Concepții privind administraţia publică

Credem că e cazul, pentru început, să vorbim despre semnificaţia du­blă a îmbinării de cuvinte administrarea publică.

Ele sînt folosite în două accepţii, pentru a desemna, pe de o parte, o arie a cercetării intelectuale, o disciplină de studiu, iar pe de altă parte, un proces de activitate - cel de administrare a afacerilor publice.

Deşi aceste două accepţii sînt destul de apropiate în plan semantic, ele, totuşi, reprezintă fenomene diferite. Deosebirea dintre ele e similară cu cea care există între biologie, ca proces de studiu al organismelor, şi organis­mele ca atare.

Deci, de fiecare dată cînd se vorbeşte despre administraţia publică, ini­ţial trebuie să ne determinăm în ce calitate va fi discutată noţiunea respec­tivă:

• în calitate de disciplină de studiu,
• în calitate de activitate.

în acelaşi context devine evidentă necesitatea formulării a două cazuri aparte:

• pentru ştiinţă ca studiu sistematic;
• pentru artă ca activitate practică a administrării publice.

Acum vom încerca să definim noţiunile „administrare" şi „public".

Termenul „administraţie" este foarte răspîndit în activitatea aparatului

de stat. Se foloseşte des în documente şi în limba vorbită.

Verbul „a administra" provine de la latinescul „administrare". în fran­ceză aflăm termenul „administrer"; în italiană - „amministrare".

în formularea dr. Ioan Vida, administrarea reprezintă o activitate exe­cutivă, pusă sub semnul comenzii sau al delegării de atribuţii. "Atunci cînd această activitate, spune el, îşi realizează obiectivele slujindu-se de puterea publică, prin derogare de la regulile dreptului comun, ea dobîndeşte atri­buţiile administraţiei publice".

O lămurire mai concretă şi, totodată, mai completă o găsim în Dic­ţionarul Explicativ al Limbii Române: Administraţie, administraţii. 1. Totalitatea organelor administrative ale unui stat = a) formă de activitate (executivă şi de dispoziţie) a statului pentru realizarea funcţiilor lui; b) tota­litatea organelor de stat prin care se desfăşoară această activitate. Consiliu de administraţie - organ colegial, însărcinat cu administrarea unei întreprinderi sau instituţii".

Deci, administraţia este interacţiunea oamenilor între ei penlru realizarea unor scopuri.

Subliniem că administraţia reprezintă un comportament de grup care cooperează. Iar orice activitate care implică cooperarea conştientă a două sau mai multe persoane poate fi numită activitate organizată. în societatea modernă activitatea comună se desfăşoară în cadrul unei structuri anume. Participanţilor li se atribuie anumite sarcini, iar relaţiile dintre ei se consti­tuie astfel încît să se obţină produsul final cu un minim consum de efort uman şi de resurse materiale. Astfel, avem în faţă o organizare oficială, prin care înţelegem un sistem planificat de eforturi comune în care fiecare par­ticipant are un rol recunoscut şi sarcini sau atribuţii de îndeplinit. Aceste sarcini sînt atribuite pentru a se realiza obiectivul realizării. Factorul-cheie în întregul proces este colaborarea între persoanele angajate în activitatea respectivă. Iar din moment ce administraţia se preocupă de toate tipurile de comportament cooperativ „este evident că orice persoană angajată într-o activitate de cooperare cu alte persoane este angajată în administraţie".

Cînd vorbim despre a treia componentă a administrării, trebuie să menţionăm faptul că hotarul care separă administrarea de alte tipuri de interacţiune umană nu este bine conturat. De exemplu, studenţii de la Fa­cultatea Ştiinţe Politice a Universităţii de Stat din Moldova studiază disci­plina Administrarea Publică. Faptul în sine încă nu înseamnă administrare. Dacă însă ei, însuşind diverse elemente de administrare publică, vor hotărî să elaboreze şi să implementeze împreună un proiect de protecţie a mediu­lui, de amenajare rurală sau urbană, aceasta e deja administrare veritabilă.

