasificărilor economice și funcționale, structura veniturilor și a cheltuielilor bugetelor locale se prezintă astfel: veniturile se constituie din impozite, taxe, alte venituri prevăzute de legislație și se formează din:
- venituri proprii;
- mijloace speciale;
- defalcări, conform cotelor procentuale, de la impozitele și taxele de stat;
- transferuri cu destinație specială;
- granturi;
- fonduri speciale.
Repartizarea veniturilor între bugetele colectivităților teritoriale locale:
Veniturile bugetelor satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor, cu excepţia municipiilor Bălţi şi Chişinău) se formează din:
1) venituri proprii:
a) impozitul pe bunurile imobiliare;
b) taxa pentru patenta de întreprinzător;
c) impozitul privat (conform apartenenţei patrimoniului);
d) taxele locale aplicate conform Codului fiscal;
e) încasări din arenda terenurilor şi locaţiunea bunurilor domeniului privat al unităţii administrativ-teritoriale;
f) alte venituri prevăzute de legislaţie.
2) defalcări de la impozitul pe venitul persoanelor fizice, excepţie făcând bugetele satelor (comunelor) şi ale oraşelor (municipiilor) din componenţa unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special:
a) pentru bugetele satelor (comunelor) şi oraşelor (municipiilor), cu excepţia oraşelor-reşedinţă de raion, 75% din volumul total colectat pe teritoriul unităţii administrativ-teritoriale respective;
b) pentru bugetele oraşelor-reşedinţă de raion – 20% din volumul total colectat pe teritoriul unităţii administrativ-teritoriale respective;
3) transferuri, excepţie făcând bugetele satelor (comunelor) şi ale oraşelor (municipiilor) din componenţa unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special;
4) granturi;
5) mijloace speciale;
6) fonduri speciale.
În baza deciziilor autorităţii reprezentative şi deliberative a unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, veniturile bugetelor satelor (comunelor) şi ale oraşelor (municipiilor) din componenţa unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special pot include defalcări de la impozitele şi taxele de stat, lăsate prin prezenta lege la dispoziţia bugetului central al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, precum şi transferuri de la bugetul central al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special.
Veniturile bugetelor raionale se formează din:
1) venituri proprii:
- b) taxele pentru resursele naturale;
- c) impozitul privat (conform apartenenţei patrimoniului);
- e) alte venituri prevăzute de legislaţie;
2) defalcări de la următoarele tipuri de impozite şi taxe de stat:
a) impozitul pe venitul persoanelor fizice - 25% din volumul total colectat pe teritoriul unităţii administrativ-teritoriale respective;
b) taxa pentru folosirea drumurilor de către autovehiculele înmatriculate în Republica Moldova - 50% din volumul total colectat pe teritoriul unităţii administrativ-teritoriale respective;
3) transferuri;
31) granturi;
4) mijloace speciale;
5) fonduri speciale.
Veniturile bugetului municipal Bălţi şi bugetului municipal Chişinău se formează din:
1) venituri proprii:
a) impozitul pe bunurile imobiliare;
b) taxa pentru patenta de întreprinzător;
c) taxele pentru resursele naturale;
d) impozitul privat (conform apartenenţei patrimoniului);
e) taxele locale aplicate conform Codului fiscal;
f) alte venituri prevăzute de legislaţie;
2) defalcări de la următoarele tipuri de impozite şi taxe de stat:
a) impozitul pe venitul persoanelor fizice:
- pentru bugetul municipal Bălţi - 45% din volumul total colectat pe teritoriul municipiului Bălţi (cu excepţia unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întâi din componenţa municipiului);
- pentru bugetul municipal Chişinău - 50% din volumul total colectat pe teritoriul municipiului Chişinău (cu excepţia unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întâi din componenţa municipiului);
b) taxa pentru folosirea drumurilor de către autovehiculele înmatriculate în Republica Moldova - 50% din volumul total colectat pe teritoriul unităţii administrativ-teritoriale respective;
3) transferuri;
4) granturi;
5) mijloace speciale;
6) fonduri speciale.
Cheltuielile unităților administrativ – teritoriale sunt parte componentă a cheltuielilor publice generale. Acestea reflectă relațiile economico-sociale, în formă bănească, care se stabilesc între autoritățile publice locale și persoanele fizice/juridice, în calitate de instrumente privind repartizarea și utilizarea eficientă a resurselor financiare disponibile.
Structura cheltuielilor unităților administrativ-teritoriale este corelată domeniilor de activitate ale acestora (Legea nr. 435 din 28.12.2006), respectiv, competențelor ce le revin (Legea nr. 436 din 28.12.2006).
