Administrație publică

Unitatea administrativ-teritorială, ca oricare persoană juridică, dispune de pro- priul patrimoniu, care are destinaţia de a satisface necesităţile colectivităţii.

Conform datelor statistice, la 01.01.2010, valoarea patrimoniului public naţio- nal constituia 163.439,2 mil. lei, cifră care, posibil, din motive obiective şi subiective, nu este exactă.

Conform prevederilor art. 284 al Codului civil al Republicii Moldova nr.1107- xV din 06.06.02, patrimoniul reprezintă totalitatea drepturilor şi obligaţiilor patri- moniale (care pot fi evaluate în bani), privite ca o sumă de valori active şi pasive strîns legate între ele, aparţinînd persoanelor fizice şi juridice determinate. Totodată din com- ponenţa patrimoniului fac parte toate bunurile acestei persoane.

Patrimoniul unităţii administrativ-teritoriale se delimitează şi se separă clar de patrimoniul statului. Criteriile principale, conform art.13 din Legea privind des- centralizarea administrativă nr.435-xVI din 28.12.2006, care stau la baza delimi- tării patrimoniului unităţii administrative-teritoriale de cel al statului sînt:

• criteriul interesului (local, raional sau naţional) şi importanţei. Importanţa patri- moniului se stabileşte în baza unor studii, avize şi expertize specializate;
• valoarea economică şi importanţa patrimoniului pentru dezvoltarea satului (co- munei), oraşului (municipiului), raionului sau ţării;
• utilizarea patrimoniului pentru amplasarea sistemelor energetice, de transport şi a altor sisteme de stat, a obiectivelor de telecomunicaţii şi a serviciilor meteo;
• valoarea ştiinţifică, socială, culturală şi naturală a patrimoniului.

Autorităţile administraţiei publice locale dispun de bunurile proprii după cum cred de cuviinţă. Nimeni nu are dreptul de a interveni în acest proces sau de a retrage, în mod forţat, patrimoniul proprietarului public. Dreptul de proprietate al unităţii administrativ- teritoriale este garantat de Constituţia Republicii Moldova, de legislaţia în vigoare.

Bunurile aflate în proprietatea unităţii administrativ-teritoriale se împart, în de- pendenţă de anumite criterii, în diferite grupe: imobile (terenurile, porţiunile de subsol, plantaţiile prinse de rădăcini, construcţile etc.) şi mobile (cărămizile, bucăţile de lemn, benzina, motorina, banii, titlurile de valoare etc.); divizibile, care pot fi împărţite în natură fără a li se schimba destinaţia economică şi indivizibile, care, în urma divizării pierd calită- ţile şi destinaţia lor; principale, care pot fi folosite independent şi accesorii, care servesc la întrebuinţarea altor bunuri principale, ale domeniului public şi ale domeniului privat etc.

Pentru îndeplinirea reuşită a atribuţiilor de serviciu alesul local trebuie să poată diferenţia clar acestea şi alte tipuri de bunuri, să cunoască ce include în sine fiecare dintre tipurile de bunuri indicate în actele normative. Pentru aceasta este necesar cel puţin a consulta conţinutul titlului I din cartea a doua a Codului civil al Republicii Moldova.

Înceea ce priveşte bunurile domeniului public şi bunurile domeniului privat vom face trimitere la prevederile art. 296 din Codul civil al Republicii Moldova care ne spune că:

• din domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale fac parte bunurile deter- minate de lege, precum şi bunurile care, prin natura lor, sînt de uz sau de interes public. Interesul public implică afectarea bunului la un serviciu public sau la orice activitate care satisface nevoile colectivităţii, fără a presupune accesul nemijlocit al acesteia la utilizarea bunului conform destinaţiei menţionate;
• bogăţiile de orice natură ale subsolului, spaţiul aerian, apele şi pădurile folosite în interes public, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, căile de comu- nicaţie, precum şi alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice. Bunurile de uz public sînt bunurile care, prin natura lor, sînt de folosinţă generală,

precum parcurile publice, drumurile locale, străzile etc., la care au acces, în mod egal şi nelimitat, toate persoanele, indiferent dacă sînt sau nu cetăţeni ai statului sau membri ai comunităţii respective, iar bunuri de interes public sînt, în principal, acele bunuri, care sînt destinate pentru a fi folosite sau exploatate în cadrul unui serviciu public, beneficiarii avînd acces la ele prin intermediul serviciului public care le foloseşte sau le exploatează, de exemplu: terenurile şi clădirile în care sînt amplasate consiliile locale, spitalele, şcolile, teatrele, bibliotecile, alte instituţii publice de interes local.21

