Una dintre funcţiile principale ale administraţiei publice este de a satisface ne- cesităţile generale ale colectivităţii, prin crearea unor organisme sociale, sau de a crea condiţii pentru ca acest interes general să fie satisfăcut de agenţi privaţi, orga- nizaţii nonguvernamentale sau populaţie.

Serviciile publice constituie o activitate sau un ansamblu de activităţi de interes general şi/sau individual, prestate de o instituţie publică sau de organisme ce fac par- te dintr-un ansamblu administrativ, cu scopul satisfacerii nevoilor de interes general.

Serviciile publice: caracteristici, clasificare, principii

Caracteristici. Dintre caracteristicile de bază ale serviciilor publice, prezentate în literatura de specialitate, ne vom referi la cele care rezultă din interpretarea defi- niţiei serviciilor publice15:

1. satisfacerea nevoilor publice răspunde interesului general (interesul general reprezintă interesul tuturor cetăţenilor unui stat sau locuitorilor unei comunităţi; interesul colectiv reprezintă interesele unui grup ce aparţine unei instituţii, agent economic );
2. înfiinţarea serviciilor publice este atributul exclusiv al autorităţilor publice care au competenţa respectivă desemnată prin lege;
3. actele juridice cu referire la prestarea serviciilor publice sînt, de regulă, acte administrative.
4. specializarea serviciilor publice – fiecare serviciu este creat pentru satisfacerea unui anumit interes de ordin general, determinat de sfera de competenţă a serviciului (servicii medicale, educaţie, instruire, protecţie socială, protecţia mediului).
5. baza materială necesară activităţii serviciului public este asigurată din patrimo- niul public sau privat şi din bugetul de stat sau din bugetul Deşi unele ser- vicii publice realizează venituri proprii, statul, raionul sau comuna, sînt obligate să le subvenţioneze activitatea, atunci cînd este necesar. Asta pentru că, prin serviciile publice, statul, raionul, comuna urmăresc, în primul rînd, satisfacerea intereselor generale ale membrilor societăţii şi numai în al doilea rînd, realizarea de beneficii (servicii publice sociale, de învăţămînt, asistenţă medicală).

6. serviciile publice sînt prestate contra plată sau gratuit, în functie de tipul de servicii şi modul de prestare a lui. Autoritatea administraţiei publice decide mo- dul de prestare a serviciului, taxele pentru utilizatorii serviciilor, determină suportul financiar în cazul cheltuielilor.

Clasificare. Serviciile publice sînt înfiinţate pentru satisfacerea cerinţelor (hrană, locuinţă, transport, cultură, sănătate) membrilor unei colectivităţi umane. Complexitatea şi varietatea nevoilor sociale a generat o multitudine de servicii pu- blice, care se disting între ele atît prin natura lor, cît şi prin modalităţile organizato- rice prin care se realizează.

Clasificarea prezentată aici ţine seama de diversitatea clasificărilor serviciilor publice existente în literatura de specialitate, dar şi de relativitatea acestora, în ra- port cu criteriile folosite de diferiţi autori16. Aşadar serviciile publice pot fi clasifica- te după cum urmează.

1. În funcţie de nivelul de realizare (interesul satisfăcut):

• servicii naţionale sau de importanţă naţională, care sînt organizate la scara în- tregului teritoriu naţional;
• servicii locale (municipale, orăşeneşti, comunale).
  2. În funcţie de natura serviciilor publice (din punct de vedere juridic):
• servicii publice administrative;
• servicii publice industriale şi comerciale.
  3. După obiectul lor de activitate, adică al substanţei activităţii:
• ocrotirea ordinii publice şi a securităţii naţionale (păstrarea ordinii publice, secu- ritatea naţională, apărarea ţării) realizată de către Ministerul Afacerilor Interne, Ministerul Apărării şi serviciile lor desconcentrate;
• activităţi financiare şi fiscale (Ministerul Finanţelor, Inspectoratul Principal Fiscal, Serviciul Control Financiar şi Revizie, serviciile lor desconcentrate);
• activităţi legate de învăţămînt (Ministerul Educaţiei, direcţiile raionale învăţă- mînt, tineret şi sport, instituţii de învăţămînt);

• servicii de asistenţă socială şi ocrotire a sănătăţii (Ministerul Sănătăţii, Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei, serviciile desconcentrate);
• activităţi în domeniul artelor şi culturii (Ministerul Culturii);
• activităţi economice, care asigură securitatea economică a ţării (Calea Ferată a Moldovei, Poşta Moldovei etc.).