Structura bugetelor locale reflectă gradul de autonomie a autorităților publice locale față de puterea centrală. Conform bugetelor executate pentru anul 2015 ponderea medie a veniturilor locale în veniturile totale a constituit 12 % pentru mediul rural și 14% - pentru orașe. Pentru comparație, în Polonia acest indicator constituie 56 la sută.
Conform cadrului legal, responsabilitatea privind stabilirea caracterului prioritar al cheltuielilor bugetului unității administrativ – teritoriale revine autorităților deliberative (consiliilor locale).
În acest sens în practica cotidiană sunt frecvente contradicțiile dintre autoritățile administrației publice locale (deliberativă și executivă). Întru depășirea acestora se recomandă axarea pe prioritățile stabilite în strategia de dezvoltare, elaborată printr-un proces transparent și participativ, și care reflectă așteptările colectivității teritoriale. În cazul lipsei acesteia, autoritățile publice locale pot organiza audieri/dezbateri publice privind taxele locale, proiectul bugetului, cât și Planului de acțiuni pentru anul respectiv, în cadrul cărora, de rând cu alte probleme, pot fi puse în discuție prioritățile de cheltuieli. O atare abordare, când cetățenii vor participa la luarea deciziei, facilitează aprobarea propriu-zisă a bugetului, dar și activitatea autorităților locale, în special, a primarului. Or, asumarea și de către cetățeni a poverii guvernării va contribui la înțelegerea mai bună a stării de lucruri, va diminua eventuala rezistență/împotrivire, dar și poate stimula implicarea acestora în viața colectivității.
Procesul și calendarul bugetar. Procesul bugetar la nivel local include elaborarea, adoptarea, executarea bugetului și controlul asupra executării acestuia.
Bugetele colectivităților teritoriale se elaborează de către autoritățile executive ale administrației publice locale, în baza clasificării bugetare și metodologiei bugetare aprobate de Ministerul Finanțelor. Autoritățile deliberative locale, în conformitate cu prevederile legale, adoptă bugetele în două lecturi, cel târziu, la data de 10 decembrie. Conform prevederilor legale, bugetele colectivităților teritoriale locale nu pot fi aprobate și executate cu deficit bugetar.
Executori (ordonatori) de buget. Executorii principali de buget repartizează alocațiile, aprobate în bugetele respective, pe unitățile subordonate în raport cu sarcinile acestora, cuprinse în bugete, și aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetele respective cu respectarea dispozițiilor legale.
Executorii (ordonatorii) secundari de buget aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii cu respectarea dispozițiilor legale și repartizează alocațiile bugetare aprobate pe unitățile subordonate ai căror conducători sunt ordonatori terțiari de buget.
Executorii (ordonatorii) terțiari de buget utilizează alocațiile bugetare, ce le-au fost repartizate, numai pentru necesitățile unităților pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate și în condițiile stabilite prin dispozițiile legale.
Executorii (ordonatorii) de buget au obligația de a angaja și utiliza alocațiile bugetare numai în limita prevederilor și destinațiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituțiilor și serviciilor publice respective și cu respectarea dispozițiilor legale.
Executorii (ordonatorii) principali de buget sunt responsabili de:
- elaborarea proiectului de buget;
- încasarea veniturilor conform prevederilor legale;
- oportunitatea și legalitatea angajării și utilizării bugetare în limita și cu destinația aprobate în buget;
- integritatea bunurilor aflate în administrare;
- asigurarea organizării și ținerii contabilității în conformitate cu actele normative și prezentarea în termen a rapoartelor lunare, trimestriale și anuale.
Responsabilitatea pentru execuția bugetelor unităților administrativ – teritoriale revine autorităților executive. Autoritățile executive, în condițiile legislației în vigoare, sunt responsabile de:
- corectitudinea și veridicitatea datelor, indicilor și altor informații în a căror bază a fost elaborat bugetul respectiv;
- asigurarea colectării depline și în termenele stabilite a veniturilor proprii;
- utilizarea conform destinației a alocațiilor bugetare aprobate;
- respectarea termenelor de plată a salariilor către angajații instituțiilor publice finanțate de la buget și de plată pentru lucrări, servicii și bunuri materiale contractate în limitele aprobate în bugetul respectiv.
Conducătorii instituțiilor publice finanțate de la buget sunt responsabili de respectarea limitelor alocațiilor bugetare aprobate în devizele de cheltuieli. În caz de efectuare de către instituția publică a unor cheltuieli neprevăzute în deviz, autoritatea executivă respectivă este în drept să nu acopere cheltuielile neasigurate cu suport financiar.