Toate celelalte bunuri (locuinţe, băi, autobuze, cămine culturale, părţi din socie- tăţile pe acţiuni, alte bunuri imobile şi mobile) care aparţin unităţii administrativ-te- ritoriale fac parte din domeniul privat, dacă, prin lege sau în modul stabilit de lege, nu sînt trecute în domeniul public.

Unitatea administrativ-teritorială poate dobîndi dreptul de proprietate asupra unui bun prin producerea, construirea, confecţionarea acestuia pentru sine, achizi- ţie publică, succesiune, donaţie, hotărîre judecatorească, transmitere în proprietatea publică a unităţii administrativ-teritoriale a proprietăţii publice a statului, alte mo- duri prevăzute de Codul civil al Republicii Moldova, Legea cu privire la proprie- tatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale nr. 523-xIV din 16.07.1999, alte acte normative.

Declararea unui bun ca aparţinînd domeniului public nu scuteşte unitatea admi- nistrativ-teritorială să facă dovada că bunul a intrat în proprietatea sa în mod legal.

Dreptul de proprietate deţinut de unitatea administrativ-teritorială poate în- ceta în urma consumării, pieirii fortuite, distrugerii bunului, înstrăinării lui, inclusiv privatizării, altor moduri prevăzute de lege.

Unitatea administrativ-teritorială ca proprietar are dreptul de posesie, folo- sinţă şi dispoziţie atît asupra bunurilor domeniului public, cît şi celui privat care      îi aparţin. Aceasta înseamnă că unitatea administrativ-teritorială are dreptul de a stăpîni bunul în materialitatea lui, utiliza şi culege fructele, decide soarta materială şi juridică a acestuia.

Regimul juridic al domeniului public include în sine un ansamblu de norme juridi- ce speciale aplicabile bunurilor aparţinînd domeniului public al unităţii administrativ- teritoriale, precum şi relaţiilor sociale născute în legătura cu constituirea domeniului public şi utilizarea acestor bunuri, inclusiv litigiile apărute în această sferă.

Dreptul de proprietate a unităţii administrativ-teritoriale posedă aceleaşi ca- ractere ca şi ale altor persoane juridice şi fizice şi anume, este un drept absolut, exclusiv şi perpetuu, ceea ce presupune că acest drept este opozabil tuturor terţilor, permite unităţii administrativ-teritoriale să facă ceea ce doreşte cu propriul bun în limitele prevăzute de lege, şi că dreptul de proprietate durează atît timp cît există bunul, şi că acest drept nu se stinge prin neuz.

Totodată, dreptul de proprietate al unităţii administrativ-teritoriale prezintă şi unele caractere specifice care derivă din regimul juridic diferit aplicabil.

Dreptul de proprietate publică este inalienabil, imprescriptibil şi insesizabil.

Caracterul inalienabil al dreptului de proprietate publică se manifestă prin fap- tul că bunurile care sînt obiectul acestui drept nu sînt scoase în circuitul civil, adică nu pot fi înregistrate prin acte juridice de drept privat, nici prin voinţa titularului dreptului de proprietate şi nici prin voinţa celui care le deţine. De asemenea, caracterul inali- enabil al dreptului de proprietate publică nu permite dezmembrarea acestuia prin constituirea unor drepturi reale precum uzul, uzufructul, servitutea, superficia etc.

Regula inalienabilităţii bunurilor din domeniul public nu interzice, însă, consti- tuirea unor drepturi reale specifice asupra acestor bunuri, precum dreptul de admi- nistrare, dreptul de concesiune sau dreptul real de folosinţă şi nici posibilitatea în- chirierii acestor bunuri, deoarece nu este vorba de înstrăinarea bunurilor respective, ci de modalităţi specifice de exercitare a dreptului de proprietate publică, în regim de drept public.

