Administrație publică

Sistemele administrative sunt organizate în funcţie de anumite constante; cercetarea acestora, precum şi descoperirea legilor care guvernează administraţia au constituit din totdeauna obiective esenţiale pentru ştiinţa administraţiei. Multă vreme, cercetarea s-a axat pe descoperirea celor mai bune reguli de organizare posibile. Fayol, Taylor şi teoreticienii americani au ilustrat această tendinţă pragmatică şi utilitară, bazată pe eficienţă şi randament.

Se apreciază, de asemenea că analiza clasică a organizării birocratice făcută de Max Weber a reunit toate cerinţele de ordine şi eficienţă ale unui model ideal de administraţie, deoarece era fundamentată pe:

• un sistem de norme abstracte, reguli, tehnici şi proceduri;
• ierarhie a funcţiilor însoţită de o disciplină strictă şi omogenă;
• funcţie publică permanentă, specializată, calificată, remunerată şi dotată cu garanţii de avansare.

Această viziune normativă despre administraţia publică ideală, a fost abandonată odată ce s-au constatat vicii de organizare birocratică, care au generat în mod inevitabil rutină, ineficienţă şi incapacitate de adaptare. În acest context, au apărut   alte   tendinţe   organizaţionale,   îndreptate   înspre   deschiderea    sistemului administrativ la mediul exterior, atenuarea raporturilor ierarhice, apariţia centrelor de putere descentralizată.

În raport cu această evoluţie, un sistem administrativ poate fi studiat prin raportare la anumite sisteme de referinţă care oscilează între omogenitate şi eterogenitate, ierarhie şi participare, unitate şi pluralism.11 Aceşti poli se constituie, în acelaşi timp, în principii de organizare a sistemelor administrative.

1. Omogenitate sau eterogenitate

Conform modelului clasic, sistemul administrativ public este o comunitate închisă, care-şi găseşte în ea însăşi principiile de funcţionare; invers, se poate concepe o administraţie deschisă faţă de mediu a cărei structură organizatorică să reflecte diversitatea sistemului social. Practica a demonstrat că sistemul administrativ este în mod necesar permeabil faţă de mediu, dar în acelaşi timp îşi conservă specificitatea care îi garantează funcţionarea. Omogenitatea şi eterogenitatea constituie principalii poli între care oscilează sistemele administrative.

Principiile de omogenitate pun accent pe necesitatea coeziunii interne a aparatului administrativ, în detrimentul comunicaţiilor laterale pe care acesta le întreţine cu exteriorul, cu restul societăţii. Coeziunile din interiorul aparatului administrativ sunt de două tipuri :

• coeziuni între organele administrative;
• coeziuni între agenţi (funcţionari publici).

Organele administrative prezintă anumite trăsături, care le izolează de restul sistemului social. Potrivit anumitori autori (Darbel şi Schnapper), situaţia administraţiei publice, în raport cu sectorul privat, este de natură monopolistă. Această situaţie privilegiază derularea unor raporturi strânse care unesc sistemul administrativ  al statului de sistemul  politic.  Conform afirmaţiilor lui  Max    Weber,

“într-un  stat  organizat,  violenţa fizică face obiectul  monopolului  de stat”12;  de aici

rezultă că, administraţia dispune de un control exclusiv al mijloacelor materiale de constrângere. Ideea monopolului de stat se află la originea serviciilor publice. Chiar dacă în  economie situaţia  statului nu mai este una  monopolistică, administraţia   şi-a păstrat privilegiile dobândite de-a lungul timpului, de a-şi defini limitele propriului său monopol.

Lucrătorii din administraţia publică sunt supuşi, mai mult sau mai puţin, unui regim de drept comun, prin intermediul căruia beneficiază de drepturi regaliene, dar şi de îndatoriri necunoscute persoanelor particulare. Specificul acestui regim este dat de faptul că, în unele ţări litigiile privind activităţile administrative sunt soluţionate de o jurisdicţie specială şi de un drept administrativ specific. Aportul administrativ îşi crează propriile reglementări interne, ale căror coerenţă şi unitate sunt asigurate prin existenţa unui ansamblu de norme.

Sistemul administrativ public se prezintă sub formă de organizare similară persoanelor juridice de drept public, iar prin coordonarea competenţelor se asigură o coeziune corespunzătoare.