Noul sistem al finanțelor publice locale: esență, oportunități, probleme. Urmare modificărilor la Legea finanțelor publice locale și Codului Fiscal, începând cu 1 ianuarie 2015, se aplica noul sistem al finanțelor publice locale. În esență, acesta este un prim pas în vederea descentralizării financiare și prevede modificări cardinale întru consolidarea autonomiei locale. Principalele modificări sunt:
- crearea fondului de susținere financiară (FSF), care este unica sursă pentru transferurile cu destinație generală prevăzute colectivităților locale, fiind constituit din impozitul pe venit al persoanelor fizice nealocat sub formă de defalcări unităților administrativ – teritoriale și distribuite în două fonduri distincte pentru echilibrarea bugetelor locale de nivelul întâi (FEB 1) și, respectiv, celor de nivelul al doilea (FEB 2);
- modificarea sistemului de alocare a transferurilor cu destinație generală, care are la bază trei indicatori simpli și transparenți: capacitatea fiscală pe locuitor, populația și suprafața unității administrativ – teritoriale;
- întru asigurarea predictibilității sistemului de partajare a impozitelor și taxelor de stat, normativele de defalcare de la impozitul pe venitul persoanelor fizice sunt stabilite prin lege;
Noul sistem al finanțelor publice locale este unul stimulatoriu pentru colectivitățile locale, creând un șir de avantaje și oportunități:
- prin separarea bugetelor colectivităților locale de cele ale raioanelor a fost înlăturată orice fel de subordonare și dependență față de acestea;
- există predictibilitate pentru planificarea strategică, este asigurată stabilitatea, transparența;
- noul sistem creează stimulente pentru consolidarea și dezvoltarea bazei de venituri a colectivităților locale: la calcularea indicatorului capacitatea fiscală pe locuitor se utilizează doar mijloacele colectate din impozitul pe venit al persoanelor fizice, fără a lua în calcul veniturile proprii, astfel colectarea mai bună a veniturilor proprii nu influențează transferurile de echilibrare;
- indicatorii de autonomie financiară prezintă o îmbunătățire semnificativă.
Întru facilitarea creșterii autonomiei financiare a colectivităților locale au fost operate modificări la Codul Fiscal, care permit autorităților publice locale să preia inițiativa privind reevaluarea bunurilor imobile, dar și să utilizeze resursele financiare disponibile, în acest sens. Utilizarea rațională a acestor instrumente permit autorităților locale să-și crească considerabil veniturile proprii (exemplul or. Strășeni).
În aceeași ordine de idei, întru asigurarea continuității și impactului pozitiv privind descentralizarea financiară, vom evidenția importanța consolidării bazei de venituri proprii ale colectivităților locale. Un exemplu ar fi experiența statelor europene privind impozitul pe proprietate, care include toate bunurile imobile și mobile și mobile ale contribuabililor. Or, practica redistribuirii a 50 la sută din mijloacele taxei pentru folosirea drumurilor de către autovehiculele înmatriculate în Republica Moldova, proporțional numărului de locuitori, prin intermediul transferurilor cu destinație specială, este o formulă neadecvată principiilor Cartei Europene, și mai mult, utilizarea transferurilor cu destinație specială sporește gradul de dependență a bugetelor locale de cel central, altfel spus, limitează autonomia financiară în special, dar și autonomia locală, la general. În același context vom invoca prevederile Cartei privind diversificarea surselor de venituri ale autorităților publice locale, dar și corelarea cu dinamica economică pentru a face față evoluției costurilor serviciilor prestate.
O altă problemă majoră în vederea consolidării autonomiei financiare ține de consolidarea capacităților de management financiar la nivel local. Chiar dacă Planul de acțiuni privind implementarea Strategiei Naționale de Descentralizare prevede expres acțiuni concrete în acest sens, ele, pur și simplu, nu au fost realizate. Descentralizarea, constituind un procedeu de a pune în valoare autonomia locală, prevede, în același timp, un transfer de responsabilitate către autoritățile locale pentru gestionarea treburilor publice locale.
În acest sens, autoritățile publice locale trebuie să asigure o administrare eficientă a taxelor locale. Or, abordarea voluntaristă, fără o analiză a costurilor de administrare a acestora, poate diminua esențial rezultatele așteptate. Experiența Republicii Moldova atestă cazuri privind diminuarea nejustificată a taxelor locale sau chiar neutilizarea unora dintre ele, dar și cazuri privind o povară fiscală, care produce efectul bumerangului.
În acest context, procedurile de stabilire a nivelului taxelor locale trebuie să fie pe cât posibil de transparente și participative. Or, audierile /dezbaterile publice sunt o bună ocazie de a discuta cu cei interesați/vizați, de a asculta poziția și argumentele acestora, dar și o posibilitate de a-i informa privind problemele existente, importanța taxelor și, foarte important, destinația mijloacelor provenite din aceste taxe.
[1] Legea nr. 397 din 16.10.2003 privind finanţele publice locale. Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 248-253 din 19.12.2003.