Administrație publică

Recunoaşterea universală a drepturilor, astfel cum au fost definite în actele juri- dice internaţionale şi implementate în ordinea juridică internă a statelor a condiţio- nat apariţia unui număr impunător de instituţii internaţionale şi naţionale în a căror jurisdicţie intră protecţia fiinţei umane împotriva încălcărilor săvîrşite de autorităţile statale. Responsabilitatea pentru asigurarea acestei protecţii îi revine în primul rînd Guvernului statului, sub jurisdicţia căruia este plasată persoana fizică. În sensul obli- gaţiilor pozitive ale statului de a respecta drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului, orice încălcare îi este imputabilă Guvernului unui stat, dacă emană de la orice autoritate statală fie ea de nivel central sau local.

Prin urmare, alesul local, fiind persoană oficială, reprezentant al autorităţii de- liberative sau executive din administraţia publică locală, deţinător al unei părţi a puterii de stat, este obligat nu numai să cunoască standardele de protecţie, dar şi să le respecte şi să contribuie prin toate căile legale la curmarea oricărui act ilicit ce atentează la vreun drept sau libertate sau la restabilirea oricărui drept încălcat.

Standardele în materia drepturilor omului (SDO) sînt totalitatea prescripţiilor normative care stabilesc un etalon minim de protecţie, sub nivelul căruia orice con- duită ar constitui o încălcare. Aceste standarde reprezintă un ansamblu de norme şi principii, fixate în actele interne şi în instrumentele internaţionale, care reglemen- tează conduita autorităţilor statale, fie publice sau locale, pentru asigurarea respec- tării şi protecţiei drepturilor şi libertăţilor fundamentale şi care stabilesc răspunde- rea pentru încălcarea acestora.

Pe plan internaţional, sînt elaborate standardele drepturilor şi libertăţilor omului pe care statele se obligă să le introducă în ordinele lor juridice naţionale, dar şi sînt instituite proceduri interne şi internaţionale de control asupra respec- tării acestora.

În procesul implementării şi respectării standardelor în materia drepturilor omului, orice autoritate publică locală trebuie să ţină cont de următoarele reguli  de bază:

1. SDO sînt constituite preponderent din norme imperative, de la care nu se admite nici o derogare, şi care au drept scop principal protecţia fiinţei
2. Reglementările internaţionale în materia drepturilor omului sînt superioare şi prioritare prevederilor din dreptul naţional.
3. Convenţiile internaţionale în materia drepturilor omului se aplică direct în ordinea juridică internă a statelor care le-au semnat şi ratificat, deoarece vizează destinatari concreţi – persoane particulare, fizice sau
4. Practic, majoritatea convenţiilor în materia drepturilor omului prevăd norme care instituie un control asupra aplicării sau respectării corecte a standardelor stabilite (fie prin intermediu rapoartelor periodice din partea statelor-părţi, depla- sări în teren, fie prin examinarea plîngerilor din partea particularilor care se pretind victime ale unor încălcări).
5. Subsidiaritatea mecanismelor internaţionale de control asupra aplicării din partea statelor a instrumentelor internaţionale.

1. Standarde internaţionale şi naţionale

Standardele internaţionale ale drepturilor omului reprezintă manifestările normative ale cooperării statelor, care reglementează conţinutul drepturilor omu- lui şi libertăţilor fundamentale, obligaţiile statelor în vederea protecţiei drepturilor omului, precum şi mecanismele internaţionale chemate să monitorizeze modul în care statele realizează această obligaţie.

Majoritatea SDO se regăsesc în convenţiile internaţionale, cum ar fi Convenţia europeană pentru protecţia drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale din 4.11.1950, Carta socială europeană (revizuită) din 5.05.1996, Convenţia cu privire la drepturile copilului din 20.11.1989 etc., precum şi în cutuma şi jurisprudenţa inter- naţională, în actele unilaterale ale organizaţiilor internaţionale etc.

Convenţiile adoptate în cadrul Consiliului Europei, totalitatea recomandărilor Adunării Parlamentare şi ale Comitetului de Miniştri şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului formează standardele Consiliului Europei în domeniul drep- turilor omului.

