Administrație publică

Parteneriatul public-privat (PPP) la nivel local, după modelul pe care îl întâlnim în prezent, apare la începutul anilor 80 ai sec. al XX-lea în Europa occidentală și SUA, sub forma cooperării autorităţilor publice și sectorului privat pentru implementarea unor proiecte ca reabilitarea zonelor industriale aflate în declin.

Definit ca o formă de cooperare între sectorul public și cel privat, pentru a finanța, construi, moderniza, gestiona sau întreține un anumit tip de infrastructură sau pentru furnizarea unui serviciu, parteneriatul public-privat este privit în mai multe țări ca una dintre cele mai bune soluții de răspuns la lipsa resurselor financiare cu care se confruntă administrația publică.[1]

În ultimii ani, parteneriatul public-privat s-a consolidat la nivel internațional și european, reprezentând un instrument de cooperare viabil între sectorul public și cel privat, apt să genereze oportunități atractive de dezvoltare, reglementat de legislația țărilor ce aplică acest instrument.

Conceptul de parteneriat public-privat exprimă o  modalitate de cooperare între o autoritate publică și sectorul privat (organizaţii neguvernamentale, asociaţii ale oamenilor de afaceri ori companii) pentru realizarea unui proiect care produce efecte pozitive pe piaţa forţei de muncă și în dezvoltarea locală și regională.

Comisia Europeană, care a consacrat această noţiune prin publicarea Cărţii verzi privind parteneriatele public-private (2004), consideră acest tip de parteneriat drept o „cooperare între entităţi publice şi private ce implică stabilirea unei entităţi cu capital mixt, ce implementează contracte de achiziţii publice ori concesiuni”. După opinia unor cercetători ai parteneriatului public-privat, reînnoirea procedurii de concesionare corespunde unui trend general ale cărui cauze sunt multiple, dintre care amintim, restricţiile bugetare şi apariţia unor nevoi financiare în infrastructură.[2]

PPP acoperă diverse sectoare ale economiei (nu se limitează numai la infrastructură): transporturi, porturi, aeroporturi, drumuri, logistică, distribuţie de apă şi sanitaţie, tratarea deşeurilor,  distribuţie de electricitate, de gaz, de telecomunicaţii, cercetare şi dezvoltare ş. a.  PPP poate viza, de asemenea, şi activităţi sociale, ca justiţia (închisori, şcoli de corecţie etc.), învăţământ sau sănătate, sport (echipamente sportive), turism sau cultură, servicii informatice sau iluminat public.

PPP se realizează în baza unui acord contractual între o instituţie sau autoritate publică şi o entitate din sectorul privat. Prin acest  acord,  capacităţile şi activele fiecărui sector (public şi privat)  sunt partajate în furnizarea unui serviciu sau o facilitate pentru uzul publicului larg. În plus faţă de partajarea resurselor, fiecare parte împarte din riscurile şi beneficiile potenţiale în livrarea de servicii şi /sau facilităţi.

    Contractul de parteneriat public-privat se realizează prin una din următoarele forme:[3]

   Contract de antrepriză/prestări servicii. Realizarea parteneriatului public-privat prin intermediul contractului de antrepriză/prestări servicii are ca obiect prestarea de servicii publice de către o gospodărie comunală, executarea contra plată a lucrărilor de reparaţie capitală, deservirea atât a elementelor infrastructurii, cât şi a altor bunuri ca obiect al parteneriatului public-privat, evidenţa consumului de resurse, prezentarea facturilor pentru consumatori.

    Contract de administrare fiduciară. Realizarea parteneriatului public-privat prin intermediul contractului de administrare fiduciară are ca obiect asigurarea unei bune gestionări a proprietăţii publice bazată pe criteriile de performanţă stabilite în contract. În acest caz, partenerul public transmite partenerului privat gestionarea riscurilor de management şi a riscurilor legate de asigurarea funcţionării obiectului parteneriatului public-privat, dacă contractul nu prevede altfel.