De asemenea, transferul bunurilor din domeniul public în cel privat nu repre- zintă o încălcare a regulii inalienabilităţii, deoarece transferul nu se realizează prin acte juridice de drept privat, ci prin acte juridice de drept administrativ.

Caracterul insesizabil al bunurilor aparţinînd domeniului public este o con- secinţă a caracterului inalienabil al acestora, deoarece aceste bunuri nu pot fi în- străinate prin niciun mijloc de drept privat, deci nici prin vînzare silită. Mai mult, caracterul insesizabil al bunurilor aparţinînd domeniului public presupune şi impo- sibilitatea constituirii garanţiilor reale asupra acestor bunuri.

Caracterul imprescriptibil al dreptului de proprietate publică arată că bunu- rile din domeniul public nu pot fi dobîndite de către alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bună credinţă asupra bunurilor mobile.

Imprescriptibilitatea face ca acţiunea în revendicarea dreptului de proprietate publică să poată fi introdusă oricînd, iar dreptul la acţiune nu se stinge indiferent de timpul cît nu a fost executat. Imprescriptibilitatea, de asemenea, face ca bunurile proprietate publică să nu poată fi dobîndite prin uzucapiune, care reprezintă un mijloc de drept privat pentru dobîndirea dreptului de proprietate.

Conform prevederilor legale toate actele juridice privind înstrăinarea bunurilor dome- niului public, darea acestor bunuri în comodat persoanelor fizice sau persoanelor juridice cu capital privat sînt lovite de nulitate. Neutilizarea sau nefolosirea lor de către autorităţile administraţiei publice locale nu duce la stingerea dreptului de proprietate asupra lor. Aceste bunuri pot fi gestionate numai de autorităţile administraţiei publice locale, între- prinderile municipale, în anumite cazuri, prevăzute de lege, de societăţile comerciale.

Regimul bunurilor aparţinînd domeniului privat al unităţii administrativ-te- ritoriale (construcţii, terenuri, automobile, bunuri de consum, de uz gospodăresc etc.) este guvernat de norme aparţinînd dreptului comun. Aceste bunuri pot fi dobîndite şi înstrăinate prin acte juridice, se pot urmări de creditori şi pierde prin prescripţie, cu excepţiile stabilite expres prin lege.

Dobîndirea bunurilor domeniului privat şi constituirea dreptului de proprietate privată a unităţii administrative-teritoriale se poate face prin oricare dintre mijloa- cele juridice de drept comun, cu unele caractere specifice, în raport cu modurile  de dobîndire folosite de particulari. Astfel, dobîndirea bunurilor prin vînzare-cum- părare va fi realizată de structurile unităţii administrativ-teritoriale prin procedu- ra achiziţiei publice care se va desfăşura potrivit Legii privind achiziţiile publice nr.96-xVIdin 13.04.07 şi altor legi, hotărîrilor de Guvern adoptate în conformitate cu legislaţia în vigoare.

Reglementarea juridică a relaţiilor privind achiziţiile publice are ca scop utiliza- rea eficientă a finanţelor publice şi minimalizarea riscurilor autorităţilor contractan- te, asigurarea transparenţei achiziţiilor publice, combaterea concurenţei neloiale în domeniu etc.

În domeniul achiziţiilor publice, autorităţile administraţiei publice locale trebuie:

• să creeze grupuri de lucru responsabile;
• să elaboreze planuri anuale şi trimestriale de efectuare a achiziţiilor publice;
• să întocmească invitaţii în cadrul procedurilor de achiziţii;
• să elaboreze documente de licitaţie şi alte documente aplicabile;
• să iniţieze şi desfăşoare proceduri de achiziţii publice;
• să întreprindă alte măsuri prevăzute în art.13. al aceleiaşi legi.

