Administrație publică

Guvernul este, în lumea modernă componenta cea mai reprezentativă a oricărui sistem administrativ public. La rândul său, structura administraţiei centrale în ţările vest-europene cuprinde trei categorii de organe:

• ministere, care sunt organizate numai în subordinea Guvernului;
• autorităţi administrative autonome faţă de Guvern;
• alte organe centrale care pot fi organizate, fie în subordinea Guvernului, fie în subordinea unui minister.

Elementul fundamental al aparatului administrativ central este aşadar Guvernul, indiferent dacă avem de-a face cu state centralizate (Franţa, Marea  Britanie, Luxembourg, Irlanda, Grecia) sau federaţii (Germania). Consiliul de  Miniştri sau Guvernul, ca organ de sine stătător, este o creaţie a vremurilor moderne, el a apărut odată cu primele Constituţii şi implicit cu Dreptul administrativ propriu- zis.

Referitor la fenomenul apariţiei Guvernului, în general, sunt necesare anumite precizări: 17

• nu trebuie să se înţeleagă faptul că numai în feudalism au existat dregători, sfetnici, în sensul larg al termenului, ai monarhiilor, regilor sau împăraţilor diferitelor state sau imperii; asemenea “funcţionari” au apărut odată cu statul, ei numindu-se chiar din Antichitate, miniştri;
• miniştrii împăraţilor din Antichitate, inclusiv ai împăraţilor romani, nu trebuie confundaţi cu miniştrii vremurilor moderne. Aceştia din urmă sunt titulari de departamente centrale, de organe cu o anumită competenţă materială şi cu o competenţă teritorială generală, pe întreg teritoriul statului;
• ramura de drept care reglementează activitatea Guvernului, în perioada modernă şi contemporană, este dreptul administrativ, în spiritul  dispoziţiilor constituţionale; alte reguli provin şi de la dreptul comun.

În terminologia consacrată de doctrina administrativă occidentală, Guvernul are sarcina de a realiza politica naţiunii; el este iniţiatorul, modelatorul şi executantul măsurilor de politică socială, de redresare economică, de menţinere sub control a inflaţiei şi de stabilizare economică etc. El răspunde de ordinea publică, de apărarea naţională, sau de raporturile statului respectiv cu alte state.

Deşi în toate aceste zone de activitate, sarcini revin şi altor autorităţi statale, îndeosebi Parlamentului şi Şefului Statului, este un adevăr incontestabil al epocii actuale că, centrul de greutate cade pe Guvern. Aşa se explică prezenţa în lumea democratică a mişcărilor de protest, mitingurilor, grevelor şi a demonstraţiilor care au ca obiect lupta împotriva unor măsuri guvernamentale şi nu împotriva unui mesaj al Tronului sau după caz, al Preşedintelui Republicii.

Nu de puţine ori, asemenea acţiuni de protest au ca efect demisia unor miniştri sau a Guvernului, în ansamblu.

Pe  de  altă  parte,  clasicul  principiu  al  separaţiei  puterilor  presupune totuşi controlul parlamentar permanent asupra Executivului în general.

Din punctul de vedere al modului în care este reglementat rolul Guvernului în mecanismul politic şi statal, Constituţiile diferitelor ţări, evidenţiază două situaţii mai pregnante, şi anume:18

• Constituţii care fac o calificare expresă, uneori mergându-se până la rigoarea unei definiţii, dar între care se disting:
• Constituţii care stabilesc un rol trihotomic (politic, legislativ şi administrativ), ca în cazul Spaniei şi Portugaliei;
• Constituţii care stabilesc un rol dihotomic (politic şi administrativ), ca în cazul Franţei;
• Constituţii care stabilesc un rol exclusiv politic (ex. Olanda, Grecia) sau un rol exclusiv administrativ (ex. Austria, Norvegia, chiar dacă aceasta din urmă nu este membră a U.E.).

Este însă de observat că chiar şi în ţări ca Franţa, Guvernul îndeplineşte şi   un

rol legislativ, dar acest rol nu este prevăzut expres în textul Constituţiei.

• Constituţii care nu fac o calificare expresă, rolul Guvernului fiind determinat în urma interpretării sistematice a Constituţiei.

