Administrație publică

Necesitatea rezolvării diferitelor probleme sociale, economice și infrastructurale a generat nevoia căutării unor instrumente și mecanisme care ar facilita și ar consolida capacitățile autorităților publice în acest proces. Unul dintre aceste instrumente este cooperarea intercomunitară.

          În literatura de specialitate, conceptul de „cooperare intercomunală”, deşi unul relativ nou, este definit în mod diferit. Cea mai simplă noţiune specifică este următoarea: „Prin cooperare intercomunală se înţelege asocierea a două şi mai multe comunităţi pentru prestarea serviciilor publice în comun.”[1] Conform acestei definiţii, P. Swianiewicz scoate în evidenţă faptul că cooperarea intercomunală are minimum trei elemente-cheie: subiecţii - două şi mai multe comunităţi, forma - asocierea şi scopul - prestarea serviciilor publice.

În „Manualul de cooperare intercomunală,” elaborat în anul 2009 de către Consiliul Europei, Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare şi Iniţiativa de Guvernare Locală a Institutului Societăţii Deschise, profesorii Robert Hertzog, Pawel Swianiewicz, Ken Davey, Massimo Balducci prezintă mai multe definiţii ale cooperării inter-comunale. Conform acestor definiţii, „cooperarea intercomunală este orice formă de activitate în comun a două sau mai multe comunităţi, prin care activează în comun pentru a realiza unele atribuţii care le sunt stabilite conform legii...” [2]

Scopul сooperării intercomunitare reprezintă îmbunătăţirea cantitativă (la nivel de servicii) şi calitativă  (performanţa) a prestării serviciilor publice, datorită identificării tehnologiilor celor mai adecvate, accesibile din punct de vedere financiar, fezabile din punct de vedere economic, care respectă mediul şi acceptabile din punct de vedere politic, precum şi datorită concentrării pe factorii economici, prin atingerea unui impact ecologic pozitiv pentru populaţia Republicii Moldova.[3]

Acest instrument este deosebit de relevant în cazul Republicii Moldova, care se confruntă cu o fragmentare administrativă excesivă. Cooperarea inter-comunitară (CIC) poate asigura o calitate îmbunătăţită a serviciilor publice furnizate cetăţenilor din colectivităţile locale membre. Un astfel de  instrument vine să compenseze insuficienţa fondurilor aflate la disponibilitatea administraţiei locale, lipsa unui personal specializat capabil să atragă finanţări,  elimină probleme generate de condiţiile de mediu şi răspunde condiţiilor impuse de programele operaţionale de dezvoltare regională și rurală.

Modul de utilizare a diferitelor expresii referitoare la fenomenul inter-comunitar depinde de semantica utilizată în fiecare ţară, astfel, încât în diverse analize pot fi întâlnite diferite expresii.

Este important de evidențiat principalele aspecte aplicative ale acestui  instrument ca:

• prestarea de servicii publice la nivel regional, structura CIC nu trebuie neapărat să coincidă cu structura politică;
• serviciile publice nu trebuie să devină întotdeauna mai ieftine datorită CIC;
• CIC sprijină efectul de reducere a cheltuielilor;
• nu există un model ultimativ/universal/perfect pentru CIC fără interferenţa statului la acest model, intervenţie doar în eşalonarea în timp (a defini CE şi CÂND, dar nu CUM).
• modelul CIC aplicat în regiunea de sud poate părea total diferit de cel aplicat în partea de nord. Modelul de dezvoltare depinde în mare parte de:
• capacitatea locală (legală/instituţională/tehnică/financiară);
• densitatea populaţiei;
• geografie/topografie/hidrografie;
• capacitatea economică;
• peisajul politic.

CIC oferă implicaţii financiare pozitive ca: reducerea costurilor specifice pentru investiţii (reducerea pe termen lung a costurilor de capital); creşterea eficienţei utilizării activelor duce la descreşterea costurilor; partajarea capacităţilor (de exemplu, administrative) duce la reducerea cheltuielilor.