Birocraţia, în sensul de categorie socială, beneficiază de unitate şi coerenţă proprie. În interiorul administraţiei există o complementaritate a rolului, atitudinilor şi comportamentelor agenţilor (funcţionarilor publici). Se poate vorbi de un spirit de grup care crează sentimentul de apartenenţă la o instituţie şi este generat de următoarele transformări :

• diminuarea relaţiilor individuale şi creşterea forţei grupurilor de presiune;
• asigurarea securităţii locului de muncă, a tratamentelor corespunzătoare şi a promovărilor în funcţii publice, cu scopul evitării nemulţumirilor şi presiunilor exterioare;
• formarea unei comunităţi de interese, care uneşte funcţionarii publici şi care prevede posibilitatea avansării în funcţie de vechime;
• considerarea instituţiei publice ca un tot unitar, faţă de care funcţionarul este parte, are o serie de obligaţii de îndeplinit şi se ataşează la sistemul de valori al acesteia.

Omogenitatea angajaţilor din instituţiile publice constituie o măsură de creştere a eficienţei activităţii; toate instituţiile au interesul să recruteze persoane care, prin originea, educaţia şi sistemul lor de valori să asigure un caracter ereditar profesionalismului şi competenţei.

Aplicarea, menţinerea şi întărirea principiilor de omogenitate presupune, la rândul lor, satisfacerea  anumitor condiţii, ca:

• stabilirea unui sistem de selecţie, care să contribuie la alegerea celor mai potriviţi funcţionari publici, formaţi printr-un sistem pedagogic corespunzător, în spiritul deontologiei profesionale;

• dezvoltarea unui proces de sanctificare (sacralizare) a simbolurilor şi a statutului birocraţiei;
• tendinţa către “instituţia totală” care să se ocupe de problemele personale ale funcţionarului, nu numai de viaţa profesională;

• crearea unui sistem propriu de valori (cultul serviciului public, ideologia puterii şi a ajutorului dezinteresat), care contribuie la afirmarea personalităţii individuale;
• încurajarea tendinţelor monopolistice interne, care constituie un mijloc prin  care funcţionarii publici apără administraţia de mediul extern.

Principiile de omogenitate prezintă însă şi inconvenienţe importante. Ele conduc la promovarea unui model administrativ rigid şi constant care crează dificultăţi evidente de adaptare a acţiunii administrative la mediul social. Deficienţele de comunicare cu exteriorul sunt cele mai grave consecinţe datorate izolării funcţionarilor publici de cetăţeni, în virtutea omogenităţii şi a “spiritului de grup”. Ca rezultat al acestora, funcţionarii publici dobândesc un comportament rigid şi se baricadează într-un univers închis lumii exterioare; ei au tendinţa de a ţine publicul la distanţă şi îşi tratează clienţii într-o manieră formală, impersonală şi dominatoare. Toate acestea justifică preocupările pentru eterogenitate.

Prin comparaţie, principalul avantaj al eterogenităţii în administraţia publică îl reprezintă dezvoltarea unei reţele de comunicaţii, bazată pe o mişcare ascendentă şi  pe una descendentă.

Informarea ascendentă urmăreşte să aducă la cunoştinţa administraţiei starea sistemelor intrasociale, situaţia rezultatelor şi a deciziilor anterioare. Ea presupune o muncă de colectare şi analiză a datelor, realizată cu ajutorul unor servicii specializate. Transmiterea informaţiilor de jos în sus înspre organele investite cu putere de decizie, presupune stabilirea unor circuite de comunicare directe care să împiedice blocajul, filtrarea sau deformarea datelor.

Informarea descendentă exprimă voinţa administraţiei de a explica sensul deciziilor sale în vederea câştigării încrederii publicului. În acest sens sunt necesare măsuri adecvate, constând în:

• îmbunătăţirea raporturilor cu cei administraţi, printr-o simplificare a procedurilor şi contactelor;

• dezvoltarea unor servicii de relaţii publice, celule de informare, birouri de primire şi orientare a publicului, care au ca obiectiv să aducă la cunoştinţa cetăţenilor acţiunile administraţiei. Aceste operaţiuni se pot realiza, fie prin contacte directe cu publicul, fie prin intermediul presei. În unele ţări (SUA), implantarea lor este importantă şi a dat rezultate corespunzătoare, în timp ce în alte ţări (Franţa), se ciocneşte de obstacole de natură psihologică;

• reforma limbajului administrativ; de exemplu, în Franţa s-a înfiinţat, în anul 1972, o Comisie de terminologie de pe lângă Administraţia centrală care urmăreşte exprimarea şi comportamentul funcţionarilor publici;
• revizuirea modului de aplicare a regulilor privind secretul profesional, ţinând cont de respectarea dreptului la informare al cetăţenilor.