     Contract de locaţiune/arendă. Realizarea parteneriatului public-privat prin intermediul contractului de locaţiune/arendă are ca obiect transmiterea în posesiune şi folosinţă temporară a bunurilor proprietate publică. Partenerul privat este responsabil de utilizarea la destinaţie a bunului şi de colectarea plăţilor pentru lucrările efectuate şi serviciile prestate. Preţul contractului se stabileşte de către părţi şi nu poate fi mai mic de cuantumul minim al chiriei stabilit în legea anuală a bugetului de stat.

     Contract de concesiune. Realizarea parteneriatului public-privat prin intermediul contractului de concesiune are loc în conformitate cu legislaţia privind concesiunile.

    Contract de societate comercială sau de societate civilă. Parteneriatul public-privat poate fi realizat şi prin asocierea partenerului public şi partenerului privat, fie în baza unui contract de societate civilă, fără crearea vreunei persoane juridice, fie prin crearea unei societăţi comerciale (societate cu răspundere limitată ori societate pe acţiuni) având la bază capital mixt (public-privat).

Cadrul legal al realizării Parteneriatul public-privat în Republica Moldova

1. Legea Republicii Moldova nr. 179-XVI din 10.07.2008 cu privire la parteneriatul public-privat.
2. Legea Republicii Moldova nr. 131 din 03.07.2015 privind achiziţiile publice.
3. Legea Republicii Moldova nr. 534  din 30.11.1995 cu privire la concesiuni.
4. Legea Republicii Moldova nr. 121 din  05.2007 cu privire la administrarea şi dezetatizarea proprietăţii publice.
5. Legea Republicii Moldova nr. 1402 din 24.10.2002 cu privire la serviciile publice de gospodărie comunală.
6. Legea Republicii Moldova nr. 523-XIV din 16.07.1999 cu privire la proprietatea publică a unităților administrativ-teritoriale.
7. Alte legi aferente (Legea cu privire la faliment, Legea cu privire la antreprenoriat şi întreprinderi, Legea cu privire la societăţile cu răspundere limitată, Legea cu privire la societăţile mixte, Codul civil, Legea cu privire la parcurile industriale, Legea cu privire la dezvoltarea regională, Legea cu privire la reglementarea de stat a comerţului extern, Legea cu privire la finanţele publice locale, acte legale speciale care reglementează domeniul apei, energiei, educaţiei şi alte domenii, Regulamentele societăţilor economice).

La nivel național, cadrul instituțional în domeniul parteneriatului public-privat este reprezentat de Guvernul Republicii Moldova, Ministerul Finanțelor, Ministerul Economiei și Infrastructurii, Consiliul național pentru parteneriatul public privat, Agenția Proprietății Publice, autoritățile administrației publice centrale, autoritățile administrației publice locale (Figura 2).

     Figura 2.  Cadrul instituțional în domeniul parteneriatului public-privat.

Sursa. Adaptat după Manualul privind practicile de implementare a proiectelor de parteneriat public-privat şi concesiunilor, elaborat în cadrul Proiectului Twinning: Consolidarea Sistemului de Parteneriat Public-Privat în Republica Moldova, APP, 2016, p. 48.

Competențele tuturor instituțiilor implicate sunt prevăzute în capitolul III al Legii nr. 179-XVI cu privire la parteneriatul public-privat și în schemă sunt prezentate prin legăturile:

1. Aprobarea documentelor de politici şi actele normative, asigurarea executării legii.
2. Elaborarea politicilor în domeniul PPP.
3. Implementează politicile PPP.
4. Coordonarea iniţierii şi realizării proiectelor la nivel naţional, avizarea studiilor de fezabilitate de interes naţional şi local.
5. Iniţierea, dezvoltarea, semnarea şi monitorizarea contractelor de PPP în domeniul său de ramură.
6. Implementarea politicilor în domeniul PPP la nivel local, precum şi iniţierea, dezvoltarea, semnarea şi monitorizarea contractelor de PPP.
7. Coordonarea tuturor activităților în domeniu între autoritățile administrației publice centrale și Direcţia parteneriat public-privat.
8. Examinarea propunerilor privind participarea bugetului de stat la realizarea proiectelor de PPP, monitorizarea cheltuielilor de la bugetul de stat pentru realizarea proiectelor de PPP.
9. Asigurarea lucrărilor de secretariat ale CNPPP.
10. Consultarea Guvernului în domeniul PPP.