Bineînţeles, după obiectul de activitate numărul lor poate fi mult mai mare, va- riind în funcţie de necesităţile specifice ale cetăţenilor.

4. După forma de proprietate (reguli juridice aplicabile):

• servicii publice monopolizate (de stat sau de o unitate administrativ-teritorială). Serviciile sînt prestate de către stat sau de servicii desconcentrate sau descen- tralizate (de exemplu: serviciul poştal, căile ferate, telecomunicaţiile), obligîn- du-i pe cetăţeni să se folosească de aceste servicii;
• servicii publice realizate de sectorul public şi/sau privat. Paralel cu instituţiile de învăţămînt primar, secundar, universitar şi instituţiile medicale finanţate de la bugetul de stat sau bugetele locale, activează şi instituţii de învăţămînt, instituţii medico-sanitare private. Autorităţile publice supraveghează activitatea instituţii- lor private în ce priveşte calitatea prestării serviciilor publice ş.a.

 Principii. Autorităţile administraţiei publice locale pot înfiinţa, în orice domeniu de activitate, servicii publice, conform prevederilor legislaţiei în vigoare, cu condiţia de a respecta unele principii17 derivate din însuşi sistemul democratic al autogu- vernării locale.

Principiul eficienţei serviciului public este impus de faptul că toate cheltuie- lile necesare se suportă din bugetul local, adică din taxele şi impozitele cetăţenilor. Administraţia are obligaţia de a găsi cel mai bun raport între costuri şi cantitatea/ calitatea serviciilor prestate cetăţenilor. Acest principiu, trebuie avut în vedere ori de cîte ori se stabilesc capitolele de cheltuieli bugetare necesare funcţionării serviciilor publice.

Pe de altă parte, eficienţa presupune satisfacerea cît mai completă a nevoilor cetăţeanului, astfel încît cheltuielile prevăzute în bugetul local sînt practic aproa- pe întotdeauna depăşite. Este însă preferabil să fie satisfăcut interesul public, chiar dacă administraţia va face datorii, întrucît scopul administraţiei este tocmai asigura- rea tuturor condiţiilor pentru desfăşurarea normală a vieţii publice.

Un alt aspect al eficienţei serviciului public este strîns legat de modul în care admi- nistraţia locală sprijină prestatorii de servicii publice. În acest sens, administraţia publică are obligaţia de a acorda întotdeauna prioritate unui agent economic prestator de servi- cii, faţă de alt agent economic în acordarea de licenţe, autorizaţii, concesiuni etc.

Principiul echităţii prestărilor de servicii se impune în virtutea faptului că toţi ce- tăţenii se bucură de aceleaşi drepturi şi, ca atare, toţi trebuie să beneficieze în aceeaşi măsură de serviciile publice. Este de neconceput o administraţie publică prin care une- le categorii de cetăţeni să primească mai multă apă sau mai multă căldură, sau gaze, în detrimentul altora. Desigur că în practică apar asemenea discrepanţe, dar acestea provin din reţelele tehnice sau organizatorice, nu din principiile administraţiei.

Principiul echităţii trebuie să acţioneze şi în privinţa furnizorilor şi beneficiarilor, în sensul că tuturor li se aplică aceleaşi reguli. În sfîrşit, pentru aplicarea deplină a principiului echităţii, administraţia trebuie să recurgă sistematic la concurenţă şi să asigure transparenţa pentru furnizorii acestor servicii publice.

Principiul continuităţii

Există o serie de servicii publice care prin natura interesului public asigurat nu se pot întrerupe fără riscul de a pune în pericol însăşi viaţa cetăţenilor (asigurarea cetăţenilor cu apă, căldură, etc.).

Aceste servicii vitale pentru orice comunitate umană impun prestarea lor în regim de continuitate, adică în permanenţă. Regula continuităţii serviciului public determină responsabilitatea administraţiei faţă de modul în care este respectată. De aceea, administraţia are obligaţia de a prevedea mijloace de intervenţie, de a face stocuri de materii prime şi energie, de a pregăti forme alternative de satisfacere a nevoilor comunităţii în cazuri excepţionale, ca şi atunci cînd există pericolul întreru- perii prestaţiei din alte cauze.