Practica de mai mulţi ani ne arată că o parte din funcţionarii publici implicaţi în organizarea şi desfăşurarea achiziţiilor publice, nu cunosc suficient de bine prevede- rile legale şi îndeosebi cele ce ţin de procedurile de achiziţie. În cadrul mai multor au- torităţi ale administraţiei publice lipsesc planurile anuale şi trimestriale de efectuare a achiziţiilor publice, nu sînt respectate cerinţele regulamentare pentru perfectarea documentelor necesare, grupurile de lucru pentru achiziţii sînt completate cu per- soane fără experienţă profesională în domeniu, foarte rar sînt atraşi în componenţa grupurilor de lucru, consultanţi, specialişti şi experţi în domeniu, membrii grupurilor de lucru nu întotdeauna semnează declaraţia de confidenţialitate şi imparţialitate, etc. Această situaţie poate fi, în mare măsură, corectată în procesul de lucru între au- toritatea publică şi Agenţia Achiziţii Publice din subordinea Ministerului Finanţelor, responsabilă de efectuarea supravegherii, controlului şi coordonării interramurale în domeniul achiziţiilor publice.

Dobîndirea bunurilor prin acte cu titlu gratuit condiţionează ca donaţiile să   fie acceptate din partea administratorului general al domeniului  respectiv.

Constituirea domeniului privat poate avea loc şi prin trecerea unor bunuri din domeniul public în domeniul privat, care se realizează prin acte de drept admi- nistrativ, şi anume – prin hotărîri sau decizii ale organelor administraţiei publice

Aşadar numai bunurile domeniului privat al unităţii administrativ-teritoriale pot şi trebuie să circule liber, cu anumite excepţii prevăzute de lege. Acestea pot fi înstră- inate cu titlu gratuit sau date în comodat persoanelor fizice sau juridice cu capital pri- vat numai pentru lichidarea consecinţelor calamităţilor naturale, în cazul privatizării cu titlu gratuit şi atribuirii terenurilor persoanelor fizice pentru construcţia de case individuale. Totodată, bunurile domeniului privat nu pot fi înstrăinate cu titlu gratuit sau date în comodat persoanelor fizice sau persoanelor juridice cu capital privat.

Aleşii locali trebuie să ştie că, în conformitate cu prevederile art.22 din Legea privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice, obiecte ale privatiză- rii pot fi următoarele bunuri proprietate publică:

• Pachetele de acţiuni;
• Părţile sociale;

1. Încăperile nelocuibile, inclusiv cele date în locaţiune;

• Construcţiile nefinalizate;

1. Complexele de bunuri imobile;
2. Terenurile aferente bunurilor care se privatizează sau bunurile private, inclusiv terenurile pentru construcţii, cu excepţiile prevăzute în lege;

• Bunurile restituite în proprietatea unităţilor administrativ-teritoriale în urma rezilierii/anulării contractelor de vînzare-cumpărare, bunurile transmise de persoanele fizice sau juridice în proprietatea unităţii administrativ-teritoriale, inclusiv în urma convertirii datoriilor în acţuni.

Tot acolo, se menţionează că nu pot fi privatizate bunurile enumerate în art.13 ale legii nominalizate mai sus şi bunurile imobile sau mobile pasibile de înregistrare de stat, dreptul de proprietate publică asupra cărora nu a fost înregistrat în modul stabilit de lege.

Legislaţia în vigoare, inclusiv Legea privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice, enumără bunurile nepasibile de privatizare, printre care pot fi evidenţiate întreprinderile municipale care exploatează drumurile auto, terenurile din fondul apelor şi cele expuse riscului de alunecări, căile de comunicaţie şi  pasa-

jele subterane.

Rapoartele Curţii de Conturi arată că cele mai frecvente încălcări în cadrul pri- vatizării se admit la privatizarea încăperilor nelocuibile, construcţiilor nefinalizate, terenurilor aferente şi a celor destinate construcţiei, din care motiv recomandăm aleşilor locali să ia cunoştinţă de conţinutul capitolului al IV-lea „Particularităţile privatizării unor categorii de bunuri” din Legea privind administrarea şi dee- tatizarea proprietăţii publice nr. 121-xVI din 04.05.2007.

Dispunînd de autonomie locală, autorităţile publice locale reglementează şi gestionează, sub propria lor responsabilitate şi în interesul populaţiei locale, patrimoniul unităţii administrativ-teritoriale.

Acestea au dreptul de a adopta liber decizii, fără intervenţii din partea altor auto- rităţi publice, inclusiv a celor centrale. Autonomia administraţiei publice locale este garantată de Constituţia Republicii Moldova, Carta Europeană a Autonomiei Locale, tratatele internaţionale la care Republica Moldova este parte, legisla- ţia naţională.

