Pe parcursul secolului al XX-lea în multe ţări dezvoltate s-a încercat elaborarea a diverse tipuri de bugete, în scopul eficientizării utilizării banului public. Astfel, în SUA au fost elaborate cinci tipuri de bugete10:
- Buget pe capitole / articole;
- Buget pe programe;
- Buget pe bază de performanţă;
- Buget pe bază zero;
- Buget pe bază de ţintă /
Alegerea unui model de buget al administraţiei publice locale depinde, în mare măsură, de cerinţele legislaţiei şi de competenţele organelor publice locale. În Republica Moldova, la nivel local, se utilizează bugetul pe capitole/articole, iar la ni- vel de stat se utilizează bugetul pe bază de programe cu măsurarea performanţelor (Cadrul Bugetar pe Termen Mediu). La nivel local, este oportun de implementat bu- getul de performanţă, însă tranziţia de la bugetul pe articole la bugetele pe progra- me şi de performanţă va reprezenta o provocare pentru dezvoltarea administraţiei publice locale în Republica Moldova.
Mai jos, oferim o explicaţie detaliată privind primele trei tipuri de bugete, deoa- rece ele au o implementare mai largă.
Bugetul pe capitole / articole
Actualmente, în Republica Moldova, la nivel local se elaborează bugetul pe ca- pitole/articole. Elaborarea bugetelor pe capitole/articole de către unităţile adminis- trativ-teritoriale se face conform Clasificaţiei Bugetare11, care ordonează veniturile după sursele de formare şi repartizarea cheltuielilor, îndeosebi, după conţinutul lor economic, pe articole şi aliniate.
La partea de venituri, acest tip de buget pune accentul pe mijloacele estimate, care se planifică să fie mobilizate pe parcursul anului bugetar. La partea de cheltuieli, acest buget pune accentul pe achiziţiile de mărfuri şi servicii, adică pe efectuarea cheltuielilor publice în conformitate cu delimitările competenţelor pe niveluri de bugete (art. 8, Legea nr. 397 din 16.10.2003 privind finanţele publice locale). E de menţionat că la planificarea cheltuielilor bugetare pentru bugetele unităţilor administrativ-teritoriale se iau în calcul normativele unice de cheltuieli pe cap de locuitor, copil/elev sau angajat din unitatea administrativ-teritorială dată, pentru care se ela- borează bugetul local (pentru detalii, vezi subcapitolul 3.1.3).
Conform estimărilor normativelor, se determină relaţiile bugetului de stat cu bugetele unităţilor administrativ-teritoriale în scopul adoptării unui buget echilibrat în conformitate cu prevederea articolului 12 „Balanţa bugetară” al Legii nr. 397 din 16.10.2003 privind finanţele publice locale, care stipulează că bugetele anuale ale unităţilor administrativ-teritoriale nu pot fi aprobate şi executate cu deficit bugetar, cu excepţia cazurilor în care pentru finanţarea cheltuilor sînt utilizate încasările mijloacelor rezultate din vînzarea şi privatizarea bunurilor proprietate publică ale UAT, şi soldurile de mijloace băneşti, constituite în urma executării bugetului pe anul precedent, precum şi sumele rezultate din angajarea împrumuturilor pentru cheltuieli de capital.
În condiţiile actuale, bugetele unităţilor administrativ-teritoriale elaborate pe capitole/articole nu pot răspunde cerinţelor de eficientizare a utilizării banului public. Un astfel de buget nu conţine informaţii privind direcţiile strategice de acţiune ale administraţiei publice locale şi nu identifică rezultatele scontate.
Bugetul pe programe
Bugetul bazat pe programe are avantaje faţă de bugetul elaborat în baza capitolelor/articolelor. Acest tip de buget permite administraţiei publice locale să finanţeze direcţiile strategice prioritare ale UAT, organizînd aceste priorităţi pe programe de finanţare. Conform tipului dat de buget, activităţile planificate sînt grupate în programe în funcţie de scopurile acestora. Pentru fiecare program sînt evidenţiate rezultatele scontate, costurile şi beneficiile, ceea ce facilitează stabilirea priorităţilor de finanţare şi alocarea mai eficientă a resurselor disponibile.