Cadrul legal în domeniul cooperării intercomunitare

          Majoritatea atribuțiilor ca care sunt abilitate autoritățile administrației publice locale în domeniul cooperării intercomunitare sunt prevăzute în următoarele acte normative:

• Carta Europeană a Autonomiei Locale nr. 1985 din 15.10.85[4] prevede la Articolul 10 dreptul de asociaţie al colectivităţilor locale și anume, stabilește că colectivităţile locale au dreptul, în exerciţiul competenţelor lor, de a coopera în cadrul legii, de a se asocia cu alte colectivități locale pentru realizarea unor sarcini de interes comun.
• Legea nr. 436 din 28.12.2006 privind administraţia publică locală[5] stabilește organele autorităţii publice locale şi competenţele acestora. În temeiul art. 14, al. (2), lit. j) şi art. 43, al. (1), lit. t), consiliile locale şi, respectiv, consiliile raionale pot decide asocierea cu alte autorităţi publice locale pentru a realiza în comun lucrări de interes public sau pentru a presta în comun servicii publice.
• Legea nr. 435 din 28.12.2006 privind descentralizarea administrativă[6] prin art. 5 oferă un cadru pentru cooperarea intercomunitară, stabilind posibilitatea cooperării între diverse autorităţi publice prin intermediul unor acorduri semnate între părţi, care să conţină prevederi clare ale surselor de finanţare și ale limitelor puterii de decizie pentru fiecare nivel de autoritate publică în parte. Autoritățile publice locale pot coopera pentru a asigura realizarea proiectelor sau serviciilor publice. Pentru a eficientiza utilizarea patrimoniului, în temeiul pct. 4 al aceluiași art. 5, administrația publică locală poate dezvolta contracte de parteneriat public-privat.
• Legea serviciilor publice de gospodărie comunală nr. 1402 din 24.10.2002[7] conţine norme de stimulare a cooperării inter-comunitare, stabilind expres ca unul din principiile care guvernează organizarea și administrarea serviciilor publice de gospodărie comunală este asocierea intercomunală și parteneriatul (art.6, alin. (2) lit. f). Art. 14, alineatul (4), literele c) și e) din Legea privind serviciile publice de gospodărie comunală care prevede dreptul autorităților locale de a decide privind asocierea serviciilor publice de gospodărie comunală în vederea realizării unor investiţii de interes comun din infrastructura tehnico-edilitară și privind participarea lor cu capital social sau cu bunuri la capitalul sau bunurile agenţilor economici pentru realizarea de lucrări şi furnizarea/prestarea de servicii publice de gospodărie comunală la nivel local sau raional, după caz, pe bază de convenţii care prevăd şi resursele financiare constituite din contribuţiile autorităţilor administraţiei publice locale. Convenţiile se încheie de către ordonatorii principali de credite, în baza mandatelor aprobate de fiecare consiliu local sau raional.
• Legea nr. 436 din 06.11.2003 privind Statutul-cadru al satului[8] (comunei), oraşului (municipiului) 5 (pct.11) prevede că consiliul local stabileşte în Statutul localității condiţiile de cooperare a autorităţii administraţiei publice a unităţii administrativ-teritoriale cu alte autorităţi ale administraţiei publice din ţară şi cu autorităţile similare din străinătate, modul de aderare la organismele naţionale sau internaţionale în vederea protecţiei şi promovării intereselor comune.
• De asemenea, poate fi menționat faptul că și Strategia naţională de descentralizare pentru anii 2012-2015, extinsă până în 2018, aprobată prin Legea nr. 68 din 05.04.2012 prevede crearea de instrumente instituţionale, legale şi financiare care să stimuleze furnizarea eficientă a serviciilor specifice competenţelor descentralizate (asociere, concesionare, contractare), precum și crearea de condiţii pentru implementarea opţiunilor de cooperare inter-municipală.

Domenii de aplicare a cooperării intercomunitare

Cooperarea intercomunitară nu exclude în mod automat deficiențele în prestarea serviciilor locale și insuficiența resurselor pentru autoritățile administrației publice locale, dar acest instrument oferă mai multe opțiuni de a depăși impedimentele în activitatea administrației publice și ajută în soluționarea problemelor locale. CIC oferă o multitudine de domenii de aplicare:  

• Prestarea de servicii publice comune (domenii: apă și sanitaţie, managementul deșeurilor, transport public etc.). De exemplu, în Marea Britanie sunt furnizate la nivel regional, de către entităţi comune, servicii, precum transportul public, protecţie împotriva incendiilor, managementul deșeurilor.
• Administrarea în comun (domenii: centre de informare, consultanţă etc.). De exemplu, în Ungaria, mai multe comunităţi locale mici au decis să angajeze în comun un Notar Administrativ calificat pentru acordarea de licenţe, control și evaluarea impozitelor locale pentru toate autorităţile locale partenere.
• Acţiuni comune de planificare și dezvoltare (domenii: turism, managementul deșeurilor solide etc.). De exemplu, în Polonia, Asociaţia comunităţilor din bazinul superior Raba a luat fiinţă în urma confruntării cu problema degradării apei din bazinul râului Raba. Patrusprezece gminas (autorităţi locale) au format o Asociaţie pentru rezolvarea acestei probleme. După ce a realizat un studiu privind identificarea marilor poluatori din regiune, Asociaţia a elaborat un Program pentru a menţine puritatea apei în bazinul râului Raba. Programul presupunea construirea a 10 instalaţii de tratare a apei, construirea a 750 km de conducte de greutate, modernizarea a trei instalaţii de tratare a apei și construirea a 86 de reţele de pompare.
• Marketing regional comun (domeniu: promovarea economiei teritoriilor, promovarea produselor specifice zonei etc.).