Conform prevederilor art.5 din Legea privind administraţia publică locală nr.436-xVI din 28.12.2006, autorităţile administraţiei publice, prin care se realizează autonomia locală în sate (comune), oraşe (municipii), raioane sînt consiliile locale / raio- nale, ca autorităţi deliberative şi primarii şi preşedinţii de raion – ca autorităţi executive.

Consiliile locale şi raionale decid în toate problemele de interes local şi raional, inclusiv în administrarea bunurilor domeniului public şi privat, darea în adminis- trare, concesionarea, darea în arendă sau locaţiune a bunurilor domeniului public, vînzarea, privatizarea, concesionarea sau darea în arendă sau locaţiune a bunurilor domeniului privat, atribuirea şi schimbarea destinaţiei terenurilor aflate în proprie- tatea lor. Acestea, de asemenea decid înfiinţarea înteprinderilor municipale şi soci- etăţilor comerciale sau participarea la capitalul statutar al societăţilor comerciale. Pentru informare mai amplă a se vedea art.14 şi 43 din Legea privind adminis- traţia publică locală şi art.9 din Legea privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice.

Primarul, preşedintele raionului  asigură executarea deciziilor consiliilor locale   şi raionale, inclusiv şi a celor ce ţin de administrarea bunurilor domeniilor public    şi privat. Aceştea, răspund de inventarierea bunurilor publice, asigură întreţinerea drumurilor şi podurilor în raza teritoriului administrat, asigură repartizarea fondului locativ şi controlul asupra întreţinerii şi gestionării acestuia în unitatea administrată, semnează actele şi contractele în numele colectivităţii locale etc.

În activitatea de administrare a proprietăţii publice, consiliile locale şi raionale, primarii şi preşedinţii de raioane se bazează pe legislaţia civilă, funciară, fiscală, pe alte acte normative, precum şi pe tratatele internaţionale la care Republica Moldova este parte.

Autorităţile publice locale de nivelul întîi şi al doilea pot coopera pentru a asigura administrarea eficientă şi efectivă a bunurilor publice, realizarea unor proiecte care ne- cesită eforturi comune ale acestor autorităţi.

Autorităţile administraţiei publice locale îşi exercită dreptul de proprietate asu- pra bunurilor domeniului privat şi prin darea acestora în concesiune, administrare fiduciară sau locaţiune. Titularii dreptului de administrare, concesiune sau locaţiune îşi vor exercita atributele drepturilor care le aparţine în scopul şi în limitele stabilite prin actele de consituire.

Conform prevederilor legale, obiecte ale concesiunii pot fi bunurile sau servici- ile comunale, de transport public, drumurile auto de alternativă, centralele termo- electrice, bazele sportive, bazele de recreaţie, alte bunuri sau categorii de servicii publice de uz sau de interes local.

În administrarea fiduciară, prin concurs desfăşurat de administraţia publică lo- cală, potrivit unui regulament aprobat de Guvern, se dau întreprinderile municipale şi valorile mobiliare (cotele de participare) în societăţile comerciale cu capital public sau public–privat.

În locaţiune, pe termen lung, cu acordul autorităţii administraţiei publice cen- trale sau locale, vor fi date fondurile fixe şi alte active neutilizate în procesul tehnolo- gic de întreprinderile municipale şi de societăţile comerciale cu capital integral sau majoritar public. În anumite condiţii aceste active pot fi şi vîndute.

Consiliile locale ca subiecţi ai dreptului de proprietate publică decid necesitatea şi modul de trecere a bunurilor proprietate publică a unităţii administrativ-teritoriale dintr-un domeniu în altul ori în proprietatea unei alte unităţi administrativ-teritoria- le. Acestea sînt deţinătoare de acţiuni în societăţile comerciale, fondează, restructu- rează, reorganizează sau lichidează întreprinderile municipale, societăţile comerci- ale cu capital integral sau parţial al unităţii administrativ-teritoriale. Consiliile locale hotărăsc care bunuri pot fi concesionate, date în administrarea fiduciară, locaţiune/ arendă sau comodat.