Programele sînt selectate în baza mai multor criterii: dacă programul conţine activităţi de interes prioritar pentru comunitate, dacă costul acestui program va aduce beneficii sociale seminificative etc. Rezultatele sînt măsurate în baza indicatorilor. Astfel, un buget elaborat pe programe este strîns legat de bugetul elaborat pe bază de performanţă.
Deşi repartizarea banilor publici pe un program concret va ţine cont de conţinutul economic al repartizării banilor, adică utilizarea capitolelor (de exemplu, art. 111
„Remunerarea muncii”; art. 116„Contribuţia în BASS”, art. 113„Plata mărfurilor şi serviciilor” etc.), totuşi costurile totale ale furnizării unui serviciu şi nivelul de performanţă rămîn a fi cele mai importante. Acest tip de buget scoate în evidenţă produsul final, şi nu mijloacele cu care a fost obţinut, şi este orientat spre atingerea scopului şi obiectivelor trasate în program.
În Republica Moldova, acest tip de buget este implementat la nivelul bugetului de stat, conform Ordinului nr. 19 din 16.02.2008 al Ministerului Finanţelor pentru aprobarea Regulamentului privind modul de elaborare, monitorizare şi rapoarte a bugetelor pe programe, Monitorul Oficial 45-46/107 din 04.03.2008.
Bugetul pe bază de performanţă
Un buget de performanţă este un plan financiar care asigură îndeplinirea misiunii administraţiei publice locale, a scopurilor şi obiectivelor şi evaluarea periodică a performanţelor lui ca parte a procesului bugetar. Acest buget face legătura dintre mijloacele necesare pentru punerea în aplicare a planului strategic al administraţiei publice locale, activităţile planificate, rezultatele şi impactul anticipat. El asigură un mecanism de evaluare a performanţei şi atingerii scopurilor propuse.
Bugetul de performanţă are mai multe avantaje, comparativ cu bugetul pe capitole/articole, deoarece urmăreşte şi evaluează îmbunătăţirea activităţii administraţiei publice locale şi creşterea eficienţei utilizării banilor publici. Atît bugetul pe program, cît şi cel pe bază de performanţă includ indicatori de performanţă. Dacă bugetul bazat pe program subliniază scopurile urmărite, costurile şi beneficiile pentru comunitate, atunci bugetul în bază de performanţă pune accent şi pe creşterea eficienţei manageriale, compară costurile şi calitatea serviciilor, măsoară şi evaluează rezultatele atinse şi impactlui lor.
La elaborarea bugetului pe bază de performanţă e necesar de avut informaţii ample, inclusiv financiare care să permită analiza situaţiei existente. O bază de date veridice şi complete este esenţială pentru planificarea strategică a bugetului de performanţă şi compararea executării bugetului curent cu bugetul din anul precedent. Această comparaţie va identifica succesele şi problemele care au apărut în procesul de execuţie a bugetului de performanţă. Rezultatele obţinute vor influenţa deciziile de îmbunătăţire în viitor a procesului bugetar.
Tabelul 4. Informaţia financiară
Venituri |
Cheltuieli |
Venituri bugetare pe cap de locuitor; Ponderea veniturilor proprii în totalul veniturilor; Ponderea transferurilor din totalul veniturilor; Ponderea veniturilor partajate în totalul veniturilor; Raportul dintre veniturile efective şi planificate total şi pe tipuri de venituri; Ponderea diferitor tipuri de venit în veniturile totale; Veniturile colectate pe tipuri de impozite; Ponderea veniturilor pe tipuri de impozite; Serviciul de plată a costurilor de recuperare; Colectarea de venituri non-fiscale pe tipuri etc. |
Total cheltuieli pe cap de locuitor; Raportul dintre cheltuielile efective şi planifica- te total şi pe tipuri de cheltuieli; Ponderea cheltuielilor curente şi de capital în totalul cheltuielilor; Datorii şi serviciul datoriei; Profiturile sau pierderile întreprinderilor mu- nicipale; Cheltuielile finanţate de către alţi investitori etc. |
Baza de date trebuie să cuprindă informaţia din cel puţin 3 ani precedenţi anului bugetar de plan. Această informaţie este importantă pentru a face analiza dinamică a situaţiei financiare şi de altă natură din comunitate. O privire de ansamblu asupra situaţiei în dinamica anilor, dezvăluie punctele forte, puncte slabe, oportunităţile şi ameninţările comunităţii (SWOT).
