Administrație publică

Pe parcursul secolului al XX-lea în multe ţări dezvoltate s-a încercat elaborarea a diverse tipuri de bugete, în scopul eficientizării utilizării banului public. Astfel, în SUA  au fost elaborate cinci tipuri de bugete10:

1. Buget pe capitole / articole;
2. Buget pe programe;
3. Buget pe bază de performanţă;
4. Buget pe bază zero;
5. Buget pe bază de ţintă /

Alegerea unui model de buget al administraţiei publice locale depinde, în mare măsură, de cerinţele legislaţiei şi de competenţele organelor publice locale. În Republica Moldova, la nivel local, se utilizează bugetul pe capitole/articole, iar la ni- vel de stat se utilizează bugetul pe bază de programe cu măsurarea performanţelor (Cadrul Bugetar pe Termen Mediu). La nivel local, este oportun de implementat bu- getul de performanţă, însă tranziţia de la bugetul pe articole la bugetele pe progra- me şi de performanţă va reprezenta o provocare pentru dezvoltarea administraţiei publice locale în Republica Moldova.

Mai jos, oferim o explicaţie detaliată privind primele trei tipuri de bugete, deoa- rece ele au o implementare mai largă.

Bugetul pe capitole / articole

Actualmente, în Republica Moldova, la nivel local se elaborează bugetul pe ca- pitole/articole. Elaborarea bugetelor pe capitole/articole de către unităţile adminis- trativ-teritoriale se face conform Clasificaţiei Bugetare11, care ordonează veniturile după sursele de formare şi repartizarea cheltuielilor, îndeosebi, după conţinutul lor economic, pe articole şi aliniate.

La partea de venituri, acest tip de buget pune accentul pe mijloacele estimate, care se planifică să fie mobilizate pe parcursul anului bugetar. La partea de cheltuieli, acest buget pune accentul pe achiziţiile de mărfuri şi servicii, adică pe efectuarea cheltuielilor publice în conformitate cu delimitările competenţelor pe niveluri de bugete (art. 8, Legea nr. 397 din 16.10.2003 privind finanţele publice locale). E de menţionat că la planificarea cheltuielilor bugetare pentru bugetele unităţilor administrativ-teritoriale se iau în calcul normativele unice de cheltuieli pe cap de locuitor, copil/elev sau angajat din unitatea administrativ-teritorială dată, pentru care se ela- borează bugetul local (pentru detalii, vezi subcapitolul 3.1.3).

Conform estimărilor normativelor, se determină relaţiile bugetului de stat cu bugetele unităţilor administrativ-teritoriale în scopul  adoptării  unui  buget  echilibrat în conformitate cu prevederea articolului 12 „Balanţa bugetară” al Legii nr. 397 din 16.10.2003 privind finanţele publice locale, care stipulează că bugetele anuale ale unităţilor administrativ-teritoriale nu pot fi aprobate şi executate cu deficit bugetar, cu excepţia cazurilor în care pentru finanţarea cheltuilor sînt utilizate încasările mijloacelor rezultate din vînzarea şi privatizarea bunurilor proprietate publică ale UAT, şi soldurile de mijloace băneşti, constituite în urma executării bugetului pe anul precedent, precum şi sumele rezultate din angajarea împrumuturilor pentru cheltuieli de capital.

În condiţiile actuale, bugetele  unităţilor  administrativ-teritoriale  elaborate  pe capitole/articole nu pot răspunde cerinţelor de eficientizare a utilizării banului public. Un astfel de buget nu conţine informaţii privind direcţiile strategice de acţiune ale administraţiei publice locale şi nu identifică rezultatele scontate.

Bugetul pe programe

Bugetul bazat pe programe are avantaje faţă de bugetul elaborat în baza capitolelor/articolelor. Acest  tip  de  buget  permite  administraţiei  publice  locale  să finanţeze direcţiile strategice prioritare ale UAT, organizînd aceste priorităţi pe programe de finanţare. Conform tipului dat de buget, activităţile planificate sînt grupate în programe în funcţie de scopurile acestora. Pentru fiecare program sînt evidenţiate rezultatele scontate, costurile şi beneficiile, ceea ce facilitează stabilirea priorităţilor de finanţare şi alocarea mai eficientă a resurselor disponibile.

Programele sînt selectate în baza mai multor criterii: dacă programul conţine activităţi de interes prioritar pentru comunitate, dacă costul acestui program va aduce beneficii sociale seminificative etc. Rezultatele sînt măsurate în baza indicatorilor. Astfel, un buget elaborat pe programe este strîns legat de bugetul elaborat pe bază de performanţă.

Deşi repartizarea banilor publici pe un program concret va ţine cont de conţinutul economic  al  repartizării  banilor,   adică  utilizarea  capitolelor  (de  exemplu,   art.   111

„Remunerarea muncii”; art. 116„Contribuţia în BASS”, art. 113„Plata mărfurilor şi serviciilor” etc.), totuşi costurile totale ale furnizării unui serviciu şi nivelul de performanţă rămîn a fi cele mai importante. Acest tip de buget scoate în evidenţă produsul final, şi nu mijloacele cu care a fost obţinut, şi este orientat spre atingerea scopului şi obiectivelor trasate în program.