Un alt exemplu. Lecţia teoretică "Economia locală" nu este o formă de administrare. Studenţii „obţin produsul", iar profesorul distribuie acest produs. Prin urmare, studenţii şi profesorul sînt în relaţii similare cu cele dintre cumpărător şi vînzător.

Dacă însă profesorul şi studenţii conlucrează asupra unui proiect, cum ar fi, să zicem, dezvoltarea social-economică a municipiului Bălţi, înre- gistrînd şi prezentînd rezultatele obţinute organelor superioare de stat, de data aceasta ei sînt implicaţi deopotrivă într-un efort comun şi activitatea lor constituie o formă de administrare.

Deci, dacă rezumăm, administrarea este un proces în care sînt im­plicate fiinţe umane angajate într-o activitate, cu scopuri comune. Ea înglobează multe, poate chiar cele mai multe, activităţi ce caracterizează o societate umană.

Pentru a da explicaţie noţiunii „public", ne propunem o sarcină em­pirică şi încercăm să definim adjectivul public printr-un sondaj de opinii, întrebarea ar putea fi pusă astfel: Care funcţii ori activităţi sînt considerate publice în cadrul unei societăţi concrete?

Dar rezultatele acestui sondaj ar putea fi lipsite de reprezentativitate în ceea ce priveşte veridicitatea şi utilitatea lor. Totodată, un atare mod de abordare a problemei generează dificultăţi serioase graţie faptului că opiniile oamenilor diferă în mod considerabil şi se supun cu greu clasificării şi evaluării.

Cea mai eficientă metodă de abordare a semnificaţiei determinativului public în cazul persoanelor care studiază administrarea publică ar putea parveni din utilizarea anumitor concepte, dezvoltate în mod optimal în ca­drul unor asemenea ştiinţe ca sociologia şi antropologia. Cele mai multe dintre ele sînt, de obicei, asociate cu noţiunile de analiză şi cultură structu- ral-funcţională. Conceptele implicate în noţiunile în cauză sînt, fără doar şi poate, absolut clare şi precise.

Termenul public poate fi interpretat în diferite moduri, fiecare avînd gradul său de utilitate. în unele scopuri, spre exemplu, ne-ar satisface doar o simplă determinare a statului juridic, al cutărui sau cutărui sistem ad­ministrativ. în alte scopuri, mult mai importante, ar fi de dorit să depăşim limitele administrării publice în accepţia ei convenţională şi să apelăm la cunoştinţele pe care ni le oferă sociologia şi antropologia.

După încercarea de a da o definiţie noţiunii „administrare" şi noţi­unii „public" venim la întrebarea: Ce prezintă noţiunea „administraţie publică"?

Orice orinduire socială dintr-un stat suveran nu poate avea un scop mai dobil decît a folosi toată puterea şi toate resursele, pentru ca în ţară să predo- mine ordinea, pentru a asigura inviolabilitatea frontierelor şi securitatea sta- tului, a susţine cultura, învăţămîntul şi ştiinţa naţiunii, libertatea şi drepturile cetăţenilor, a contribui la circularea veniturilor băneşti necesare acoperirii cheltuielilor de funcţionare a organelor sale; a stimula administrarea dome­niului public şi alte branşe pentru buna funcţionare a statului.

Pentru realizarea acestor sarcini, statul înfiinţează servicii publice: de menţinere a ordinii, de educaţie, în domeniul finanţelor, de protejare a frontierelor ţării, de administrare a domeniului public etc.

Toate aceste servicii publice, organizate într-un sistem de organe, alcă­tuiesc administraţia publică.

Trebuie menţionat faptul că acest termen poate fi utilizat într-un sens mult mai larg: şi atunci cînd vrem să definim activitatea aparatului guver­nului central şi a autorităţilor publice locale, şi cînd vrem să descriem acti­vitatea personalului antrenat în acest proces.

Administrarea publică - activitate de organizare şi executare. Tre- ?uie să menţionăm de la bun început că nu există realmente o definiţie reuşită a noţiunii de administrare publică.