Implementarea bugetului pe bază de performanţă cere APL să ştie clar ce intenţionează să facă, prin urmare, aceasta trebuie să-şi clarifice viziunea, misiunea, scopurile şi obiectivele (vezi capitolul 2).
Indicatorii de Performanţă12
La evaluarea programelor sînt utilizate următoarele grupuri de indicatori: a) Indicatorii de resurse reflectă resursele (financiare, umane şi materiale) utilizate pentru realizarea activităţilor vizînd producerea mărfurilor şi prestarea serviciilor. Aspectul consumu- rilor trebuie să includă toate costurile. Exemplu de indicatori de resurse: unităţi de personal; echipament; materiale etc. b) Indicatorii de produs caracterizează aspectul produsului şi evaluează cantitatea produ- selor sau serviciilor, aferente atingerii obiectivelor, ce se realizează în procesul derulării pro- gramului. Aceşti indicatori oferă informaţie exactă despre ce a realizat programul în întreaga perioadă. Exemplu de indicatori de produs: kilometri de drum construit; numărul elevilor care au aban- donat şcoala; numărul de copaci sădiţi în grădina publică. c) Indicatorii de eficienţă caracterizează aspectul eficienţei, exprimă costul unitar al produ- sului şi rezultatelor, precum şi consumul de timp raportat la o unitate de produs şi rezultat. Exemplu de indicatori de eficienţă: costul mediu al întreţinerii şi reparaţiilor pentru un km de stradă; cheltuieli pentru un copil abandonat; numărul mediu de zile necesare pentru hrana copii- lor în instituţiile preşcolare. d) Indicatorii de rezultat caracterizează efectul sau calitatea programului. Indicatorii de re- zultat descriu în ce măsură s-a reuşit realizarea scopurilor şi obiectivelor programului. Exemplu de indicatori de rezultat: creşterea gradului de acces al copiilor din instituţiile pre- universitare la taberele de odihnă; procentul elevilor de 18 ani, care, absolvesc cursurile liceale; procentul celor care îşi continuă studiile după bacalaureat. |
Auditul Intern şi Extern
Auditul este un proces sistematic prin care se verifică acurateţea rapoartelor financiare, precum şi corectitudinea operaţiilor financiare. Procesul de audit evaluează atît acurateţea cifrelor, cît şi respectarea normelor legale şi procedurilor interne ale autorităţilor publice locale. În ţările cu tradiţie democratică auditul acoperă şi aspectele de performanţă şi eficienţă în asigurarea serviciilor locale şi a cheltuirii banului public.
În urma auditului, auditorul pregăteşte un raport care reprezintă opinia sa despre cît de corecte sînt rapoartele financiare ale autorităţii locale şi în ce măsură ele reflectă situaţia reală. Raportul auditorului este însoţit de observaţii şi recomandări privind operaţiile şi managementul activităţilor administraţiei publice locale.
Auditul poate fi extern sau intern. Auditul extern este efectuat de instituţii naţionale de audit sau de companii private de audit. În funcţie de cerinţele legislative ale fiecărei ţări, auditul exercitat de instituţiile naţionale examinează fie integral bugetele locale, fie doar partea de cheltuieli ce corespunde transferurilor şi subvenţiilor primite de la stat. Este crucial ca auditul intern să fie independent. În general, auditul intern este mandatat de lege, cel puţin pentru localităţile mari sau pentru cele ale căror buget depaşeşte o anumită valoare.