Consultarea constituie o etapă suplimentară, în sensul eterogenităţii, vederea deschiderii aparatului administrativ asupra societăţii şi vizează stabilirea de legături organice între administraţie şi grupurile sociale interesate de acţiunea sa. Spre deosebire de principiul de omogenitate, principiul de eterogenitate stabileşte un dialog real între grupurile private extrem de diversificate şi sistemul administrativ, cu efecte importante, şi anume:

• aceste grupuri sociale au posibilitatea de a-şi face auzit “glasul” şi de a participa la elaborarea deciziilor, atenuând distanţa care le separă de administraţia publică;
• prin consultare,  administraţia  recunoaşte  în  mod  oficial  existenţa  şi caracterul reprezentativ al grupurilor de presiune şi le asociază în acţiunile sale;

• consultarea atenuează  personalitatea de  tip  birocratic, care  izolează funcţionarii publici de mediul social.

Fiind o urmare firească a procesului de informare, consultarea a condus la crearea unor veritabile instituţii specifice în interiorul sistemului administrativ. În acelaşi timp, comunicarea şi dialogul dintre administraţie şi grupurile private eterogene s-au transformat în veritabile negocieri care au loc între parteneri aflaţi pe picior de egalitate.

În concluzie, se poate afirma că omogenitatea conservă sistemele administrative şi le izolează de mediul social; spre deosebire, principiile de eterogenitate exprimă voinţa de transformare a aparatului administrativ, în vederea unei mai bune înţelegeri şi colaborări cu celelalte structuri economice. Aplicarea ambelor categorii de principii, în limite care să permită armonizarea lor, poate asigura creşterea performanţelor de funcţionare a sistemelor administrative.

2. Ierarhie sau participare

Conform modelului clasic, organizarea birocratică are la bază un sistem de dominare şi de subordonare, în cadrul căruia gradele inferioare sunt supuse controlului celor superioare. Şi totuşi, analiza relaţiilor umane din interiorul organizaţiilor a arătat că tehnicile de coordonare ierarhică şi autoritară nu sunt suficiente şi potrivite pentru a asigura eficienţa activităţii, din moment ce accentuează conflictele interne.

Modelul ierarhic weberian la care se referă administraţia clasică se opune modelului “participativ” care este axat pe participarea membrilor instituţiilor la luarea deciziilor. Ierarhia şi participarea sunt două principii distincte, prin intermediul  cărora, sistemele administrative îşi stabilesc relaţiile cu funcţionarii publici.

La origine, modelul ierarhizat se referă, în exclusivitate, la relaţiile corespunzătoare unor reguli stricte de organizare, care nu ţin cont de sentimente, atitudini şi raporturi interumane, decât într-o manieră formală. Ierarhia formală este fondată pe o construcţie piramidală a funcţiilor şi sarcinilor acestora. Ea este caracterizată prin următoarele trăsături:

• distincţie tranşantă între munca de concepţie şi cea de execuţie, între operaţiile intelectuale şi cele manuale;
• centralizarea deciziilor, în sensul că puterea se îndepărtează de locul de  execuţie,

deciziile fiind cu atât mai valoroase, cu cât sunt luate la un nivel mai înalt;

• diviziunea muncii; fiecare post sau funcţie are o sferă de competenţă net definită, iar pregătirea funcţionarului este corespunzătoare acesteia;
• unitate de comandă şi de acţiune, conform căreia, pentru o acţiune oarecare, un angajat nu trebuie să primească ordine decât de la un singur şef;
• autoritate sau dominare, în sensul că superiorul îşi poate impune propria voinţă asupra subordonaţilor, supunerea fiind atributul fundamental al conduitei acestora din urmă;
• existenţa unei puteri de control şi sancţiune în conformitate cu legea; mijloacele de control pot fi fizice (putere coercitivă), materiale (salarii, prime), simbolice (prestigiu, stimă);

Autoritatea ierarhică comportă anumite inconveniente, întrucât antrenează în mod inevitabil numeroase conflicte; fie între indivizi plasaţi pe aceeaşi linie ierarhică, fie între un funcţionar şi superiorul sau subordonatul său imediat. În plus, acest principiu provoacă o îngreunare a circuitelor ierarhice, deoarece administraţiile tind să multiplice eşaloanele ierarhic superioare reducând ritmul de lucru şi realizând o transmitere în condiţii necorespunzătoare a informaţiilor şi ordinelor.

Imposibilitatea unei formalizări complete a raporturilor ierarhice şi recunoaşterea existenţei altor centre de putere decât autoritatea ierarhică, au condus în mod progresiv la o voinţă de integrare a tuturor acestor elemente, prin negociere. Astfel, ierarhizarea a cedat locul său principiului participării din considerente de eficienţă, realizându-se consensul în problemele organizării.