Principiul adaptării serviciului public la nevoia socială

Plecînd de la premisa că nevoia socială creşte în permanenţă cantitativ şi calitativ, ajungem la concluzia că orice serviciu public trebuie să se adapteze acestor cerinţe.

Principiul cuantificării serviciului public

Necesitatea cuantificării serviciului public este determinată sub dublu aspect:

1. în primul rînd, cuantificarea permite aprecierea corectă a modului în care ser- viciul public satisface necesităţile beneficiarilor. Prin cuantificare se face evaluarea rapidă a activităţii serviciului;
2. în al doilea rînd, prin cuantificare se asigură principiul echităţii, transparenţa faţă de cetăţeni, întrucît în orice moment aceştia pot controla modul în care se des- făşoară activitatea serviciilor

Organizarea şi gestionarea serviciilor publice locale

Serviciile publice ale satului, comunei sau oraşului se infiinţează şi se organizea- ză de consiliul local în principalele domenii de activitate, potrivit specificului şi ne- voilor locale, cu respectarea prevederilor legale şi în limita mijloacelor financiare de care dispune. Vom prezenta în continuare care sînt serviciile publice de nivel local, care sînt paşii pe care trebuie să-i întreprindă autoritatea publică locală în procesul de organizare şi gestionare a serviciilor publice locale.

La nivel local distingem servicii publice:

• subordonate autorităţilor administraţiei publice locale, care sînt cuprinse în orga- nigrama primăriei – protecţia civilă, autoritatea tutelară, autorizarea construcţiilor sau licenţierea transportului. Aceste servicii sînt conduse de către primar, au ca- racter exclusiv administrativ, pe care autorităţile publice nu le pot încredinţa altor persoane pentru organizare şi gestionare. Conform prevederilor Legii nr.436 din 28.12.2006 privind administraţia publică locală, art.73 (3),  numirea  şi  eliberarea  din funcţie în serviciile publice locale se fac de către conducătorii  acestora  în condi- ţiile legii. Numirea şi eliberarea din funcţie a personalului din aparatul propriu de specialitate al consiliului local se fac de către primar, în condiţiile legii. Consiliul local poate recomanda motivat primarului eliberarea din funcţie  a  conducăto- rilor compartimentelor din aparatul propriu de specialitate al consiliului local. Funcţionarii din cadrul serviciilor publice ale comunei sau oraşului şi din aparatul propriu de specialitate al autorităţilor administraţiei publice locale se bucură de sta- bilitate în funcţie, în condiţiile legii.
• organizate ca instituţii publice aflate în subordinea autorităţilor publice locale – în domeniul educaţiei, culturii, sănătăţii, tineretului, sportului, asistenţei sociale etc.;
• care pot fi delegate altor persoane juridice – salubritatea, iluminarea stradală, de- ratizarea, ecarisajul etc.

Serviciile publice locale se organizează de către consiliul local, la propunerea primarului, în domeniile de activitate descentralizate stabilite pentru unităţile ad- ministrativ-teritoriale de nivelurile întîi şi al doilea, în limita mijloacelor financiare disponibile. Acest lucru este prevăzut expres în Legea nr.436 din 28.12.2006 privind administraţia publică locală, art.73.

Care sînt acţiunile autorităţilor publice locale în procesul de organizare şi gestionare a serviciilor publice?

Pasul 1. Autoritatea publică va identifica serviciile publice de interes general de care are nevoie populaţia din comunitatea respectivă. Modalităţile de stabilire a acestor servicii pot fi diferite: întîlniri cu populaţia, adunări generale, chestionarea populaţiei, conlucrarea cu ONG.