Modele de realizare a contractelor de PPP

În funcţie de nivelul de implicare a partenerului privat, se definesc următoarele modalităţi de realizare a contractelor de parteneriat public-privat:[4]

• proiectare-construcţie-operare, prin care construcţia şi exploatarea obiectului parteneriatului public-privat sunt transferate partenerului privat pentru, cel mult, 50 de ani. Proiectul de parteneriat public-privat se poate finanţa integral de către partenerul privat. La expirarea contractului încheiat cu partenerul public, obiectul parteneriatului public-privat se transferă cu titlu gratuit partenerului public în bună stare, funcţional şi liber de orice sarcină sau obligaţie;
• construcţie-operare-reînnoire, prin care partenerul privat îşi asumă finanţarea construcţiei obiectului parteneriatului public-privat, precum şi toate costurile de întreţinere a acestuia pe o durată de, cel mult, 50 de ani. Partenerului privat i se permite perceperea, în conformitate cu legislaţia în vigoare, a tarifelor corespunzătoare pentru utilizarea bunului public într-o perioadă stabilită. La expirarea contractului, obiectul parteneriatului public-privat se transferă cu titlu gratuit partenerului public în bună stare, funcţional şi liber de orice sarcină sau obligaţie;
• construcție-operare-transfer, prin care partenerul privat îşi asumă construcţia, finanţarea, exploatarea şi întreţinerea unui bun public. Investitorului i se permite să perceapă tarife de utilizare pentru a-şi recupera investiţia şi a-şi acoperi costurile de întreţinere, precum şi pentru a obţine un profit rezonabil. La finalizarea contractului, bunul public este transferat cu titlu gratuit autorităţii publice în bună stare şi liber de orice sarcină sau obligaţie;
• construcţie-transfer-operare, prin care partenerul privat îşi asumă construcţia unui bun care se transmite în proprietate partenerului public imediat după finalizarea construcţiei, iar partenerul public, la rândul său, îl transmite în folosinţă partenerului privat;
• locaţiune-dezvoltare-operare, prin care partenerul privat obţine în folosinţă temporară sau în posesiune şi folosinţă temporară un bun public, obligându-se să achite în rate preţul acestuia în decursul unei perioade care nu va depăşi 50 de ani. Dacă în contract nu se prevede altfel, partenerul public dobândește dreptul de a obţine venituri din furnizarea serviciilor de către partenerul privat, iar la finalizarea contractului, bunul public este transferat autorităţii publice în bună stare şi liber de orice sarcină sau obligaţie;
• reabilitare-operare-transfer, prin care bunul public este transferat partenerului privat, care are obligaţia de a reabilita, opera şi întreţine bunul public pentru o perioadă care nu poate depăşi 50 de ani. La expirarea contractului, bunul public se transferă cu titlu gratuit partenerului public în bună stare, funcţional şi liber de orice sarcină sau obligaţie.

Parteneriatul public-privat este întotdeauna iniţiat de către un partener public (autoritate centrală sau locală) şi reprezintă (sau ar trebui să reprezinte) forma cea mai adecvată  de atragere şi implicare a capitalului privat în realizarea şi exploatarea unor investiţii publice. Cooperarea dintre partenerul public şi  investitorul privat în cadrul unui proiect de PPP se  poate derula pe o perioadă relativ lungă de timp (până în 49 ani).

Experiența Republicii Moldova prezintă mai multe forme contractuale la realizarea parteneriatului public-privat. De exemplu, pentru anul 2015, Agenția Proprietății Publice a înregistrat: contracte de prestări servicii (14 contracte, 20%); contracte de concesiune (48 contracte, 70%); contracte de locațiune (1 contract, 1%); alte contracte (6 contracte, 9 %). Deci predomină contractele de concesiune în cazul lansării unui parteneriat public privat.