În dependență de domeniul de aplicare, autoritățile administrației publice locale pot întemeia cooperări intercomunitare cu diverse obiective specifice, operaționale (Tabelul 6).

Identificarea unor obiective specifice atribuțiilor consiliului local, desprinse din analiza experienței naționale și internaționale din domeniul cooperării intercomunitare, considerăm, va ajutora autoritățile să găsească instrumente specifice, corespunzătoare de eficientizare a prestării serviciilor publice în așa domenii ca: planificare urbană, ocrotirea sănătății, asistență socială, patrimoniul  cultural, amenajarea teritoriului și altele.

Tabelul 6. Obiectivele de cooperare intercomunitară.

Sursa.  Adaptat după Jackson J., Balducci M., Hertzog R., Swianiewicz P. Cooperarea intercomunitară, 2015.

În „Manualul de cooperare intercomunală” profesorii Robert Hertzog, Pawel Swianiewicz, Ken Davey, Massimo Balducci clasificată CIC în patru categorii distincte:[9]

1. Cooperare neformală. Multiple relaţii dintre APL sunt neformale, deoarece nu implică vreo decizie legală obligatorie: întrunirile primarilor, funcţionarilor sau grupurilor tehnice pot soluţiona un şir de dificultăţi şi ameliora coordonarea politicilor între APL limitrofe. Acestea pot influenţa  direct dezvoltarea economică, planificarea urbană, precum şi protecţia mediului înconjurător.
2. Cooperarea în baza contractului. Acest tip de cooperare intercomunitară se bazează pe acorduri sau contracte. De exemplu, multe proiecte de cooperare inter-comunitară pentru schimbul serviciilor administrative, ca procesarea datelor şi achiziţiile publice, sunt prevăzute de contract.
3. Cooperare prin intermediul ,,persoanelor juridice”. Gestionarea serviciilor de utilitate publică (de exemplu, alimentarea cu apă, gestionarea deşeurilor, canalizare), infrastructură (de exemplu, drumurile) sau a edificiilor (de exemplu, instituţii culturale, sportive, centre de sănătate) necesită un statut juridic respectiv.

   APL pot înfiinţa persoane juridice de drept public sau privat. Potrivit dreptului privat, acestea pot avea o activitate economică comună, iar capitalul social poate fi  deţinut de APL care le-a creat. Dacă legea nu interzice, persoanele juridice de drept privat se pot asocia cu APL într-un parteneriat public-privat.

     Pe de altă parte, mai multe APL pot subcontracta o companie privată pentru a presta servicii. Acest tip de acord de externalizare a cooperării inter-comunitare este foarte frecvent.  Serviciile publice locale sunt, deseori, prestate de „întreprinderi comunale” în temeiul dreptului privat; există tendinţa pentru astfel de întreprinderi să-şi dezvolte serviciile pentru mai multe APL.

    APL pot, de asemenea, să înfiinţeze asociaţii non-profit. Acestea sunt, în special, utilizate pentru evenimente culturale (de exemplu, festivaluri) şi funcţii sociale (de exemplu, aziluri pentru bătrâni). Uneori, APL deleagă competenţe unei astfel de asociaţii.

1. Cooperarea pentru gestionarea teritoriului comun. Anumite forme de cooperare intercomunitară ar putea fi comparate cu autorităţi ale administraţiei locale de nivelul doi. Pe lângă scopuri multiple în materie de interes strategic (de exemplu, dezvoltarea economică locală, planificarea urbană, drumurile, transportul public) ele dispun de structuri politice puternice şi de un grad de autonomie financiară, uneori, chiar şi de puterea de a decide şi colecta impozite.

       Conform modelului elaborat de PNUD, CIC este un proces ce poate fi realizat prin parcurgerea a 4 etape de bază, iar fiecărei etape îi aparţin mai mulţi pași:

1. Iniţierea CIC:

• Identificarea necesităţilor și oportunităţilor.
• Identificarea partenerilor și domeniile posibile de cooperare.
• Analiza cadrului legal.
• Elaborarea studiului de fezabilitate.
• Selectarea domeniului de cooperare.
• Obţinerea suportului actorilor.