În scopul consolidării disciplinei financiare şi sporirii eficienţei utilizării patrimo- niului public, autorităţile administraţiei publice locale sînt obligate să monitorizeze regulat activităţile întreprinderilor municipale şi societăţilor comerciale cu capital integral sau majoritar al unităţilor administrativ-teritoriale.

Anual, pînă la 1 aprilie, autorităţile publice locale de nivelul al doilea trebuie   să prezinte Guvernului rapoarte privind totalurile administrării proprietăţii unită- ţilor administrativ-teritoriale pentru anul precedent, iar populaţia poate afla care sînt rezultatele administrării proprietăţii publice din Monitorul Oficial al Republicii Moldova, în care se publică balanţa anuală a patrimoniului public al Republicii Moldova şi raportul anual al Guvernului privind rezultatele administrării şi deetati- zării patrimoniului public naţional.

Bunurile domeniului public sînt luate la evidenţă contabilă, conform norme- lor aprobate de Ministerul Finanţelor şi în termenele stabilite are loc inventarierea lor. Conform Legii cadastrului bunurilor imobile nr.1543-xIII din 25.02.98, toate bunurile imobile şi alte bunuri proprietate publică trebuie înregistrate în registrul de stat, cerinţă deseori ignorată de autortăţile administraţiei publice locale. De ase- menea, bunurile domeniului public sînt înregistrate în Registrul Patrimoniului Public care este ţinut de către Agenţia Proprietăţii Publice. Anual, pînă la 15 aprilie, autorită- ţile publice locale prezintă acestei instituţii dările de seamă privind patrimoniul pu- blic, aflat în administrarea lor, modalităţile şi rezultatele utilizării lui, potrivit situaţiei de la 1 ianuarie. În Registrul Patrimoniului Public se înscriu date privind valoarea de bilanţ a patrimoniului întreprinderilor municipale, societăţilor comerciale cu capital public şi public-privat.

Rapoartele de audit arată că gestionarea patrimoniului de către multe auto- rităţi publice se efectuează cu neglijarea mai multor prevederi legale. Se întîlnesc cazuri cînd acţiunile aleşilor locali cad sub incidenţa Codului contravenţional al Republicii Moldova nr.218-XVI din 24.10.08 şi chiar a Codului penal al Republicii Moldova nr.985-XV din 18.04.02.

Autorităţile administraţiei publice locale poartă răspundere pentru obli- gaţiile lor patrimoniale în corespundere cu legislaţia în vigoare.

Conform Legii cu privire la proprietatea publică a unităţii administrativ-te- ritoriale delimitarea proprietăţii publice a UAT urma să fie făcută pînă la 1 ianuarie 2000. Cu toate acestea se mai întîlnesc cazuri cînd unele sau altele imobile nu au fost înregistrate la oficiile cadastrale teritoriale şi în prezent nu este clar cărei unităţi administrativ-teritoriale îi aparţine.

Aceeaşi situaţie, din aceleaşi cauze, este şi în delimitarea dintre bunurile dome- niului public şi a celui privat.

Aceste neajunsuri, precum şi altele menţionate mai sus au impus includerea în proiectul Strategiei naţionale de descentralizare, a următoarelor acţiuni:

• elaborarea instrumentelor juridice de delimitare în continuare a proprietăţii de stat şi a UAT;
• inventarierea şi evidenţa proprietăţii publice a statului şi a unităţilor administra- tiv-teritoriale;
• finalizarea procesului de delimitare a proprietăţii de stat şi a unităţilor adminis- trativ-teritoriale;

• dezvoltarea capacităţilor APL de administrare a patrimoniului prin elaborarea şi desfăşurarea cursurilor de instruire a aleşilor locali privind administrarea eficientă a patrimoniului;
• elaborarea şi implementarea sistemului de monitorizare şi evaluare a utilizării eficiente a patrimoniului;
• elaborarea mecanismelor de cooperare (public–privat, public–public, public– public–privat) pentru gestionarea eficientă a patrimoniului.

Aleşii locali trebuie să înţeleagă că de ei, în mare măsură, de spiritul lor gospo- dăresc depinde dezvoltarea economică a unităţii administrativ-teritoriale.