Administrație publică

În vederea îndeplinirii funcţiilor pe care i le conferă sistemul social şi pentru a răspunde solicitărilor care îi sunt adresate, sistemul administrativ este grefat pe un aparat instituţional a cărui complexitate sporeşte pe măsura dezvoltării sarcinilor administrative. Organizarea concretă a acestui aparat trebuie să corespundă găsirii de soluţii la toate problemele sistemelor administrative şi să ia în considerare elementele interne sau externe care exercită presiuni sub influenţa factorilor de permanenţă şi a celor de evoluţie.

Acţiunea elementelor endogene (interne), respectiv a factorilor de influenţă endogeni rezultă din interiorul sistemului administrativ însuşi. Or, organizarea administrativă posedă o logică intrinsecă şi cunoaşte un ritm de evoluţie specifică, aflându-se sub impactul acestor factori.

Pe de altă parte, acţiunile elementelor exogene (externe), respectiv ale factorilor de influenţă exogeni, îşi au sursa în interiorul altor sisteme intrasociale. Sub acest aspect, organizarea sistemelor administrative trebuie să reflecte raporturile existente cu celelalte sisteme şi să suporte permanent consecinţele mutaţiilor intervenite în interiorul lor.

1. Factorii endogeni

Deşi este supusă influenţelor mediului, sistemele administrative publice au urmat o dezvoltare autonomă; în sistemul administrativ se regăsesc elemente  intrinseci care au favorizat continuitatea şi evoluţia principiilor de organizare. Aceste elemente cu caracter endogen din sistemele administrative sunt reprezentate de  tradiţia administrativă şi expansiunea administrativă, aflându-se sub influenţa unor factori de permanenţă şi factori de evoluţie.

Factorii endogeni de permanenţă

Întregul aparat administrativ are tendinţa de a pune accent pe durată. Atributele de continuitate privilegiază comportamentele tradiţionale, consolidează dezvoltarea şi îşi pun amprenta asupra vieţii sociale.

Ca şi alte sisteme birocratice, sistemul administrativ acordă o valoare particulară tradiţiei care are următoarele valenţe:7

• contribuie la formarea administratorilor, deoarece, în virtutea permanenţei, funcţionarii publici îşi însuşesc tehnicile meseriei lor şi îşi exercită autoritatea profesională;
• protejează funcţionarii publici în raporturile mutuale ale acestora cu superiorii şi subordonaţii lor;
• reprezintă cadrul din care se degajă directivele de acţiune cotidiană; normele empirice şi uzanţele interne determină pentru fiecare serviciu public, condiţiile sale permanente de acţiune şi conduita administrativă.

Cultul tradiţiilor exprimă o preocupare din partea sistemului administrativ, de a asigura imperativele de stabilitate, în ciuda gravelor inconveniente care riscă să rezulte din acesta. Asemenea consecinţe negative ar putea fi următoarele:

1. practicarea cultului precedentelor ar duce la o degradare a sistemului administrativ, prin blocarea spiritului de inovare şi promovarea unei rutine profesionale;
2. greutatea precedentelor se opune eforturilor de raţionalizare operabile asupra sistemului administrativ, în cazul în care se constată prezenţa anumitor erori şi disfuncţionalităţi.

Cu toate efectele negative potenţiale, factorii de permanenţă au asigurat proliferarea serviciilor publice şi multiplicarea numărului colaboratorilor, contribuind la expansiunea tuturor sistemelor administrative. Fără îndoială că această proliferare a rezultat în parte, ca urmare a dezvoltării nevoilor sociale care au impus un aparat administrativ mai elevat; dar ea a fost generată şi de o tendinţă naturală de evoluţie, proprie tuturor sistemelor birocratice.

Conform celor afirmate de Parkinson, munca este cu atât mai captivantă, cu cât timpul care îi este consacrat este mai mare; nu există deci, un raport direct între volumul  de  muncă de  prestat şi  efectivele de  personal  însărcinate  să-l  execute. În administraţia publică, acest postulat este însoţit de două precizări şi anume:

• funcţionarii sunt creaţi reciproc în timpul muncii;
• toţi funcţionarii tind să mărească numărul propriilor subordonaţi, pentru a dovedi importanţa serviciului pe care îl conduc. Creşterea are loc de la bază, prin ramificaţia rădăcinilor şi este generată de ceea ce A. Mathiot denumea “paranoia administraţilor”. Această analiză conduce la o realitate de nedorit în administraţia publică, şi anume că prima funcţie a acesteia ar fi doar crearea de locuri de muncă şi nu satisfacerea interesului public.