Apariţia ideii de participare în administraţie nu se explică printr-o voinţă de democratizare internă, ci printr-o nouă concepţie în privinţa eficienţei, promovată de specialiştii în management. Implementarea sistemului de partajare al puterii este considerată ca fiind mai eficace (decât modelul de concentrare al puterii) din raţuni diverse, şi anume:

• nivelul de satisfacere al membrilor organizaţiei (instituţiei) sporeşte deoarece se promovează o atitudine activă faţă de muncă, bazată pe un sistem de colaborare, pe o participare raţională şi conştientă;
• calitatea deciziilor se ameliorează, ca urmare a utilizării conoştinţelor şi experienţei funcţionarilor subalterni şi a dispariţiei procesului de filtrare a informaţiilor;
• recurgerea la tehnicile moderne de gestiune sau de luare a deciziilor întăreşte exigenţele participării şi dezvoltării spiritului de colaborare.

Ţinând cont de aceste elemente, superiorii ierarhici trebuie să lase subordonaţilor capacitatea de a decide în anumite situaţii şi să nu recurgă numai la ordine şi directive pentru a-şi exprima opiniile; este necesar să se promoveze sistemul de delegare, care încredinţează subordonaţilor opţiunea alegerii mijloacelor de execuţie a obiectivelor. Prin această atitudine participativă, subordonaţii sunt incitaţi să rezolve un număr din ce în ce mai mare de probleme, deoarece se dezvoltă un stil de autocoordonare la nivelul grupului şi un climat favorabil, în acest sens, capabil să rezolve divergenţele potenţiale. Pe fondul promovării modelului participativ, s-a dezvoltat, în mod progresiv, activitatea sindicală. Puterea publică a acceptat dialogul cu reprezantanţii funcţionarilor publici, fiind nevoită să renunţe în anumite situaţii la prerogativele ierarhice, din raţiuni de prudenţă.

3. Unitate sau pluralism

Având în vedere că birocraţia se prezintă ca un ansamblu omogen şi  ierarhizat, în mod necesar ea este şi unitară. Unitatea reprezintă o prelungire şi o consecinţă a celor două principii precedente, fiind justificată, atât din considerente de eficienţă (satisfacerea mai bună a nevoilor, la costuri mai mici), cât şi din voinţa de a nu se acţiona la întâmplare.

Principiul de unitate impune ca diviziunea muncii de administraţie să fie compensată printr-o subordonare a diverselor organe administrative faţă de  autoritatea supremă. Această subordonare poate fi de ordin ierarhic şi se prezintă sub două forme, şi anume:

• a unităţii prin ierarhie;
• a unităţii prin coordonare (control).

1 Unitatea prin ierarhie

Aparatul administrativ este subdivizat pe verticală într-un număr de ramuri corespunzătoare unor domenii precise de activitate. Din această perspectivă, specializarea pe ministere exprimă în toate ţările ideea repartizării şi diviziunii muncii administrative.

Dezvoltarea intervenţiilor publice în viaţa economico-socială a determinat creşterea numărului de ministere şi diversificarea acestora. Împărţirea muncii de administraţie pe ministere nu este doar rezultatul unei opţiuni deliberate sau a unor calcule raţionale, ci mai degrabă reprezintă un produs istoric, bazat pe consideraţii personale şi contingenţe politice. Acest proces se află într-o continuă evoluţie. În prezent asistăm la o instabilitate a structurilor ministeriale care comportă inconveniente grave manifestate prin: dezorganizarea serviciilor, probleme de coordonare, conflicte de muncă.

Specializarea ministerială este compatibilă cu principiul unităţii pe care-l completează printr-o ierarhizare a serviciilor. Administraţia este divizată pe toată lungimea sa în tranşe orizontale poziţionate într-o manieră piramidală. Fiecare etaj reprezintă un alt nivel de ierarhie, care dispune de organe inferioare, dar este subordonat faţă de organele superioare.

În fruntea fiecărui minister se află un ministru, responsabil al gestiunii şi dotat cu putere discreţionară asupra organelor inferioare. Fiecare minister este subdivizat la rândul său pe eşaloane succesive, pe colectivităţi mai mici şi mai specializate  (direcţii, subdirecţii, birouri etc.). Într-un regim parlamentar, orientările activităţii administrative sunt fixate de către şeful statului împreună cu guvernul; într-un regim prezidenţial aceste atribuţii revin numai şefului statului.

Prin intermediul ierarhiei se asigură coeziunea, dar şi supunerea  administraţiei. Ea facilitează transmiterea ordinelor prin relaţii succesive, repartizarea responsabilităţilor şi controlul autorităţilor alese.