2. Stabilirea CIC:

• Constituirea grupului comun de lucru.
• Identificarea celei mai potrivite forme de CIC.
• Stabilirea modului de finanţare a CIC.
• Negocierea acordului/statutului.

3. Implementarea CIC:

• Stabilirea structurilor de management.
• Asigurarea monitorizării și autoevaluării.
• Asigurarea unei comunicări permanente și efective.

4. Evaluarea CIC

• Înregistrarea rezultatelor.
• Măsurarea performanțelor.
• Corecții și ajustări.

       Iniţierea și realizarea CIC este un proces complex care presupune stabilirea celui mai potrivit model de cooperare intercomunitară luând în calcul principalele elemente: capacitatea locală (legală/instituţională/tehnică/financiară); densitatea populaţiei; geografia/topografia (bazinele râurilor); capacitatea economică; structura politică și administrativ-teritorială.

Experiența europeană privind cooperarea intercomunitară

Modele de cooperare:

• Model puternic integrat, în mare parte de drept public, cu entități intercomunale specifice, cu funcții-cheie privind serviciile de bază, dispunând de resurse considerabile de management (ex.: Franța, Spania).

Experiența Spaniei. Formele de asociere intercomunitară din Spania :

• Comunitățile spaniole se pot asocia pentru a furniza în mod cât mai eficace serviciile publice în două forme, și anume: mancomunidad (parteneriat orizontal) și consortium (parteneriat pe verticală).
• Mancomunidad este un parteneriat orizontal, care permite asocierea doar a municipalităților. Se pare că această formă de asociere își are originea în evul mediu. În prezent, din 1985, există Legea privind administraţia locală, care conține prevederile legale cu privire la această formă de asociere.
• Mancomundades și consortia diferă din mai multe puncte de vedere: scop, membrii asociației, compoziția comitetului de conducere, sistemul financiar, cadrul legal.

Scopul asocierii

• Mancomunidades sunt organizații cu scop multiplu care furnizează mai multe servicii. Lista serviciilor furnizate de mancomunidades depășește 60, printre care se numără: colectarea deșeurilor, furnizare apă, activități culturale, serviciul de pompieri, promovarea turistică și economică.
• Spre deosebire de mancomunidad, consortia este o organizație cu scop unic (80% din numărul total au scop unic).

       Model bazat pe libertatea autorităților locale de a opta pragmatic pentru furnizarea în comun de servicii publice. Acest model se bazează pe entități existente – asociații, uniuni sau întreprinderi – și este bazat pe dreptul privat. Cele mai multe norme aplicabile sunt prevăzute în statute (ex.: România, Bulgaria, Regatul Unit).

     Experiența României. Modelul românesc de reglementare a cooperării intercomunitare se bazează pe 3 elemente instituționale:

• Asociația de Dezvoltare Intercomunitară.
• Compania Operatorului Regional.
• Contractul de delegarea Gestiunii Serviciilor.

   Model mixt - combină structuri de drept privat și public.

   Experiența Macedoniei. Forme de cooperarea intercomunitară în Macedonia:

1. Înființarea de organe pentru cooperare intermunicipală.
2. Organ de lucru și comisie comună.
3. Organ administrativ comun.
4. Înființarea de servicii publice comune.
5. Întreprinderea publică comună.
6. Instituția publică comună.
7. Unificarea resurselor financiare, materiale.
8. Exercitarea anumitor funcții de către o unitate administrativ-teritorială pentru și în numele unei sau a câtorva unități administrativ-teritoriale.

       În ultimii zece, ani în Republica Moldova, la fel,  a fost creat și dezvoltat instrumentul de cooperare intercomunitară. Problemele ce au fost soluționate prin cooperarea intercomunitară au fost diferite: amenajarea teritoriului și întreținerea drumurilor locale (de exp. - Clusterul: Ciuciuleni, Drăgușenii Noi, Pașcani, Secăreni; Clausterul: Congaz, Chioselia Rusă, Kotovskoe); salubrizarea teritoriilor comunităților (de exp. - Clasterul: Peresecina, Sămănanca, Teleșeu, Donici; Clasterul: Gura Galbenei, Lipoveni, Ivanovca Nouă, Albina);  întreținerea rețelelor electrice (de exp. - Clusterul: Ermoclia, Popeasca, Feștelița); întreținerea drumurilor locale și amenajarea gunoiștilor (de ex. - Clusterul: Lipcani, Criva, Drepcăuți, Hlina, Șirăuți, Slobozia-Șirăuți).

