Administrație publică

Tot mai frecvent, în uzul curent se folosesc noţiuni precum„administrarea”, „ad- ministraţie”, „administraţie publică”, „administraţie de stat”, „administraţie publică centrală”, „administraţie publică locală”, „administraţie de stat teritorială”. Deseori aceste noţiuni se utilizează fără a se face vreo distincţie între ele. Acest fapt ar putea fi explicat prin prezenţa elementului comun al acestor sintagme –„administer”.

Pentru a evita confuziile, vom încerca să definim, pentru început, două noţiuni de bază:„administrare” şi„administraţie”. Noţiunea de„administrare” provine din ver- bul„a administra”.

Conform dicţionarului explicativ al limbii române, „a administra” înseamnă „a conduce, a cîrmui, a gospodări o instituţie, o întreprindere etc.,” iar „administraţie” este„totalitatea organelor administrative ale unui stat, ale unei instituţii, însărcinate cu administrarea acestei instituţii pentru realizarea funcţiilor sale”1. Deci între„admi- nistrare” şi „administraţie” există o diferenţă esenţială. S-ar putea chiar afirma că se administrează prin administraţie. Dacă noţiunile de„administrare” şi„administraţie” pot fi utilizate vis-à-vis de orice instituţie, organizaţie etc., noţiunea de„administra- ţie de stat” concretizează obiectul administrării. În acelaşi dicţionar, menţionat an- terior, se specifică că„administraţia de stat este o formă de activitate (executivă sau de dispoziţie) a statului pentru realizarea funcţiilor sale, totalitatea organelor de stat prin care se desfăşoară aceasta activitate”.

Considerăm că tălmăcirea noţiunilor de mai sus nu ar fi completă fără explica- rea noţiunii„public, publică”.

Substantivul „public” înseamnă „o colectivitate mare de oameni, mulţime, lume...”, iar adjectivul „public, publică” semnifică„al statului, de stat, care priveşte în- tregul popor, pus la dispoziţia tuturor”. De aici reiese că administrarea ţării este în- credinţată administraţiei de stat, care îşi exercită obligaţiunile prin intermediul unor autorităţi statale – „autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale” –, a căror menire este de a administra în interesele statului. Deci administraţia publică se re- marcă prin caracterul său public, fiind pusă în folosul general al societăţii. Obiectul administraţiei publice constă în realizarea valorilor care exprimă interesele statului, reflectate în acte legislative şi administrative.

În opinia cercetătorului A. Iorgovan, „prin administraţie publică înţelegem acea activitate care consta, în principal, în organizarea şi asigurarea executării, dar şi în executarea nemijlocită a prevederilor Constituţiei, ale tuturor actelor normative şi ale celorlalte acte juridice emise de autorităţile statului de drept, activitate realizata de către autorităţile administraţiei publice. De aici desprindem, pe de o parte, po- ziţia administraţiei publice în cadrul diferitelor activităţi ale autorităţilor statale sau ale colectivităţilor locale, iar, pe de altă parte, descifrăm cele două elemente com- ponente esenţiale şi indispensabile ale administraţiei publice, şi anume elementul structural-organic şi elementul funcţional”.

La nivel de element structural, administraţia publică se compune din structurile administraţiei publice centrale şi cele ale administraţiei publice locale. Noţiunea de

„structură” are aceeaşi semnificaţie ca şi cea de„organizare administrativă”, deoare- ce se referă la ordonarea unor părţi componente ale unui tot întreg.

Pe de o parte, apare administraţia publică centrală, adică guvernul central cu toate componentele sale, care este cel care conduce afacerile politice şi gestiunea intereselor generale pentru ansamblul colectivităţii naţionale”,  iar pe de altă par-  te – administraţia publică locală (sau „totalitatea autorităţilor publice locale”), care este constituită, în condiţiile legii, pentru satisfacerea intereselor generale ale locu- itorilor unei unităţi administrativ-teritoriale. Administraţia publică locală este ele- mentul principal în rezolvarea problemelor de interes local, care joacă un rol-cheie în dezvoltarea unităţilor administrativ-teritoriale şi în asigurarea serviciilor publice necesare cetăţenilor.