În Republica Moldova, acest tip de buget este implementat la nivelul bugetului de stat, conform Ordinului nr. 19 din 16.02.2008 al Ministerului Finanţelor pentru aprobarea Regulamentului privind modul de elaborare, monitorizare şi rapoarte a bugetelor pe programe, Monitorul Oficial 45-46/107 din 04.03.2008.

Bugetul pe bază de performanţă

Un buget de performanţă este un plan financiar care asigură îndeplinirea misiunii administraţiei publice locale, a scopurilor şi obiectivelor şi evaluarea periodică a performanţelor lui ca parte a procesului bugetar. Acest buget face legătura dintre mijloacele necesare pentru punerea în aplicare a planului strategic al administraţiei publice locale, activităţile planificate, rezultatele şi impactul anticipat. El asigură un mecanism de evaluare a performanţei şi atingerii scopurilor propuse.

Bugetul de  performanţă  are  mai  multe  avantaje,  comparativ  cu  bugetul  pe capitole/articole, deoarece urmăreşte şi evaluează îmbunătăţirea activităţii administraţiei publice locale şi creşterea eficienţei utilizării banilor publici. Atît bugetul pe program, cît şi cel pe bază de performanţă includ indicatori de performanţă. Dacă bugetul bazat pe program subliniază scopurile urmărite, costurile şi beneficiile pentru comunitate, atunci bugetul în bază de performanţă pune accent şi pe creşterea eficienţei manageriale, compară costurile şi calitatea serviciilor, măsoară şi evaluează rezultatele atinse şi impactlui lor.

La elaborarea bugetului pe bază de performanţă e necesar de avut informaţii ample, inclusiv financiare care să permită analiza situaţiei existente. O bază de  date veridice şi complete este esenţială pentru planificarea strategică a bugetului de performanţă şi compararea executării bugetului curent cu bugetul din anul precedent. Această comparaţie va identifica succesele şi problemele care au apărut în procesul de execuţie a bugetului de performanţă. Rezultatele obţinute vor influenţa deciziile de îmbunătăţire în viitor a procesului bugetar.

Tabelul 4. Informaţia financiară

Baza de date trebuie să cuprindă informaţia din cel puţin 3 ani precedenţi anului bugetar de plan. Această informaţie este importantă pentru a face analiza dinamică a situaţiei financiare şi de altă natură din comunitate. O privire de ansamblu asupra situaţiei în dinamica anilor, dezvăluie punctele forte, puncte slabe, oportunităţile şi ameninţările comunităţii (SWOT).

Implementarea bugetului pe bază de performanţă cere APL să ştie clar ce intenţionează să facă, prin urmare, aceasta trebuie să-şi clarifice viziunea, misiunea, scopurile şi obiectivele (vezi capitolul 2).

Indicatorii de Performanţă12

Auditul Intern şi Extern

Auditul este un proces sistematic prin care se verifică acurateţea rapoartelor financiare, precum şi corectitudinea operaţiilor financiare. Procesul de audit evaluează atît acurateţea cifrelor, cît şi respectarea normelor legale şi procedurilor interne ale autorităţilor publice locale. În ţările cu tradiţie democratică auditul acoperă şi aspectele de performanţă şi eficienţă în asigurarea serviciilor locale şi a cheltuirii banului public.

În  urma  auditului,  auditorul  pregăteşte  un  raport  care  reprezintă  opinia   sa despre cît de corecte sînt rapoartele financiare ale autorităţii locale şi în ce măsură ele reflectă situaţia reală. Raportul auditorului este însoţit de observaţii      şi recomandări privind operaţiile şi managementul activităţilor administraţiei publice locale.

Auditul poate fi extern sau intern. Auditul extern este efectuat de instituţii naţionale de audit sau de companii private de audit. În funcţie de cerinţele legislative ale fiecărei ţări, auditul exercitat de instituţiile naţionale examinează fie integral bugetele locale, fie doar partea de cheltuieli ce corespunde transferurilor şi subvenţiilor primite de la stat. Este crucial ca auditul intern să fie independent. În general, auditul intern este mandatat de lege, cel puţin pentru localităţile mari sau pentru cele ale căror buget depaşeşte o anumită valoare.

În Republica Moldova, conform  legii  cu  privire  la  administraţia  publică  locală nr. 436-XVI din   28.12.2006,   autorităţile   administraţiei   publice   locale   au   dreptul să desfăşoare activităţi de audit instituind unităţi de audit intern în structura lor organizaţională.

Auditul este un instrument important de promovare şi menţinere a integrităţii şi eficienţei activităţilor administraţiei publice locale. El poate juca un rol seminificativ în responsabilizarea autorităţilor administraţiei publice locale, în măsura în care rezultatele auditului sînt făcute publice.

Tabelul 5. Comparaţie între cele trei tipuri de bugete

Tabelul 6. Analiza comparativă între cele trei tipuri de bugete: pe capitole/articole, pe program, pe performanţă