Sistemul administrativ se află în relaţii de intercondiţionare cu mediul sau sistemul social de care este determinat şi asupra căruia acţionează. În accepţiune de mediu, sistemul social este format din mai multe elemente distincte aşezate într-o structură ierarhizată, dar aflate în interacţiune. În această accepţiune, componentele sistemului social sunt, conform opiniei lui J.W.Lapierre, următoarele:
- sistemul politic, compus din instituţiile şi organizaţiile politice;
- sistemul biosocial. Acesta cuprinde ansamblul proceselor sociale care în grupările umane, asigură condiţiile necesare creşterii demografice;
- sistemul ecologic, care cuprinde relaţiile populaţiei cu spaţiul pe care îl amenajează şi pe care trăieşte;
- sistemul economic, care se referă la modul de organizare a activităţilor de producţie şi de schimburi de bunuri şi servicii;
- sistemul cultural, definit prin ansamblul valorilor materiale şi spirituale create de societatea omenească de-a lungul istoriei. El cuprinde în sens larg, obiceiurile, normele, instituţiile şi organizaţiile prin care se propagă valorile culturale în societate.
Este de admis că absenţa sistemului administrativ dintre componentele sistemului social implică integrarea sa în sistemul politic, ceea ce contravine şi principiului de separaţie a puterilor în stat. Totuşi, aceste sisteme sunt interdependente şi unele dintre ele exercită influenţe determinante asupra evoluţiei altora. În consonanţă cu cele de mai sus, prezintă interes teza liberală a primatului politicului. Pentru liberali, sistemul politic guvernează prin propriile sale legi, posedă o realitate proprie, ireductibilă la alte subsisteme sociale, şi mai mult, funcţionarea sa regulatoare, este fundamentală pentru ansamblul societăţii. Potrivit acestor interpretări, autonomia politicului semnifică faptul că sistemul politic îşi găseşte în el însuşi principiile explicative. Deşi sunt condiţionate de elemente exterioare, structurile politice determină structurile economice şi sociale. Astfel, proprietatea privată asupra mijloacelor de producţie nu determină într-o atât de mare măsură natura instituţiilor politice, iar succesiunea lor nu este legată de transformările tehnice. În această viziune, puterea politică, se consideră a fi la originea sistemului economic, a claselor sociale şi a conştiinţei de clasă.
Încă de pe vremea lui Aristotel, teoreticienii politici au încercat să descopere legile obiective care guvernează fenomenele politice; ei s-au străduit să clasifice regimurile politice în funcţie de caracteristicile proprii (ex: Montesquieu) sau să analizeze mijloacele prin care, în toate statele, o clasă conducătoare accede la putere şi încearcă să şi-o menţină (ex: Pareto, Mosca, Michels).
În viziunea liberală tradiţională, sistemul politic este indispensabil pentru a asigura ordinea şi pacea socială. Argumentele aduse, în acest sens, sunt următoarele:
- pentru a deveni o realitate istorică, orice societate are nevoie de o forţă de impuls, iar această forţă este puterea politică;
- politica este în căutarea binelui comun; ea transcede interesele particulare în
numele interesului general;
- istoria a dovedit că voinţa politică, nu numai că învinge condiţiile social- economice, dificultăţile geografice, tradiţiile culturale şi structurile familiale, dar mai ales, le modifică profund.
Pe aceeaşi traiectorie se înscrie şi opinia sociologilor americani, care consideră că politica este în centrul integrării tuturor componentelor analitice ale sistemului social (Parsons). Sistemul politic uneşte interesele indivizilor şi ale grupurilor, asigură comunicarea şi socializarea politică. Voinţa politică conduce la convertirea cererilor provenind din mediu în decizii şi în acţiuni care asigură regularizarea sistemului social, în ansamblu.
Teza cu privire la primatul politicului asupra sistemului social a fost contrazisă de Marx, care considera că structura economică a societăţii este fundamentul real al edificiilor juridic şi politic. El avea să fundamenteze teza cu privire la primatul infrastructurilor. Pentru marxişti, relaţiile fundamentale din societate sunt raporturile de producţie dintre oameni şi natură sau dintre oameni şi locul lor de muncă. Ele relevă următorii factori: condiţiile naturale, tehnice, organizarea şi diviziunea socială a muncii. Modurile de producţie determină instituţiile familiale, religioase, politice, juridice care formează suprastructurile societăţii.
Din acest motiv, puterea politică nu ar reprezenta decât un instrument de dominare a unei clase de către alta. Dreptul devine expresia raporturilor sociale impuse în sistemul capitalist de către burghezie, în calitate de clasă conducătoare. Ideologia era un ansamblu de valori şi convingeri prin care burghezia dorea să impună întregii societăţi un “mod de viaţă”, în care statul să fie reprezentantul interesului general al societăţii.
Totuşi, este de admis că statul nu este un simplu instrument al clasei dominante, ci dispune de o anumită autonomie faţă de aceasta. Această autonomie a statului îi permite, în egală măsură, să satisfacă interesele economice ale grupărilor sociale care deţin puterea politică, dar să realizeze şi alte obiective de interes public larg.
Instituţiile puterii de stat posedă însă o coeziune internă specifică. Potrivit analizei marxiste, sistemul administrativ conţine două componente: aparatul represiv de stat şi aparatele ideologice de stat.
Aparatul represiv de stat este unic şi aparţine în întregime domeniului public. El funcţionează în caz de violenţă şi restabileşte, prin forţă, condiţiile politice în vederea asigurării unui climat normal raporturilor economice şi sociale.
Aparatele ideologice de stat sunt multiple şi provin, atât din domeniul public, cât şi din cel privat. Ele funcţionează în exclusivitate pe criterii ideologice. Nici o clasă politică nu poate să deţină în mod durabil puterea de stat, fără a recurge la structurile ideologice şi culturale, care să constituie cadrul luptei politice. Aceste structuri dobândesc şi păstrează o autonomie relativă.
Ideologia are rolul de a ascunde contradicţiile reale şi anume raporturile dintre agenţii economici privite ca raporturi de clasă. În opinia lui Gramsci, conceptul de “hegemonie” indică o situaţie istorică în care dominaţia unei clase este fondată, nu numai pe forţă şi violenţă, ci mai ales pe consimţământul activ al claselor dominate.
Totodată, ideologia are rolul de a “masca” anumite disfuncţionalităţi ale modului de producţie care pot fi valorificate sub formă de capital politic. Există chiar o anumită modestie a clasei dominante, care în dorinţa realegerii, se autodenigrează şi îşi recunoaşte greşelile, înainte ca adversarii politici să facă aşa ceva. Această aparentă modestie, alături de vidul politic, confuzia elitelor şi lipsa de curaj a clasei politice sunt factorii generatori ai tehnocraţiei. Astfel, “în loc de “vizionari” se pun “gestionari”, funcţionari care continuă să populeze cabinetele ministeriale, ducând la expansiunea tehnocraţilor şi generând performanţe mediocre în administraţia publică”.6
Aşadar, sistemul administrativ public trebuie să se adapteze constrângerilor provenind de la elementele sistemului social, care o influenţează extrem de mult. Dar, după cum am văzut, analiza liberală tradiţională, bazată pe voluntarism politic, face din administraţia publică un instrument de acţiune asupra sistemului social.
Analiza marxistă plasează administraţia printre mijloacele de constrângere ale statului şi o consideră ca o superstructură determinată de raporturile de producţie, dar dispunând de o relativă autonomie.