Conform art. 1 al Legii privind administraţia publică locală nr. 436-XVI din 28.12.06, „Administraţia publică locală este totalitatea autorităţilor publice lo- cale constituite în condiţiile legii, pentru promovarea intereselor generale ale locuitorilor unei unităţi administrativ-teritoriale”.

Pentru a pătrunde în esenţa acestei definiţii, e necesar de clarificat unele mo- mente. Foarte des noţiunea de„unitate administrativ-teritorială” se identifică cu cea de„localitate”, şi acest lucru este greşit.

Unitatea administrativ-teritorială (UAT) este o comunitate de oameni care lo- cuiesc pe un teritoriu anumit (sat, comună, oraş, municipiu) şi dispun de  autorităţi legal constituite. Dat fiind faptul că o comună este formată din două-trei şi mai mul- te sate, nu fiecare sat reprezintă o unitate administrativ-teritorială, ci întreaga co- mună, deoarece treburile publice din această comună sînt gestionate de un singur consiliu şi un singur primar (de exemplu, comuna Şîşcani din r-nul Nisporeni este formată din trei sate: Şîşcani, Drojdieni şi Odaia, în care activează un singur consiliu şi un singur primar.

În Republica Moldova, unităţile administrativ-teritoriale sînt structurate în două niveluri. La nivelul întîi se află satele (comunele) şi oraşele (municipiile).

De nivelul al doilea ţin raioanele (în număr de 32), municipiul Chişinău şi uni- tăţile teritorial autonome, cu statut juridic special (actualmente, o astfel de unitate teritorial autonomă este Unitatea Teritorială Autonomă Găgăuzia (UTA Găgăuzia).

Unitatea administrativ-teritorială este persoană juridică de drept public şi dis- pune, în condiţiile legii, de un patrimoniu distinct de cel al statului şi a altor unităţi administrativ-teritoriale.

O altă noţiune menţionată în definiţie este cea de „autoritate”. În literatura de specialitate, cît şi în lexicul cotidian, noţiunea de „autorităţi” este folosită cu aceeaşi conotaţie ca şi substantivul„organe” (autorităţi ale administraţiei publice locale, or- gane ale administraţiei publice locale).

Noi vom opera cu noţiunea de „autorităţi”, dat fiind faptul că în actele legisla- tive şi normative se utilizează anume această noţiune. Autorităţile locale, pe drept cuvînt, sînt nişte elemente ale descentralizării administrative, care soluţionează în unităţile administrativ-teritoriale, problemele specifice colectivităţilor locale.

Potrivit art. 3 (2) al Legii nr. 436-XVI din 28.12.06, „Autorităţile administraţiei publice locale beneficiază de autonomie decizională, organizaţională, gestionară şi financiară, au dreptul la iniţiativă în tot ceea ce priveşte administrarea treburilor publice locale, exer- citîndu-şi, în condiţiile legii, autoritatea în limitele teritoriului administrat”.

Ca şi unităţile administrativ-teritoriale, autorităţile administraţiei publice locale sînt de două niveluri.

Autorităţi ale administraţiei publice locale de nivelul întîi sînt cele care activea- ză pe teritoriul satului (comunei), oraşului (municipiului) şi sînt constituite pentru promovarea intereselor şi soluţionarea problemelor colectivităţilor locale.

Autorităţi ale administraţiei publice locale de nivelul al doilea sînt cele constitu- ite şi care activează pe teritoriul raionului, municipiului Chişinău, unităţi teritoriale autonome cu statut juridic special pentru promovarea intereselor şi soluţionarea problemelor populaţiei din unităţile administrativ-teritoriale respective.

Tabelul 1. Autorităţile administraţiei publice locale

Competenţa cu care sînt investite autorităţile administraţiei publice locale este deplină şi integră. Ea nu poate fi pusă în cauză sau limită de o altă autoritate ierarhic superioară, decît în condiţiile legii.