În Republica Moldova, conform legii cu privire la administraţia publică locală nr. 436-XVI din 28.12.2006, autorităţile administraţiei publice locale au dreptul să desfăşoare activităţi de audit instituind unităţi de audit intern în structura lor organizaţională.
Auditul este un instrument important de promovare şi menţinere a integrităţii şi eficienţei activităţilor administraţiei publice locale. El poate juca un rol seminificativ în responsabilizarea autorităţilor administraţiei publice locale, în măsura în care rezultatele auditului sînt făcute publice.
Tabelul 5. Comparaţie între cele trei tipuri de bugete
Tip de buget |
Caracteristici |
Întrebări prin- cipale |
Criterii |
Pe capitole / articole |
Veniturile şi cheltuielile sînt legate de articole. Este uşor de elaborat. Administraţia locală primeşte informaţii detaliate pentru estima- rea veniturilor şi cheltuielilor. Este foarte uşor de controlat . Nu oferă informaţii cu privire la rezultatele obţinute din utilizarea resurselor. Nu este stipulat un scop concret şi un rezultat măsurabil. Cu cît este mai detaliat bugetul, cu atît este mai puţină flexibilitate. Este greu de înţeles, din cauza temenilor financiari şi codurilor de clasificaţie buge- |
Ce se achiziţio- nează? Cît va costa fiecare bun sau serviciu achiziţi- onat? Care este tendin- ţa de finanţare pe articole în comparaţie cu anii precedenţi. De ce va depin- de modificarea finanţării achizi- ţiilor? |
Compararea costurilor |
tară utilizaţi. |
|||
Conduce la o abordare extensivă (de |
|||
creştere a cheltuielilor). |
|||
Bugetul pe programe |
Veniturile şi cheltuielile sînt corelate cu scopurile politicilor publice. Evidenţiază legătură dintre cheltuielile şi scopurile programelor/activităţie planifi- cate. Dă posibilitate finanţării direcţiilor strategi- ce prioritare. Banii cheltuiţi sînt măsuraţi în indicatori de rezultat, de performanţă. |
Ce vrem să realizăm (scopul programului)? Cîţi bani va costa atingerea sco- pului? Ce rezultate am planificat să atingem? În ce măsură va fi implicată |
Planificare / impact |
comunitatea? |
|||
Bugetul pe perfor- manţă |
Veniturile şi cheltuielile corelate cu volumul de muncă. Stimulează eficientizarea gestionării banilor publici. Încurajează utilizarea mai eficientă a resur- selor. Subliniază legătură integrantă dintre mijloa- cele utilizate, activităţi, rezultate şi impact. Măsoară şi evaluează nivelul de perfor- manţă. |
Ce vrem să realizăm? Cîţi bani ne va costa? Cum sînt deter- minate rezulta- tele? Cum sînt cuan- tificate cheltu- ielile? Ce indicatori de performanţă am |
Eficienţa ges- tionării bani- lor publici |
identificat? |
|||
Cum se deter- |
|||
mină gradul de |
|||
satisfacţie al |
|||
cetăţenilor? |
Tabelul 6. Analiza comparativă între cele trei tipuri de bugete: pe capitole/articole, pe program, pe performanţă
Caracteristica |
Pe capitole/ articole |
Pe program |
Pe bază de performanţă |
Atenţie acordată: |
Articolelor achiziţionate |
Scopurilor |
Eficienţei managementului şi utilizării banilor publici |
Informaţie prezentată în docu- mentul de buget despre: |
Articole achizi- ţionate |
Cheltuieli pe pro- grame, activităţi şi obiective |
Mijloace, produse, rezulta- te şi impact în funcţie de obiectivele stabilite |
Abilităţile şi cunoştinţele principa- le ale funcţionarilor responsabili de elaborarea bugetului (dar nu limitate la acestea): |
Contabilitate |
Economie, Finanţe |
Economie, Finanţe, Management |
Rolul persoanei responsabile de elaborarea bugetului: |
Fiduciar |
Implementarea politicilor publice |
Sporirea eficienţei utilizării banilor publici, evaluarea impactului |