Există definiţii laconice mai mult sau mai puţin acceptabile. După cum susţine Waldo, a explica efectul imediat al definiţiilor administrării publice rrintr-un singur paragraf sau printr-o singură propoziţie ar fi mai degrabă paralizie mentală decît o stimulare şi explicare. în acelaşi sens, Drewry afirmă că administraţia publică e, după natura sa, un obiect răzleţ şi neor­donat, posedînd farmecul că e mai degrabă un labirint decît o şosea, după cum spunea lordul Diplack. Analiza concretă e extrem de dificilă din cauza varietăţii părţilor componente ale noţiunii şi complexităţii legăturilor din­tre ele. „Nu există consens nici chiar în semnificaţia cuvintelor „adminis­traţie" şi „public", spunea Unwin Hofman (Londra).

La baza concepţiilor privind diferitele niveluri stă şi faptul că termenul „administrare publică" e utilizat în diferite sensuri. Savantul Fletcher, de pildă, are în vedere:

1. Activitatea funcţionarilor publici;
2. Structura ramurii executive a puterii, adică instituţiile şi relaţiile prin care îşi exercită activitatea funcţionarii publici;
3. Studierea subiectelor 1 şi 2.

Adică, administrarea publică este, în acelaşi timp, o activitate, un ansamblu de instituţii şi un obiect de studiu.

Este cunoscută şi următoarea definiţie: „Administrarea publică repre­zintă procesul de organizare şi management al resurselor umane şi mate­riale în vederea realizării sarcinilor, care stau în faţa conducerii".

Considerăm că, în cazul dat, nu este eronat modul în care este definită noţiunea de administrare publică, dar el nu generează o concepţie mai avan­sată. Există şi alte variante sau încercări de a formula această noţiune. De exemplu: „Administrarea publică este managementul economic eficient coordonat al serviciilor publice". Aici accentul se pune pe managementul la nivel de vîrf (managementul municipal, spre exemplu) sau asupra servi­ciilor personalului de bază şi auxiliar (bugetare, organizare şi management, analiza sistemelor, planificare, personal, achiziţionare).

Sau: „Administrarea publică este activitatea de organizare şi de exe­cutare concretă a legii, acel caracter dispozitiv şi prestator realizat în mare măsură de organele administraţiei publice şi în subsidiar şi de celelalte or­gane ale statului, precum şi de organizaţii particulare de interes public.

Administrarea publică contemporană, în opinia lui Nicolas Henry, „este instrumentul fundamental cu ajutorul căruia guvernele înţeleg de ce beneficii sau politici noi ori revizuite are nevoie societatea, pentru a furniza acele beneficii publice şi a determina efectele politicilor de guvernare". Şi, mai jos: „Administraţia publică este procedeul utilizat pentru reconcilie­re între birocraţie şi democraţie. Administrarea publică este o combinaţie largă şi amorfa de teorie şi practică. Scopul ei este acela de a promova o înţelegere superioară a guvernării şi a relaţiei acesteia cu societatea pe care o conduce, dar şi de a încuraja politicile publice, mai mult sensibile la ne­voile sociale, şi de a institui politici manageriale în acord cu eficacitatea şi cu caracterul uman al cetăţenilor".

Folosind limbajul curent, considerăm că administrarea publică în­seamnă activitate, procese organizaţionale sau persoane particulare, care activează în organele de stat, responsabile de instituirea şi înfăptuirea prevederilor Constituţiei ţării, a legilor şi a altor acte adoptate sau elabo­rate de organele legislative, precum şi de respectarea strictă a Constituţi­ei, a tuturor actelor normative emise de autoritătile statale.

Această definiţie presupune participarea activă a funcţionarilor publici atît la formarea, cît şi la executarea legilor şi actelor normative. Mai mult ca atît, în administraţia publică se includ toţi participanţii la relaţiile reciproce atît din organele centrale, cît şi din cele locale de administrare.

Activitatea administrativă depinde de relaţiile dintre agenţi şi de rela­ţiile din cadrul uneia şi aceleiaşi agenţii administrative, ambele constatări avînd importanţă pentru administrare.