Autorităţile administraţiei publice locale nu sînt supuse puterii autorităţilor centrale, dat fiind faptul că ele nu sînt numite de centru, ci sînt alese de cetăţenii cu drept de vot din unităţile administrativ-teritoriale.

În virtutea atribuţiilor care le îndeplinesc, autorităţile se împart în autorităţi de- liberative şi autorităţi executive.

Autorităţile deliberative sînt cele care decid (adoptă decizii) în soluţionarea problemelor de interes local. Din ele fac parte consiliile săteşti (comunale), oraşe- neşti (municipale), raionale şi Adunarea Populară a Găgăuziei. Ultima e investită şi cu dreptul de a adopta legi cu caracter local în limitele Unităţii autonome Găgăuzia.

Consiliul este o autoritate colegială a administraţiei publice locale, se bucură de un statut autonom, în sensul că el deliberează asupra intereselor specifice ale co- lectivităţilor locale şi decide cu privire la modul de realizare a acestora, fără ameste- cul din partea autorităţilor centrale, dar fiind responsabile în exclusivitate de modul de gestionare a acestor interese.

Fiind alese după sistemul pluripartid, răspunderea lor politică este numai de ordin electoral, în sensul că ele sînt înzestrate cu competenţe specifice administra- ţiei publice locale pentru a decide asupra modului de soluţionare a problemelor colectivităţilor locale.

Consiliile sînt compuse din consilieri aleşi pe bază de scrutin electoral, prin vot universal egal, direct, secret şi liber exprimat.

În temeiul art. 11 (1) al Legii 436-XVI, numărul consilierilor se stabileşte în func- ţie de numărul de locuitori preluat din datele statistice de la data de 01 ianuarie a anului în care au loc alegerile. Excepţie constituie numărul de consilieri din mun. Chişinău. Conform art. 56 (2) al Legii 436-XVI, consiliul municipal Chişinău se consti- tuie din 51 de consilieri.

În dependenţă de numărul de locuitori din unităţile administrativ-teritoriale, numărul consilierilor variază între 9 şi 43. Consiliul este legal constituit, dacă sînt validate mandatele a cel puţin două treimi din numărul de consilieri.

Autorităţile executive ale administraţiei publice locale constituie un sistem din două niveluri:

I nivel – primarii satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor);

al II-lea nivel – preşedinţii de raion, primarul general de Chişinău, Başcanul şi Comitetul executiv al Găgăuziei.

Primarul este şeful administraţiei publice locale, autoritate reprezentativă a po- pulaţiei unităţii administrativ-teritoriale şi executivă a consiliului local, aleasă prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.

Primarul îşi exercită atribuţiile de la data validării mandatului pînă la data va- lidării următorului mandat de primar, cu excepţia cînd mandatul încetează  înainte de termen. Prelungirea, prin lege organică, a mandatului de primar poate avea loc numai în caz de război sau catastrofă.

Calitatea primarului ca autoritate executivă derivă atît din faptul că el este res- ponsabil de îndeplinirea deciziilor consiliului local, cît şi din faptul că el trebuie să realizeze în unitatea administrativ-teritorială legile republicii, actele internaţionale la care Republica Moldova este parte, cît şi toate actele administrative adoptate de autorităţile centrale. Fiind autoritate executivă a consiliului aceasta nu implică supu- nerea primarului Consiliului.

Conform art. 6 (1) al Legii nr. 436-XIV din 28.12.06, consiliile locale şi primarii funcţionează ca autorităţi administrative autonome, soluţionînd în sate (comune), oraşe (municipii), treburile publice în condiţiile legii.

Primarul dispune de o structură funcţională numită Primărie care îl asistă în exercitarea atribuţiilor legale.

Poate candida la funcţia de primar orişice cetăţean al Republicii Moldova cu drept de vot, care a împlinit, inclusiv în ziua alegerilor, vîrsta de 25 ani, indiferent unde are viză de domiciliu.