BOXA.     Din experiența Republicii Moldova  privind cooperarea inter-comunitară

Crearea serviciului intercomunitar de întreținere a rețelelor electrice Ermoclia

APL partenere: 3 APL din raionul Ștefan Vodă: Ermoclia, Popeasca și Feștelița; 9 917 locuitori, inclusiv Ermoclia – 4 289 locuitori, Popeasca – 2 706 locuitori și Feștelița – 2 922 locuitori.

Perioada de implementare:  August 2013 – februarie 2015.

Bugetul proiectului 100 000$ - grant PNUD; Cofinanțarea primăriilor – câte 50 000 de lei din partea fiecărei primării; Suport metodologic și consultativ din partea IDIS Viitorul pentru întreaga perioadă de implementare.

Mecanismul de implementare. Serviciul intercomunitar de menținere și deservire a iluminatului public, întreținerea rețelelor electrice din cadrul instituțiilor publice și deservirea cetățenilor la domiciliu privind funcționarea rețelelor electrice în Clusterul Ermoclia (format din localitățile Ermoclia, Popeasca, Feștelița) a fost creat în cadrul proiectului „Acordarea de consultanță pentru consolidarea capacităților APL-urilor țintă prin intermediul mecanismului de cooperare intermunicipală”, finanțat de PNUD Moldova.

Rezultate obținute. A fost creată prima întreprindere intercomunitară funcțională din raionul Ștefan Vodă care prestează servicii pentru localitățile Ermoclia, Feștelița și Popeasca – menținerea și deservirea iluminatului public, întreținerea rețelelor electrice din cadrul instituțiilor publice și deservirea cetățenilor la domiciliu privind funcționarea rețelelor electrice. În urma suportului acordat de către PNUD, au fost executate lucrări de renovare și modernizare a iluminării principale din s. Ermoclia, tronsonul str. Ștefan cel Mare - Semionovca; s. Feștelița, tronsonul str. Bogdan Voievod - Gh. Asachi; s. Popeasca, tronsonul str. Florilor - Creangă, în valoare de 1 206 483 de lei; au fost iluminate 21 km de străzi din localitățile clusterului.

Ca rezultat al creării și prestării acestui serviciu, consumul de energie electrică aferent iluminatului public stradal s-a micșorat.

Sursa: Adaptat după  John JACKSON,  Massimo BALDUCCI,  Robert HERTZOG, Pawel SWIANIEWICZ, COOPERARE INTERCOMUNITARĂ, Ghidul autorităților publice locale,  Chișinău, 2015.

Experiențele expuse demonstrează faptul că îmbunătățirea accesului, calităţii şi eficienţei serviciilor publice locale necesită un set de activități cuprinzătoare în domeniul cooperării, precum și mobilizarea comunității și implicarea cetățenilor.

Cooperarea intercomunitară reprezintă un instrument avansat de lucru în procesul de descentralizare, dezvoltare regională și locală, precum și oferă oportunități reale autorităților locale de a eficientiza activitatea sa și a îmbunătăți calitatea serviciilor prestate prin unirea eforturilor  mai multor comunități.

O administrație publică locală eficientă este în interesul întregii societăți și CIC ar contribui real la diminuarea costurilor pentru prestarea serviciilor publice, atât de necesare populației. Cooperarea intercomunitară se va dezvolta acolo unde a dat germeni cultura asocierii, cooperării eforturilor pentru depășirea situațiilor critice.

[1] Swianiewicz,  P., Working Together. Intermunicipal  Cooperation in Five Central European Countries. Budapest, Open Society Foundations, 2011, p. 4.

[2] Hertzog, R., Swianiewicz, P., Toolkit Manual. Intermunicipal Cooperation. The Council of Europe (CoE), the United Nations Development Programme (U.N.D.P.) and the Local Government Initiative (L.G.I.) of the Open Society. Budapest, 2010, p. 4.

[3] Spitaler, E., Cooperarea intercomunitară ,,De ce - Cum - Potenţialul, riscurile şi foaie de parcurs pentru CIC”, GIZ, Chişinău, 2012.

[4] Tratate Internaționale nr.14 din 30.12.1999.

[5] Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 32-35 din 09.03.2007.

[6] Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 29-31 din 28.12.2006.

[7] Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.14-17 din 07.02.2003.

[8] Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 244-247 din 12.12.2003

[9] Hertzog R., Swianiewicz P., Toolkit Manual. Intermunicipal Cooperation. The Council of Europe (CoE), the United Nations Development Programme (U.N.D.P.) and the Local Government Initiative (L.G.I.) of the Open Society. Budapest, 2010.