Etapele pentru realizarea unui PPP

1. Identificarea obiectului (necesităţii) proiectului de PPP şi aprobarea oportunităţii acestuia.
2. Realizarea studiului de prefezabilitate sau de fundamentare şi aprobarea acestuia de către APL.
3. Elaborarea şi publicarea anunţului de selecţie pentru PPP (descrierea proiectului şi a serviciilor necesare, cerinţele, criteriile şi modalitatea de evaluare şi selecţie a investitorilor interesaţi).
4. Primirea scrisorilor de intenție, selectarea şi semnarea acordului de proiect în vederea negocierilor.
5. Negocierea/dialogul competitiv și prezentarea ofertelor finale.
6. Desemnarea ofertelor câştigătoare, încheierea contractului de PPP cu partenerul privat selectat şi publicarea acestuia.
7. Înființarea companiei de proiect (societatea comercială pe acţiune, având ca acţionari partenerul public şi cel privat, care sunt reprezentaţi proporţional cu participarea la proiectul de PPP).
8. Realizarea investiţiei şi exploatarea sa conform contractului de PPP.
9. Încetarea contractului de PPP – prin transferul bunului cu titlu gratuit către partenerul public, în bună stare, exploatabil şi liber de sarcini şi dizolvarea companiei de proiect.

Obligațiile principale ale părţilor în realizarea proiectelor PPP:

• partenerul public identifică şi defineşte proiectul, realizează studiul de fezabilitate, inclusiv proiectul tehnic, publică comunicatul informativ, organizează procedurile de selecţie şi negociere premergătoare încheierii contractului de parteneriat public-privat, încheie contractul de parteneriat public-privat, recepţionează bunul public la sfârşitul perioadei de derulare a contractului;
• investitorul privat participă la procedura de concurs organizată de către partenerul public, dacă este selectat, încheie contractul de parteneriat public-privat rezultat în urma procedurii de negociere, face transferul bunului public la sfârşitul perioadei de derulare a contractului.

Finanţarea proiectelor de Parteneriat public-privat

În general, proiectele PPP implică fie substituirea, fie completarea mijloacelor financiare publice necesare realizării unui proiect cu capital privat și au ca efect transformarea unor necesități de capital într-un an curent în cheltuieli recurente în anii următori.

Un proiect de investiţii este calificat ca proiect de parteneriat public-privat în cazul în care acesta întrunește concomitent următoarele elemente:

1. Proiectul este iniţiat de o autoritate publică; totodată, propunerile neoficiale, inclusiv propunerile nesolicitate, pot fi inițiate și depuse de către orice entitate privată.
2. Proiectul va fi finanţat parțial sau integral de sectorul privat.
3. Proiectul nu este finanţat integral de către sectorul public (bugetul de stat/ bugetul local sau fondurile donatorilor).
4. Proiectul presupune proiectarea, construcţia (sau renovarea), finanţarea, operarea şi întreţinerea unui activ fizic.

Figura 3. Relaţiile contractuale centrale în finanţarea PPP.

Sursa.  Manual privind practicile de implementare a proiectelor de parteneriat public-privat şi concesiunilor, elaborate în cadrul Proiectului Twinning: Consolidarea Sistemului de Parteneriat Public-Privat în Republica Moldova, APP, 2016, p.40.

PPP nu trebuie confundat cu activităţile de investiţii clasice ale sectorului privat. O investiţie, în cazul în care, de exemplu, o companie privată intenţionează să construiască o uzină de maşini şi, în schimb, primeşte stimulente fiscale din partea guvernului, nu se consideră un PPP, ci mai degrabă ajutor de stat.