Pasul 2. La stabilirea serviciilor publice de interes general autoritatea publică tre- buie să ţină seama de domeniile prioritare de activitate ale autorităţilor publice locale şi, prin urmare, de responsabilităţile în furnizarea de servicii publice care sînt reglementate de legislaţia în vigoare (Legea nr.435 din 28.12.2006 privind descentraliza- rea administrativă). Conform prevederilor Legii menţionate, pentru autorităţile publi- ce locale de nivelul întîi şi nivelul al doilea acestea sînt structurate astfel:

Pentru autorităţile publice locale de nivelul întîi (art.4, alin.1, Legea 435/2006)

• administrarea bunurilor din domeniile public şi privat locale;
• planificarea urbană şi gestionarea spaţiilor verzi de interes local;
• colectarea şi gestionarea deşeurilor menajere, inclusiv salubrizarea şi întreţine- rea terenurilor pentru depozitarea acestora;
• distribuirea apei potabile, construirea şi întreţinerea sistemelor de canalizare şi de epurare a apelor utilizate şi pluviale;
• construcţia, întreţinerea şi iluminarea străzilor şi drumurilor publice locale;
• amenajarea şi întreţinerea cimitirelor;
• transportul public local;
• dezvoltarea şi gestionarea reţelelor urbane de distribuire a gazelor şi energiei termice;
• construcţia, gestionarea, întreţinerea şi echiparea instituţiilor preşcolare şi ex- traşcolare (creşe, grădiniţe de copii, şcoli de artă, de muzică);
• activităţi culturale, sportive, de recreaţie şi pentru tineret, precum şi planificarea, dezvoltarea şi gestionarea infrastructurilor necesare acestor tipuri de activităţi;
• construcţia de locuinţe şi acordarea altor tipuri de facilităţi pentru păturile soci- al vulnerabile, precum şi pentru alte categorii ale populaţiei;
• organizarea serviciilor antiincendiare;
• dezvoltarea şi gestionarea reţelelor urbane de distribuire a gazelor şi energiei ter- mice instituirea şi gestionarea întreprinderilor municipale şi organizarea oricărei alte activităţi necesare dezvoltării economice a unităţii administrativ-teritoriale;

• amenajarea pieţelor agricole, a spaţiilor comerciale, realizarea oricăror alte mă- suri necesare pentru dezvoltarea economică a unităţii administrativ-teritoriale.

Pentru autorităţile publice locale de nivelul al doilea (art.4, alin.2, Legea 435/2006)

• administrarea bunurilor din domeniile public şi privat ale raionului;
• planificarea şi administrarea lucrărilor de construcţie, întreţinere şi gestionare a unor obiective publice de interes raional;
• construcţia, administrarea şi repararea drumurilor de interes raional, precum şi a infrastructurii rutiere;
• organizarea transportului auto de călători, administrarea autogărilor şi staţiilor auto de interes raional;
• stabilirea unui cadru general pentru amenajarea teritoriului la nivel de raion şi protecţia pădurilor de interes raional;
• elaborarea şi implementarea proiectelor de construcţie a gazoductelor interur- bane (inclusiv a gazoductelor de presiune medie), a altor obiective termoener- getice cu destinaţie locală.
• administrarea instituţiilor de cultură, turism şi sport de interes raional, alte acti- vităţi cu caracter educaţional, cultural şi sportiv de interes raional;
• administrarea unităţilor de asistenţă socială de interes raional;
• dezvoltarea şi gestionarea serviciilor sociale comunitare pentru categoriile so- cial-vulnerabile, monitorizarea calităţii serviciilor sociale;
• administrarea întreprinderilor municipale de interes raional;
• susţinerea şi stimularea iniţiativelor privind dezvoltarea economică a unităţii administrativ-teritoriale.

Pasul 3. Primarul va propune consiliului local organizarea serviciilor publice în domeniile identificate ca fiind necesare pentru realizarea interesului general al co- munităţii.

Pasul 4. Consiliul local decide modalitatea de organizare a serviciilor publice, alegîng una din oportunităţi:

• prestarea serviciilor publice de către autoritate, în limita mijloacelor disponibile;
• contractarea anumitor servicii publice de interes local de la persoane fizice sau juridice de drept privat, în condiţiile legii (Legea nr.436 din 28.12.2006 privind administraţia publică locală, art.73 (2)).

Menţionăm aici modalităţile de gestionare a serviciilor publice de gospodărie comunală.

Organizarea, conducerea, administrarea, gestionarea, monitorizarea şi contro- lul funcţionării serviciilor publice de gospodărie comunală, coordonarea activităţii lor sînt atribuţii ale autorităţilor administraţiei publice locale.