În alte opinii, se consideră că expansiunea sistemului administrativ este datorată constituirii unei aşa zise “clase” a subalternilor din aparatul de stat, care determină extinderea aparatului birocratic public din raţiuni diverse, care pot fi:

• economice, conform cărora creşterea economică necesită sporirea corespunzătoare a numărului de posturi pentru funcţionarii publici;
• politice, datorate extinderii aparatului birocratic, care permite clasei politice dominante să atragă noi angajaţi, mărind dimensiunile “castei” subalternilor;
• ideologice, generate de fetişismul puterii şi dorinţa de a o dobândi, prin apartenenţa la clasa funcţionarilor de execuţie din aparatul de stat, posibilităţi de ascensiune pe scara politică.

Factorii de permanenţă cultivă rezistenţa la schimbare. Toate sistemele administrative sunt în esenţă conservatoare. Capacitatea acestora de autoreglare favorizează o anumită închidere la impulsurile exterioare care ar provoca mutaţii. Ea exprimă fenomenul de homeostază prin care “se înţelege capacitatea unui sistem de a menţine anumite constante esenţiale în cadrul mediului său intern, indiferent de   forţa

variaţiilor perturbatoare care provin din mediul extern”.8

Această capacitate de rezistenţă este mult mai puternică în cazul sistemului administrativ, faţă de alte sisteme sociale, manifestându-se în scopul menţinerii principiilor de organizare şi funcţionare proprii. Atitudinea conservatoare în administraţie este asigurată, atât de funcţionarii publici, care văd în schimbare o ameninţare a drepturilor proprii, cât şi de situaţia de monopol de care beneficiază sistemul administrativ în societate, fapt care îi facilitează menţinerea poziţiilor dobândite.

Tehnicile utilizate de către sistemul administrativ pentru a rezista la schimbare şi crea o atitudine defensivă totodată, sunt următoarele:

• opoziţia declarată, care generează conflicte deschise, atât cu întregul corp social, cât şi cu instanţele politice;
• acceptarea aparentă, care reprezintă o atitudine întâlnită în mod curent, constând în a combina în permanenţă structura reală cu reformele administrative continue, dar care întotdeauna rămâne la nivel de texte, de puncte secundare în program,  fără a se traduce în fapte concrete;
• mecanismele blocajelor. Acestea sunt, de regulă, eficiente; astfel, administraţia publică produce “anticorpi” pentru a dizolva “germenii” evoluţiei, apelând la un control excesiv, creând structuri şi mecanisme greoaie şi chiar organisme antireformatoare.

Totuşi, istoria a confirmat faptul că administraţia nu se schimbă în acelaşi timp cu transformările care bulversează mediul. Astfel, Tocqueville a arătat că, după anul 1789 (după revoluţia franceză), instituţiile publice au păstrat mult timp, aceeaşi stare de spirit şi aceleaşi obiceiuri. Revoluţionarii s-au folosit de instituţiile monarhice pentru a-şi crea un nou sistem administrativ.

Aceleaşi constatări se pot desprinde şi din experienţa altor ţări occidentale. În Marea Britanie, autorităţile administrative locale şi serviciile publice actuale s-au format într-o perioadă lungă de timp, dar pe baza unor principii formulate de organele legislative încă din secolul al XIX lea, care îşi menţin şi astăzi valabilitatea. Tradiţia prusacă cu privire la funcţia publică şi la formarea unui corp al funcţionarilor publici de elită, profesionişti, disciplinaţi, ierarhizaţi s-a menţinut în toate regimurile şi subzistă şi astăzi în mare parte, în Germania.

Chiar şi administraţia sovietică a fost marcată multă vreme de tradiţiile administrative ţariste, iar Lenin explica severitatea şi actele de violenţă ale birocraţiei fostei URSS, prin conformarea acesteia cu ideologia burgheză.

2. Factorii endogeni de evoluţie

Sistemul administrativ nu rezistă la schimbări decât până la un anumit punct. Astfel, atunci când acestea ating o asemenea amploare, încât este imposibilă menţinerea organizării anterioare, sistemul administrativ intră într-o criză profundă, care impune recurgerea la mecanisme de corectare.