Preşedintele raionului este autoritate publică executivă a consiliului raional. El este ales de către consiliul raional, la propunerea a cel puţin o treime din consilierii aleşi, cu votul majorităţii consilierilor aleşi. În cazul dacă candidatura propusă nu întruneşte votul majorităţii consilierilor aleşi, în termen de 8 zile se convoacă o nouă şedinţă în vederea efectuării votării repetate. Dacă şi după votarea repetată nici una dintre candidaturile propuse nu întruneşte votul majorităţii consilierilor aleşi, în ter- men de 3 zile se organizează o votare suplimentară, în urma căreia se consideră ales candidatul care întruneşte cel mai mare număr de voturi. Demiterea din funcţie a preşedintelui raionului se face prin decizia consiliului, cu votul a două treimi din numărul consilierilor aleşi, la cererea a cel puţin o treime din consilieri.

Preşedintele raionului reprezintă raionul în raporturile cu Guvernul, cu alte au- torităţi publice centrale, cu persoane fizice şi juridice din ţară şi din străinătate, pre- cum şi în instanţele judecătoreşti. De asemenea, el exercită conducerea operativă a serviciilor publice de interes raional.

Preşedintele raionului dispune de o structură funcţională (aparatul preşedin- telui raionului), care îl asistă în exercitarea atribuţiilor sale legale. Aparatul preşedin- telui raionului funcţionează în baza unui regulament adoptat de consiliul raional. La fel ca şi în cazul primarului, preşedintele raionului şi consiliul raional funcţionează ca autorităţi administrative autonome soluţionînd treburile publice raionale în con- diţiile legii.

Guvernatorul Găgăuziei (Başcanul) este persoana oficială supremă a Găgăuziei. Este ales prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat pentru un mandat de 4 ani. Poate candida la funcţia de Başcan cetăţeanul Republicii Moldova care a împlinit vîrsta de 35 ani şi posedă limba găgăuză.

Başcanul este membru al Guvernului Republicii Moldova, fiind confirmat în această funcţie printr-un decret al Preşedintelui Republicii Moldova.

Başcanul exercită conducerea activităţii autorităţilor publice şi poartă răspun- dere pentru executarea atribuţiilor investite prin lege.

Organul executiv permanent al Găgăuziei este Comitetul executiv care este for- mat de către Adunarea Populară cu votul majorităţii deputaţilor.

Comitetul executiv asigură exercitarea respectării Constituţiei Republicii Moldova, a legilor adoptate de Parlament, precum şi a actelor normative ale Adunării populare.

Comitetul executiv deţine dreptul de iniţiativă legislativă în Adunarea Populară.

Întrucît administrarea este un scop în sine, formularea principiilor administraţi- ei publice şi implementarea lor adecvata în fiecare situaţie constituie baza rezolvării sarcinilor ei concrete şi trebuie să faciliteze realizarea obiectivului fundamental de satisfacere a interesului general.

Respectiv orice activitate trebuie să aibă un punct de pornire, acele elemente şi idei călăuzitoare pe care se va clădi întreaga activitate organizatorico-funcţională.

În conformitate cu prevederile art.109 al Constituţiei Republicii Moldova şi art.3 al Legii privind administraţia publică locală nr.436-XVI „Administraţia publică locală în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei lo- cale, ale descentralizării serviciilor publice, ale eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale şi ale consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit”. Putem afirma cu certitudine că principiile administraţiei publice locale se înscriu    în definiţia conceptului de principii constituţionale şi reprezintă prescripţii gene- ral-obligatorii, care stabilesc direcţiile fundamentale ale organizării şi funcţionării administraţiei publice locale şi potrivit cărora se formează şi funcţionează autori- tăţile administraţiei publice locale. Respectarea acestor principii este o obligaţiu- ne juridică a tuturor celor care au tangenţă cu domeniul de activitate în care sînt instituite, indiferent dacă aceştia au sau nu calitate de autorităţi, ori sînt simple persoane fizice sau juridice.