Exemple de parteneriate public-private la nivel local în Republica Moldova

Cartier Locativ în complex cu bunuri de menire socială şi infrastructură amplasat între str. N. Iorga şi drumul republican R14 din or. Bălţi

Forma contractuală de realizare: Concesiune

Modalitatea de realizare a contractului: Construcţie-operare-transfer (BOT)

Durata Contractului: 10 ani

Proiect iniţiat de Primăria mun. Bălţi  la decizia consiliului municipal nr. 3/67 din 31/03/2010.

Obiectivul proiectului constă în construirea de către partenerul privat a 42 de case locative cu multe nivele, a 2 şcoli, a 6 grădiniţe, a unui bloc administrativ de menire socială al cartierului, a unui bloc-policlinică, a suprafeţelor pentru teren de joc pentru copii, a suprafeţelor pentru teren de odihnă pentru maturi, a 2 stadioane s.a. pe o suprafaţă de 40 ha oferită de primăria or. Bălţi. În urma tenderului organizat la 09 iulie 2010, a fost desemnat partenerul privat, SC „Direcţia specializată în reconstrucţii” SRL. Contractul a fost semnat la data de  19 octombrie 2010 şi urmează a fi realizat conform clauzelor stipulate.

Parteneriatul public-privat Centrul de Tomografie Computerizată din cadrul IMSP  Spitalului raional Orhei

Forma contractuală de realizare: Locaţiune

Modalitatea de realizare a contractului: Reabilitare-operare-transfer (ROT)

Durata contractului: 25 ani

Proiect iniţiat de Consiliul Raional Orhei  la decizia consiliului raional nr. 027-d din 14/04/2011.

Obiectivul proiectului constă în finanţarea şi furnizarea echipamentelor medicale de radiologie şi diagnostic imagistic, care va include un aparat de Tomografie Computerizată, un mamograf şi un ortopantograf; finanţarea/proiectarea/construirea şi/sau modernizarea Centrului de Tomografie Computerizată pentru a găzdui echipamentele şi prestarea serviciilor de radiologie şi diagnostic imagistic; asigurarea cu personalul necesar şi operarea proiectului de prestare a serviciilor de radiologie şi diagnostic imagistic; personalul medical corespunzător, inclusiv a unui personal radiolog care să raporteze cu privire la toate procedurile de diagnosticare aplicate.    

În urma tenderului organizat la data de 30 iunie 2011 a fost desemnat câștigător al concursului de selectare a partenerului privat S.R.L. „Euroclinic”, cu care la data de 02 septembrie Consiliul Raional Orhei şi IMSP Spitalul Clinic Orhei, în calitatea lor de parteneri publici, au semnat „Contractul pentru Realizarea Parteneriatului Public-Privat Centrul de Tomografie Computerizată în Cadrul IMSP Spitalul Clinic Raional Orhei”.

Parteneriatul public-privat pentru Amenajarea Parcului Central Mereni

Durata contractului: 20 ani

Proiect iniţiat de Primăria satului Mereni, raionul Anenii Noi, la decizia consiliului sătesc nr. 07/18 din 08/07/2011.

 Obiectivul proiectului constă în finanţarea construcţiei, amenajării  parcului central din satul Mereni, ținând cont de specificul localităţii, de istoricul acestui sat; se propune ca pe teritoriul parcului să fie amplasat un complex muzeistic specializat şi deschiderea unui centru de agrement.

La data de 09 noiembrie 2011 a avut loc Concursul de selectare a partenerului privat, unde câștigător a fost desemnat „Delia Star” SRL, cu care s-a semnat contractul de parteneriat public-privat.

Concesionarea serviciului de salubrizare din or. Edineţ, Glodeni, Criuleni, Ştefan Vodă, Nisporeni, Donduşeni, Bălţi, Ceadâr-Lunga, s. Climăuţi r. Donduşeni, s. Feşteliţa, r. Ştefan Vodă

Forma contractuală de realizare: Concesiune

Modalitatea de realizare a contractului: Construcţie-operare-transfer (BOT)

Durata contractului: 49 ani

Proiecte inițiate de primăriile localităţilor, în urma concursurilor de selectare, au fost semnate  contracte de concesiune pe o perioadă maximă de 49 de ani cu drept de operare exclusivă.