Conform prevederilor art.17(1) al Legii serviciilor publice de gospodărie comu- nală nr. 1402 din 24.10.2002, gestiunea serviciilor publice de gospodărie comunală se organizează prin:

1. gestiune directă;
2. gestiune indirectă sau parteneriat public-privat;
3. contract de prestări servicii.

Alegerea formei de gestiune a serviciilor publice de gospodărie comunală se face prin decizia autorităţilor administraţiei publice locale, în funcţie de natura ser- viciului furnizat/prestat, de interesele curente şi de perspectivă ale populaţiei şi uni- tăţilor administrativ-teritoriale, precum şi de mărimea şi complexitatea sistemelor publice de gospodărie comunală.

Gestiune directă:

• autorităţile administraţiei publice locale îşi asumă toate sarcinile şi responsabi- lităţile privind organizarea, conducerea, administrarea şi gestionarea serviciilor publice de gospodărie comunală;
• se realizează prin compartimentele specializate organizate în cadrul autorităţi- lor administraţiei publice locale;
• fiecare serviciu public de gospodărie comunală constituit şi exploatat în regim de gestiune directă îşi desfăşoară activitatea în baza unui regulament de orga- nizare şi funcţionare, elaborat şi aprobat de autoritatea administraţiei publice locale, în conformitate cu prevederile regulamentului-tip elaborat şi aprobat de autoritatea publică centrală de specialitate.

Parteneriat public-privat:

• gestiunea furnizării/prestării serviciilor de gospodărie comunală, precum şi ad- ministrarea şi exploatarea sistemelor publice tehnico-edilitare poate fi efec- tuată de unul sau de mai mulţi operatori cărora le-a fost încredinţată de către autoritatea public locală, în baza contractului respectiv (vezi capitolul II, p. 99).

Contract de prestări servicii:

Desfăşurarea activităţilor specifice fiecărui serviciu public de gospodărie comu- nală, organizat şi realizat în sistemul de concesionare a gestiunii, se face pe bază de contract.

Practica concesionarii este relativ veche şi poate îmbraca o diversitate de for- me. Concesionarea se realizeaza printr-un contract, prin care o persoana fizică sau juridică acordă drepturi şi puteri pe care numai ea le are şi le poate acorda unui terţ. În esenta, contractul de concesiune se realizeaza între două părţi care se numesc generic: concedent şi concesionar. Concedentul transmite concesionarului spre administrare rentabilă, pe un termen determinat şi în schimbul unei redevente, o activitate economică, un serviciu public, o subunitate productivă sau un teren pro- prietate de stat.

Relaţiile contractuale dintre concedent şi concesionar se bazează pe principiul echilibrului financiar al concesiunii, respectiv pe realizarea unei posibile egalităţi în- tre avantajele care îi sînt acordate concesionarului şi responsabilităţile ce îi revin. Prin concesiune se instituie o modalitate de atragere de fonduri bugetare, deoarece re- devenţa obţinută prin concesionare se face venit la bugetul de stat sau la bugetul local, după caz. Concesionarea unui bun, a unei activităţi sau a unui serviciu public se face prin licitaţie publică sau prin negociere directă, conform legislaţiei existente în vigoare.

În Republica Moldova, concesionarea este reglementată de Legea cu privi- re la concesiuni şi Legea privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii pu- blice.

Pasul 5. Autoritatea publică va monitoriza şi va evalua prestarea servici-  lor publice locale, inclusiv prin dările de seamă şi informaţiile conducătorilor de subdiviziuni.

Pasul 6. Autoritatea publică va decide desfiinţarea serviciilor publice pe care le-a înfiinţat.

Menţionăm aici că desfinţarea serviciilor publice este de competenţa ace- leiaşi autorităţi care a aprobat înfiinţarea. Dacă serviciul public a fost creat de către consiliului local, atunci acelaşi consiliu local poate dispune desfiinţarea acestuia; dacă serviciul public este de interes naţional, atunci aceeaşi autorita-   te publică poate dispune desfiinţarea serviciului respectiv. Deci autorităţile ad- ministraţiei publice locale nu pot desfiinţa un serviciu public, dacă acesta este stipulat prin lege.