Toate sistemele tind să se degradeze pe măsură ce societatea evoluează. Acest efect de entropie afectează, în special, sistemul administrativ, întrucât în toate ţările, administraţia se găseşte într-o stare de tensiune cu mediul social. Încă din 1878, Le Play constată că dezvoltarea birocraţiei  multiplică cauzele de iritare şi  generează     o “excitaţie indirectă asupra spiri-tului de revoluţie”.9 A. Mathiot vorbeşte chiar despre maladiile sistemului administrativ: mania, miopia şi paranoia care, dacă nu sunt îngrijite la timp, capătă aspecte cronice ce pot duce chiar la paralizia sistemului.

Disfuncţionalitatea şi conflictele se multiplică în interiorul aceluiaşi aparat administrativ şi mai ales în domeniul serviciilor publice. Apariţia conflictelor  ierarhice şi orizontale, între categoriile de personal contribuie la menţinerea stării de fapt, consolidarea situaţiilor dobândite şi la crearea unui statut antiprogresist. Asemenea inconveniente găsesc sistemul administrativ nepregătit şi incapabil să reacţioneze.

Aşa după cum spunea Michael Croazier, sistemul administrativ prezintă anumite vicii de funcţionare care pot genera situaţii de blocaj. Criza declanşează din partea sistemului, un proces retroactiv negativ (feedback negativ), menit să reducă abaterile şi deviaţiile de la starea de normalitate, dar în scopul menţinerii parametrilor anteriori de stabilitate şi nu pentru instituirea unei stări reformatoare.

Sistemul administrativ francez funcţionează datorită unui mecanism de schimbare prin criză; criza este singurul mijloc de operare a reajustărilor necesare şi joacă un rol esenţial în dezvoltarea acestui sistem. Ritmul administraţiei birocratice reprezintă o alternare între lungi perioade de stabilitate şi perioade scurte de criză şi schimbare.

2. Factorii exogeni

Mediul social-politic este supus presiunilor contradictorii pe care le exercită procesul complex al schimbării. Sistemul administrativ reflectă aceste presiuni în propria sa organizare, care se modifică permanent sub influenţa principiilor esenţiale de echilibru al sistemelor social şi politic.

Ca şi în cazul elementelor endogene, cele exogene sunt influenţate de factorii de permanenţă şi factori de evoluţie, dar care capătă în actualele condiţii, conotaţii  noi.

1 Factorii exogeni de permanenţă

În cazul  acţiunii  factorilor de  permanenţă, se  porneşte  de  la  premisa  că,  sistemul social  are  caracter  etern.  Expus  eventualelor  tensiuni,  provenind  din  mediu,     el încearcă să le depăşească pentru a-şi asigura persistenţa în timp. Din acest motiv, factorii de permanenţă se găsesc sub imperiul nevoii de perenitate şi a nevoii de stabilitate.

Ideea de perenitate, care este comună sistemului social, în ansamblu, se extinde şi asupra sistemului administrativ. Funcţia esenţială a administraţiei publice este de a asigura menţinerea şi continuitatea ordinii existente, în acest mod, contribuind la amortizarea conflictelor sociale. Voinţa de perenitate a sistemului social conduce la perenitatea aparatului birocratic însuşi. Chiar din acel moment, administraţia poate fi considerată ca având caracter etern. Durata este fundamentul întregii acţiuni administrative. Administraţia trăieşte într-un timp omogen, continuu (care ignoră momentele imediate şi cu caracter de accidente), din care îşi au izvorul, legitimitatea şi justificarea sa în mod profund de sine stătătoare.

Cu toate acestea, sistemul administrativ nu se reduce numai la a supravieţui, ci el este garantul stabilităţii raporturilor sociale şi a ordinii politice. Astfel, obiectivul care rezultă în mod explicit sau implicit şi care este atribuit administraţiei publice, îl reprezintă apărarea echilibrului social. Un sistem de organizare defectuos şi un stil de lucru ineficient sau inutil se menţin într-o societate al cărei scop este pur şi simplu supravieţuirea sau lipsa perspectivei şi nu progresul.

Clasele politice aflate la putere au tendinţa de a-şi organiza propria lor stabilitate şi de a prevedea mijloacele concrete pentru asigurarea acesteia. Departe de a constitui o piedică, autoritatea impersonală şi stabilitatea administraţiei reprezintă armătura protectoare indispensabilă exercitării puterii. De aceea, în vechile regimuri, statul monarhal (regal) nu s-a impus prin sine, ci datorită puterii aparatului administrativ. În plus, cultul administraţiei pentru ordine şi stabilitate a furnizat societăţii şi sistemului burghez în ansamblu, cadrul necesar prin care afacerile întreprinse în sistemul privat au devenit o forţă în economie, graţie protecţionismului exterior şi conservatorismului interior.