Avantajele proiectelor de parteneriat public-privat

Proiectele de infrastructură realizate prin parteneriat public-privat au scos în evidență, de-a lungul timpului, numeroase avantaje ale acestei forme de colaborare dintre entitatea publică și cea privată, dar și riscuri ce pot face cu ușurință diferența între succes și eșec. Printre avantajele proiectelor de parteneriat public-privat pot fi menţionate următoarele:[5]

1. a) posibilitatea optimizării calităţii serviciilor publice, prin obligarea partenerilor privaţi de a veni cu soluţii noi la preţuri scăzute;
2. b) degrevarea bugetelor publice de unele cheltuieli induse de asigurarea unor servicii, prin transferul acestora către zona privată, unde există soluţii inovatoare;
3. c) compensarea lipsei de strategie şi inovaţie specifică sectorului public;
4. d) crearea unor oportunităţi de afaceri pentru sectorul privat, mai ales în perioada de criză economică.

Unele dezavantaje ale proiectelor de parteneriat public-privat

Cu toate că se consideră că realizarea proiectelor de parteneriat public-privat sunt avantajoase şi sunt benefice pentru partenerii publici şi partenerii privaţi, există şi unele dezavantaje şi constrângeri în realizarea unor asemenea proiecte.

Principalele dezavantaje ale proiectelor de parteneriat public-privat sunt:[6]

1. a) proiectele de parteneriat public-privat preferă aspectul economic al proiectului faţă de cel social, ecologic sau alte aspecte;
2. b) pregătirea lentă a fiecărui proiect de parteneriat public-privat, care poate dura până la doi ani, dacă pregătirea proiectului se vrea a fi la standarde ridicate;
3. c) cererea de a asigura relaţii transparente, fie în alegerea unui partener, în stabilirea termenelor şi condiţiilor, competenţelor şi responsabilităţilor sau în timpul încheierii contractului propriu-zis, care este depăşită de caracterul lung şi complicat al contractelor încheiate;
4. d) impacte financiare negative considerabile în cazul parteneriatelor care trebuie dizolvate;
5. e) posibilul transfer de riscuri de la sectorul privat la cel public, adică riscul de faliment;
6. f) experienţa insuficientă a partenerilor, mai ales a sectorului public, atunci când contractează astfel de proiecte, caz în care putem observa o asimetrie informaţională care lucrează în favoarea companiilor private, care, de obicei, îşi canalizează eforturile şi potenţialul pentru a-şi negocia condiţii mai bune;
7. g) din punct de vedere macroeconomic putem observa dezavantaje substanţiale în faptul că, ca şi consecinţă a caracterului pe termen lung al acestor proiecte, cresc cheltuielile de mandatare şi apare datoria ascunsă, iar această datorie va exista timp de foarte mulţi ani, şi astfel va afecta negativ puterea de luptă a guvernelor viitoare şi va împovăra semnificativ generaţiile viitoare.

          Cu toate acestea, parteneriatul public privat este un instrument util și important pentru soluționarea problemelor administrației publice locale.

[1] Stoian M., Nica A., Parteneriatul public-privat – între succes și eșec, http://www.sinuc.utilajutcb.ro/III.121.pdf

[2] Levai C.M., Aspecte teoretico-practice privind parteneriatul public-privat în Uniunea Europeană, Senatul României, Departamentul Legislativ, Bucureşti, România, http://www.ugb.ro/Juridica/Issue1RO/11_Parteneriatul_public-privat_in_UEMihaela_LevaiRO.pdf

[3] Art. 18 din Legea cu privire la parteneriatul public-privat nr. 179/2008.

[4] Art. 19 din Legea cu privire la parteneriatul public-privat nr. 179/2008.

[5] Mocanu V. Ghidul alesului local, Editura IDIS Viitorul, Chișinău, 2012, p.16.

[6] Ibidem