Administraţia publică: artă sau ştiinţă? întrebarea nu e univocă, com- portînd accepţiuni atît în favoarea ştiinţei, cît şi în favoarea artei. Aceasta se explică prin faptul că cei impresionaţi de realizările ştiinţelor naturii in- şistă asupra faptului că administrarea publică poate şi trebuie să devină o ştiinţă de importanţă similară. Cei impresionaţi de creativitatea şi conse- cutivitatea funcţionării în administraţia actuală, care generează fenomene abstracte ca, de exemplu, conducerea, judecata, consideră că administrarea publică nu poate fi o ştiinţă, fiind deja o artă.

Ştiinţa se caracterizează prin precizie şi previziune. Un exemplu eloc­vent este folosirea matematicii şi a calculatorului pentru păstrarea diferi­telor date financiare ale agenţiilor publice. Tot mai mult şi mai pe larg se tolosesc tehnologiile informaţionale. Dar, spre deosebire de ştiinţă, admi­nistraţia publică se ciocneşte zilnic de probleme noi şi funcţionarul e nevoit sâ aleagă o singură soluţie dintr-o mulţime de soluţii posibile. Deci, admi­nistrarea publică e o ştiinţă, dar nu una similară tuturor ştiinţelor clasice, aşa precum o concepem noi.

Deşi acei ce se preocupă de administrare folosesc legităţi ştiinţifice, tehnici şi date, ei o fac în măsura în care îşi permit să-şi dea frîu liber ima­ginaţiei şi temperamentului propriu.

De obicei, există mai multe variante reuşite, cu care o persoană admi­nistrativă are de a face pentru a rezolva o problemă, dar un administrator ingenios poate chiar să inventeze o nouă modalitate ce ar duce spre finali­zarea cu succes a soluţionării chestiunilor abordate. Problemele adminis­trative foarte rar pot fi identice, de aceea e imposibil de aplicat ecuaţii simi­lare ştiinţifice ce ar putea fi utilizate la rezolvarea oricărei probleme.

Cînd vorbim despre ştiinţa administraţiei publice, nu comitem o gre­şeală. Putem afirma că ea este o ştiinţă în măsura în care studiază experi­enţa generaţiilor trecute de administratori şi propune soluţii noi, avansa­te pentru problemele ce apar mereu în faţa funcţionarilor publici în viaţa tot mai complexă a lumii moderne.

Poate administrarea publică e o artă? Opera de artă ţine de esteti­că, pe cînd administrarea publică soluţionează probleme. S-ar părea că nu există nimic comun între ele. De ce atunci unele localităţi te bucură prin aspectul lor îngrijit şi atrăgător, iar altele, cu clădiri monstruoase şi străzi Întortocheate şi pline de noroi, te întristează? De ce te duci cu plăcere la o instituţie guvernamentală, unde totul e bine pus la punct şi ţi se oferă cu amabilitate informaţia necesară, şi amîni cu oroare o vizită la altă agenţie, unde, ştii la sigur, persoana la care mergi va întîrzia, nu va fi în stare să te ajute eficace şi vei pierde o groază de timp în anticameră în compania unei secretare nepoliticoase?

Deci administrarea publică, fără îndoială, conţine şi elemente de artă, ceea ce presupune o sensibilitate aparte, un simţ artistic rafinat, o percepţie deosebită a sentimentelor şi dispoziţiei diferiţilor oameni.

Aşadar, este oare administrarea artă ori ştiinţă? Răspunsul depinde de sensurile şi accentele pe care le alegem atunci, cînd abordăm termenii în cauză. Răspunsul poate fi influenţat şi de nuanţele acestei noţiuni - de stu­diu sau disciplină, de activitate sau proces.

Dacă, să zicem, administraţia publică este şi ştiinţă, şi artă, rămîne să ne determinăm dacă ea este o activitate politică.

• conţinutul principal al activităţii puterii executive a statului;
• sistemul de autorităţi publice care înfăptuiesc puterea executivă;
• sistemul de activităţi publice sau al unei instituţii social-culturale; un compartiment (direcţie, secţie, sector, serviciu, birou) din direcţiile pro­ductive sau instituţiile social-culturale, care nu desfăşoară nemijlocit o ac­tivitate productivă.