Standarde naţionale ale drepturilor omului. Sarcina primordială de protecţie a persoanelor, aflate sub jurisdicţia sa, îi revine statului, care este obligat să asigure

buna funcţionare a autorităţilor sale, prin implementarea unei legislaţii eficiente şi recursuri efective, orientate spre standardele internaţionale de protecţie şi cele mai bune practici în domeniu.

Astfel, conţinutul totalităţii actelor normative interne, care reglementează în- tinderea şi sfera de aplicare a drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului în ansamblu lor, dar şi fiecare în parte, precum şi cele care autorizează amestecul sta- tului pentru atingerea unui scop legitim, atunci cînd ingerinţa este necesară într-o societate democratică, constituie standarde naţionale de protecţie a drepturilor omului.

Spre deosebire de tratatele internaţionale în domeniul drepturilor omului, care nu formează nicio scară ierarhică între ele, standardele naţionale presupun o sis- tematizare ierarhică condiţionată de natura juridică a actului în care se conţin: Constituţia Republicii Moldova, legile organice, legile ordinare şi alte acte subor- donate legii.

2.   Principiile de aplicare a standardelor în materia drepturilor omului

Ansamblul normelor care constituie conţinutul SDO se fundamentează pe res- pectarea următoarelor principii indispensabile:

1. Principiul universalităţii drepturilor omului, adică standardele în materia protecţiei drepturilor şi libertăţilor fundamentale sînt obligatorii pentru autorităţile statale şi au impact universal asupra fiecărui
2. Principiul nediscriminării în reglementarea şi aplicarea drepturilor omu- lui. Statele sînt obligate să respecte şi să garanteze exercitarea drepturilor şi libertă- ţilor fundamentale oricărei fiinţe umane, aflată sub jurisdicţia sa, indiferent de rasă, sex, limbă, naţionalitate, poziţie socială, religie, opinie politică sau filozofică22.
3. Principiul egalităţii în drepturi a tuturor oamenilor. Potrivit acestui princi- piu, toţi oamenii sînt egali în faţa legii şi au dreptul egal la o protecţie din partea legii. Evident, principiul egalităţii este derivativul principiului nediscriminării şi îşi găseşte consacrarea mereu alături de cel din urmă.
4. Principiul interdependenţei şi indivizibilităţii drepturilor omului. Auto- rităţile statului nu pot pretinde încălcarea unui drept sau a unei libertăţi pe motivul respectării altui drept sau libertăţi.
5. Principiul restricţiilor şi derogărilor expres autorizate, proporţionale şi necesare într-o societate democratică. Potrivit principiului dat, orice imixtiune  din partea autorităţilor statale trebuie să fie prevăzută de lege, să urmărească un scop legitim şi să fie necesară într-o societate democratică (vezi art.54 din Constituţia Republicii Moldova). Orice amestec autorizat prin lege din partea statului în exercita- rea drepturilor omului trebuie să fie proporţional scopului legitim urmărit.

1. Principiul inalienabilităţii. Drepturile fundamentale nu pot fi retrase sau ce- date nici de autorităţile publice, nici de omul însăşi.

3. Conţinutul drepturilor şi libertăţilor fundamentale

Competenţele de bază ale consiliilor locale, definite în articolul 14 din Legea privind administraţia publică locală, presupun interferenţa activităţii alesului local cu o serie de drepturi şi libertăţi fundamentale ale omului, a căror conţinut trebuie să-l cunoască în exercitarea activităţii sale cotidiene.

Conţinutul acestor drepturi şi libertăţi a fost, în mare parte, interpretat şi definit în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului. Cele mai frecvente drepturi şi libertăţi, încălcările cărora au fost reclamate în faţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi care pot implica intervenţia autorităţilor locale sînt:

• Libertatea de exprimare (libertatea de opinie, libertatea de a primi şi comu- nica informaţii şi idei). În acest context, statul este obligat să se abţină de la îndoc- trinarea cetăţenilor aflaţi sub autoritatea lor, precum şi să opereze distincţii între indivizi, în funcţie de opiniile împărtăşite.

Libertatea de a comunica informaţii şi idei este relevantă în cadrul vieţii politice şi structurii democratice a unei ţări, aşa cum în absenţa unei asemenea libertăţi, este im- posibilă organizarea unor alegeri republicane sau locale cu adevărat libere. Exercitarea deplină a libertăţii de a comunica informaţii, permite şi critica liberă a guvernului sau a autorităţilor locale. Această libertate vizează atît presa scrisă, cît şi audiovizualul.