Imperativul de stabilitate nu se confundă cu nevoia de perenitate, ci se  situează pe baze contradictorii. Fără îndoială că perenitatea conduce la privilegierea comportamentelor tradiţionale. Permanenţa principiilor de organizare şi ritmul activităţii administrative decurg din faptul că administraţia neagă prezenţa timpului, pentru că timpul este imobil şi ameninţă stabilitatea. Nevoia de perenitate justifică maniera în care sistemul administrativ se inserează în mediul social şi se adaptează la shimbările permanente care au loc, deci reprezintă o motivaţie, dar şi un fundament al transformărilor.  Invers,  ideea  de  stabilitate,  dusă  până  la  extrem, favorizează pierderea flexibilităţii sistemului administrativ şi riscă să provoace, pe termen lung, o ruptură brutală faţă de realitate.

De aceea, stabilitatea administrativă nu este posibilă, decât în măsura în care mediul social şi politic este el însuşi stabil.

2. Factorii exogeni de evoluţie

Din momentul în care sistemul administrativ este supus impulsurilor externe favorabile schimbării, el poate fi tentat să reziste la schimbare, dar procesul de auto- transformare devine la un moment dat, inevitabil. Mai mult, aparatul administrativ este obligat să se adapteze presiunilor sociale şi politice noi, prin modul în care este concepută organizarea sa internă.

Asemenea presiuni se exercită în toate ţările, în mai multe direcţii esenţiale, care vizează adaptarea sistemului administrativ la schimbare şi pot fi  sintetizate astfel:

• cetăţenii solicită din ce în ce mai multe servicii de la colectivităţile publice. Această realitate bulversează raporturile tradiţionale dintre stat şi cetăţeni, provoacă mutaţii importante în cadrul structurilor administrative şi duce la o încetinire în funcţionarea mecanismului administrativ. Aşa de pildă, modificarea cantitativă şi calitativă a cererii de servicii publice survenită după primul război mondial a determinat o creştere a volumului de activitate al administraţiei de stat (dezvoltarea serviciilor publice, creşterea numărului funcţionarilor). Or, în viziunea liberală, tocmai această creştere a rolului statului în viaţa economico-socială a dezechilibrat sistemul care l-a deservit vreme îndelungată pentru realizarea misiunilor sale clasice. Se ajunge, astfel, la aprecierea că aparatul administrativ s-a dezintegrat datorită, în fapt, extinderii extraordinare a sectorului public (dezvoltarea de întreprinderi publice, debugetizarea cheltuielilor sociale etc.). În acelaşi timp, se constată că adaptarea la noile structuri s-a făcut în sensul diversificării administraţiei şi pe orizontală. Această tendinţă de creştere a volumului şi răspunderii  administraţiei, pe fondul sporirii rolului statului în viaţa economică, s-a amplificat în lumea întreagă şi a transformat sistemul administrativ într-un instrument de sprijinire a dezvoltării economice şi sociale.
• imperativul de eficacitate, din ce în ce mai net resimţit, a condus la mutaţii compatibile în sistemul administrativ. Administraţia a fost constrânsă să se integreze noilor  tehnici  de  organizare  a  activităţii  (adaptarea  clădirilor,  utilizarea informaticii, transformarea metodelor de lucru etc.). În acelaşi timp, administraţia publică a trebuit să se deschidă perspectivei, viitorului, să întocmească prognoze. În toate ţările, funcţia sa nouă de programare a impus un nou stil de lucru: “Ea nu mai are scopul de a menţine o anumită trdiţie ci de a conduce procesul evoluţiei.”10

• sistemul administrativ trebuie modelată în concordanţă cu progresul concepţiilor democratice urmărind să ducă la creşterea nivelului de consum şi a celui cultural. Cetăţenii nu mai vor să aibă de-a face cu o administraţie autoritară şi absolută. În toate ţările, cetăţenii îşi manifestă dorinţa de a fi auziţi şi înţeleşi de instituţiile publice, chemată să-şi multiplice eforturile de asigura satisfaceerea nevoii de utilităţi sociale la un nivel din ce în ce mai înalt.