2 Unitatea prin control

Practicarea principiului de autonomie a demonstrat că, în ciuda descentralizării, organizarea administrativă poate fi supusă operaţiunii de control, exercitată de un singur centru de autoritate. Densitatea controlului permite realizarea unei unităţi organice, într-o manieră la fel de eficientă ca ierarhizarea.

Relaţia dintre stat şi colectivităţile locale se caracterizează în multe ţări prin existenţa unei reţele de dependenţă care transformă structurile locale în eşaloane ale puterii centrale. Statul procedează la repartizarea de competenţe în seama autorităţilor locale şi are puterea de arbitraj raporturile dintre colectivităţi. În virtutea tutelei, statul poate bloca, încă de la început, iniţiativele locale care se dovedesc a fi inoportune sau costisitoare. Controlul este un mijloc extrem de eficient care asigură conformitatea şi unicitatea acţiunilor întrprinse asupra ansamblului teritoriului.

Dificultăţile financiare cu care se confruntă colectivităţile locale impun acordarea de către stat a unor subvenţii şi ajutoare publice; în acest scop, statul efectuează expertize tehnice şi economice care să ateste necesitatea şi oportunitatea operaţiilor pe care le va finanţa ulterior. În consecinţă, concepţia privind efectuarea controlului administrativ de stat este compatibilă cu raţionalitatea  cheltuielilor publice, dar şi cu principiul de unitate.

Un exemplu, în acest sens, îl constituie administraţia publică franceză care îşi desfăşoară activitatea pe baza tradiţiilor centralizatoare şi manifestă o neîncredere vizibilă în privinţa tuturor formelor de autonomie.

Principiul unităţii este reprezentativ pentru concepţia clasică privind organizarea birocratică; în prezent sistemul administrativ se prezintă sub forma unui mozaic instituţional, format din celule multiple, care acţionează potrivit unei strategii proprii.

Administraţia publică modernă se caracterizează printr-o dezmembrare a aparatului administrativ şi un pluralism al centrelor de decizie autonomă, care se constată în toate ţările. Sistemul administrativ nu mai este un bloc coerent şi  unificat.

Dezvoltarea constantă a atribuţiilor sale a generat apariţia unor moduri de gestiune descentralizate, dispunând de o relativă independenţă faţă de autorităţile centrale.

Această evoluţie se explică din raţiuni de eficienţă şi din raţiuni politice. Individualizarea şi personalizarea operaţiunilor de gestiune au avut ca efect creşterea rentabilităţii în munca de administraţie, prin promovarea unor persoane competente la conducerea serviciilor publice. În plus, constituirea de mici agenţii administrative a contribuit la prevenirea pericolelor generate de birocraţia excesivă şi la scăderea puterii eşantionului central.

Pluralismul măreşte puterea de exprimare şi de decizie a organelor descentralizate datorită următoarelor facilităţi:

• acordarea unor garanţii de independenţă  agenţiilor, în ceea ce priveşte   originea, obiectul de activitate, statutul personalului;

• acordarea unei reale libertăţi de gestiune care elimină impulsurile de putere şi de control din partea autorităţilor tutelare;
• stabilirea unor legături de solidaritate între cei care controlează şi cei controlaţi în scopul eliminării surselor de conflict şi rezolvării eventualelor divergenţe pe calea negocierii.

Dezvoltarea acestor structuri autonome crează probleme de coerenţă a acţiunii administrative. Fiecare organ administrativ are tendinţa de a-şi privilegia propriile obiective, riscând să mărească tensiunea şi concurenţa în interiorul sectorului public. Din acest motiv, au fost promovate tehnici noi menite să asigure raţionalizarea  acţiunii administrative respectând autonomia diferitelor componente, dintre care menţionăm:

• formulele contractuale (contracte cu întreprinderile publice, cu oraşele medii şi comunităţi urbane mari), care stabilesc angajamente reciproce între stat şi colectivităţile descentralizate într-un cadru precis şi de interes; statul îşi fixează obiectivele generale de îndeplinit şi limetele de control, garantând organelor descentralizate o anumită sferă de independenţă;
• mijloacele de coordonare, care sunt extrem de variate în funcţie de natura şi orizontul de timp la care se referă. Între acestea se disting canalele tradiţionale ale procedurilor de control juridic – nejuridic, precum şi instituţiile administrative, care se sprijină pe centrele de decizie existente sau se suprapun cu acestea.

Formulele contractuale şi mijloacele de coordonare sunt utilizate, adesea, de către puterea ierarhică şi contribuie la realizarea unităţii sistemului administrativ.