• Libertatea de întrunire şi asociere. Libertatea de întrunire se referă doar la întrunirile paşnice, atît cele private, cît şi cele publice. Astfel, este considerată legiti- mă supunerea întrunirilor respective unor autorizări din partea autorităţilor publice, atunci cînd acestea iau forma manifestaţiilor sau defilărilor pe drumurile publice. În plus, autorităţile locale au obligaţia pozitivă de a-i proteja pe cei ce-şi exercită această libertate împotriva violenţelor sau a unor contrademonstraţii.

Libertatea de asociere reprezintă dreptul indivizilor de a se asocia în scopul pro- tecţiei unor interese comune, prin formare unor entităţi colective.

• Libertatea gîndirii, conştiinţei şi religiei.

Autorităţilor locale au anumite obligaţii pozitive în vederea protejării mani- festărilor religioase, în scopul toleranţei şi pluralismului. De asemenea, ele au şi obligaţii negative, în sensul abţinerii de la orice amestec în actele de manifestare a religiei sau în ritualurile asociate de acestea. Prin urmare, aleşii locali,    indiferent de confesiunea pe care o impărtăşesc, a majorităţii sau a minorităţii comunităţii unde au fost aleşi, nu trebuie să se amestece în exercitarea libertăţii religiei şi con- ştiinţei localnicilor şi trebuie să gestioneze cu imparţialitate eventuale conflicte religioase.

4.  Abordarea Bazată pe Drepturile Omului (ABDO) şi Egalitatea de Gen

APL sînt actori-cheie în asigurarea drepturilor fundamentale ale omului, deoarece majoritatea drepturilor – în special cele economice, sociale şi culturale – ţin nemijlocit de competenţa APL. Anume activitatea APL este factorul esenţial în realizarea acestor drepturi în Republica Moldova, pentru fiecare persoană, fie femeie sau bărbat.

Esenţa ABDO constă în a pune accentul anume pe drepturilor omului. Omul şi drepturile acestuia sînt obiectivul principal şi prioritar al agendei de dezvoltare na- ţională şi locală. Toate activităţile şi acţiunile ale APL urmează a fi ghidate de o între- bare primordială: în ce măsură ceea ce se face / se planifică ţine cont de drepturile fundamentale ale oamenilor vizaţi şi dacă va avea consecinţe pozitive asupra lor.

ABDO priveşte omul nu doar ca pe recipient pasiv al beneficiilor, dar şi ca pe un agent activ, participant la procesul de dezvoltare locală. Doar prin participarea sa activă, omul îşi va putea vocaliza opiniile despre ceea ce el consideră necesar şi important. Aceste opinii trebuie să fie nu doar auzite, ci trebuie să existe mecanisme sigure care să ia în considerare aceste viziuni, şi atunci cînd este oportun, aceste viziuni trebuie să fie prioritare în procesul public decizional. Anume din această per- spectivă, ABDO este bazată pe 4 principii: participare, transparenţă, responsabili- zare şi nediscriminare.23   Succint, acest principii pot fi explicate în următorul mod:

• Transparenţă – se oferă informaţii accesibile, adaptate, uşor disponibile, rele- vante, actualizate pentru toate grupurile comunitare în privinţa tuturor aspec- telor importante şi la toate etape ale procesului.
• Participare – participă şi îşi exprimă opiniile toate grupurile comunitare, inclu- siv cele vulnerabile. Opiniile sînt analizate atent şi stau la baza deciziilor luate. Participarea nu este egală cu consultarea. Consultările publice sînt doar un ele- ment de start al unui proces cu adevărat participativ.
• Responsabilizare – asigurarea unei raportări permanente a decidenţilor faţă de constituenţi şi beneficiari. Ultimii au pîrghii reale de influenţare în procesul pu- blic decizional.

• Nediscriminare – asigurarea egalităţii nu doar la nivel de prevederi normative, dar şi la nivel de impact şi efecte. Accesul la servicii şi beneficii publice locale trebuie adaptat la nevoile diferitelor grupuri comunitare, pentru a asigura un impact/efect echitabil şi egal.

• Discriminarea directă este situaţia în care o persoană este tratată mai puţin favo- rabil, pe criterii de gen, rasă, naţionalitate, categorie socială, handicap, boala cronică etc. decît este, a fost sau ar fi tratată altă persoană într-o situaţie comparabilă.
• Discriminare indirectă este situaţia în care o dispoziţie, un criteriu sau o practică, aparent neutră, ar dezavantaja în special persoane aparţinînd unui grup defavori- zat, în raport cu persoanele majoritare, cu excepţia cazului în care această dispo- ziţie, acest criteriu sau această practică este justificată obiectiv de un scop legitim, iar mijloacele de atingere a acestui scop sînt corespunzătoare şi necesare.

Principiul nediscriminării presupune că toţi oamenii urmează să beneficieze de dezvoltarea naţională şi locală într-o măsură cît mai echitabilă. Astfel ABDO pune un accent sporit asupra împuternicirii grupurilor vulnerabile: grupuri, care din diver- se motive, deseori legate de discriminare şi marginalizare, nu îşi pot cere şi realiza drepturile în măsura cuvenită; aceste grupuri sînt astfel lăsate, în cele mai multe cazuri, în afara procesului decizional şi, respectiv, nu ajung să beneficieze într-o mă- sură echitabilă de roadele dezvoltării naţionale şi locale.

Care sînt grupurile vulnerabile în contextul dezvoltării  locale?

Vulnerabilitatea, din perspectiva ABDO, este vulnerabilitatea faţă de încălca- rea sau neasigurarea de către stat a standardelor minime în domeniul drepturilor fundamentale ale omului. Grupuri vulnerabile sînt deci acele grupuri care, datorită unor caracteristici, sînt într-o mai mare măsură deschise la încălcarea sau neasigu- rarea drepturilor sale: deseori, grupuri minoritare sau neîmputernicite. Există o serie de factori care duc la crearea şi menţinerea unui grup vulnerabil, cum ar fi mecanis- mele slabe ale sprijinului instituţional, valorile sociale şi practicile culturale discrimi- natorii, barierele politice şi instituţionale sau cadrul legal discriminatoriu.

În Republica Moldova sînt identificate următoarele grupuri vulnerabile24,       în

funcţie de:

• Sărăcie: a) bătrîni, b) gospodării casnice mari, c) copii;

• Vîrstă: a) bătrîni, b) tineri, c) copii;
• Dizabilităţi: a) persoane cu dizabilităţi mentale, b) copii cu dizabilităţi;
• Limbă/etnie: a) romi, b) bulgari, c) ucraineni, d) găgăuzi;
• Religie: a) musulmani, b) creştini neortodocşi, c) iudei;
• Regiuni rurale: a) copii de vîrstă şcolară, b) partea activă a populaţiei, c) antre- prenori agricoli;
• Gen: a) femei, b) victime ale traficului de fiinţe umane, c) victime ale violenţei domestice;
• Altele: a) persoane cu HIV, b) minorităţi sexuale.

Care sînt atribuţiile APL?

Pentru a asigura o dezvoltare cît mai echitabilă şi o abordare bazată pe drep- turile omului, APL trebuie să ţină cont de existenţa şi importanţa acestor grupuri vulnerabile. Mai mult decît atît, ele trebuie să creeze mecanisme reale care să ia în consideraţie opinia şi necesităţile acestor grupuri vulnerabile. Este nevoie, uneori, de măsuri speciale – adaptate în vederea asigurării drepturilor lor fundamentale. O altă viziune este că adresarea prioritară a lacunelor în drepturile fundamentale ale grupurilor vulnerabile poate conduce, într-o măsură sporită, la îmbunătăţirea situ- aţiei întregii comunităţi. Grupurile vulnerabile se vor afla în afara dezvoltării locale atîta timp cît necesităţile şi constrîngerile care induc excluziunea, discriminarea şi marginalizarea nu vor fi luate în consideraţie. Astfel, trebuie să înţelegem nevoile şi perspectivele celor care nu participă în procesul de luare a deciziilor.

Lucrul cu grupuri vulnerabile şi aprecierea exactă a nevoilor acestora, dar şi a comunităţii în întregime, cere un sistem de colectare a datelor dezagregate după criterii respective. Întocmirea profilului comunitar detaliat şi actualizarea acestuia în mod regular poate servi în calitate de astfel de sistem.