În ceea ce priveşte modul cum este consacrat rolul politic al Guvernului, se pot întâlni alte două situaţii:

1. Constituţii care dau dreptul Guvernului de a stabili exclusiv liniile politice naţionale pe plan intern şi extern, iar execuţia este supusă controlului parlamentar (ex. Franţa, Germania, Grecia );
2. Constituţii care dau dreptul Guvernului numai de a conduce politica generală a ţării, în limita unor linii stabilite de Parlament, de regulă, cu prilejul votului de investitură (ex. Finlanda, Portugalia, Spania) sau (după caz), de şeful statului (ex. Norvegia).

Ca regulă generală, structura administraţiei centrale se supune unor principii de specializare, care se află la baza funcţionării ministerelor, în calitate de entităţi principale ale guvernelor.

Repartiţia funcţiunilor între ministere răspunde anumitor obiective. Astfel, într-un regim parlamentar, numărul ministerelor şi atribuţiile acestora depind într-o largă măsură de factorii politici. Guvernele “slabe” trebuie să conţină un număr mare de portofolii ministeriale, pentru a avea majoritate parlamentară. Guvernele “puternice”, dispunând de o majoritate mult mai omogenă, pot să reducă numărul ministerelor, dar chiar şi în această situaţie, contingenţele (raporturile) politice nu  sunt de neglijat.

Din punct de vedere tehnic, structura organizatorică a unui guvern poate fi de trei tipuri:19

• Structura geografică. În această situaţie, miniştrii pot avea o competenţă definită prin intermediul unei arii geografice şi ca atare ei se ocupă de toate afacerile publice relative la o regiune dată. Acest sistem prezintă avantajul de a trata problemele particulare ale unei porţiuni dintr-un teritoriu, dar cu toată această individualizare, nu contribuie la accentuarea autonomiei regiunii în cauză.

Dezavantajul acestui tip de structurare pe arii geografice rezidă în faptul că este extrem de dificil de coordonat, de la centru, problemele locale; practic este imposibil de a stabili anumite politici unitare (în domeniul educaţiei naţionale, de exemplu), atât timp cât fiecare ministru tratează într-o manieră proprie problemele legate de învăţământ, în sectorul teritorial de care aparţine.

Din acest motiv, “decupajul” geografic se practică într-o măsură mai    redusă,

fiind întâlnit, în general, pentru administrarea regiunilor autonome.

• Structurarea verticală, care presupune că delimitarea atribuţiilor între ministere se poate efectua pe verticală. În acest caz, fiecare ministru are competenţa de a coordona toate problemele legate de un sector/grup de sectoare al afacerilor de stat (învăţămînt, agricultură, externe). Acest tip de structură este practicat în mod curent,  deoarece permite o specializare tehnică a ministerelor, indispensabilă mai  ales în epoca modernă.

Totuşi acest sistem prezintă dezavantajul ruperii unităţii necesare administraţiei publice şi dă naştere unor centre separate dotate cu personalitate distinctă care refuză necesitatea coordonării de la centru. Fiecare ministru tinde să trateze problemele din sectorul său, izolându-le faţă de contextul general. De  exemplu, ministrul Agriculturii se va pronunţa favorabil pentru creşterea preţurilor produselor agricole, ignorând că o asemenea decizie poate avea consecinţe inflaţioniste. Din acest motiv, structurarea ministerelor pe verticală trebuie combinată cu alta, pe orizontală.

• Structurarea orizontală, în care fiecare ministru are competenţa de a trata una sau mai multe probleme comune tuturor sectoarelor de activitate ale statului. Dacă unui ministru i se atribuie domeniul investiţiilor, el va fi competent pentru toate tipurile de investiţii efectuate de stat, mergând de la întreprinderi publice, până la sănătate sau învăţământ. Întrepătrunderea pe orizontală cel mai des întâlnită este cea dintre ministerul Finanţelor şi alte ministere economice.

Structura orizontală facilitează coordonarea atribuţiunilor (afacerilor), dar este dificilă generalizarea sa, întrucât în epoca modernă, este indispen-sabilă o anumită specializare tehnică a ministerelor.

Există, desigur, o varietate de formule în ceea ce priveşte modul în care este constituit şi funcţionează Guvernul; înţelegând prin aceasta existenţa unor nivele ierarhice între membrii Guvernului, respectiv a unor structuri organizaţionale,  în genul cabinet, birou executiv, birou permanent etc.. Ca regulă generală, se poate spune că existenţa unor nivele ierarhice, adică a unor funcţii intermediare între Primul-Ministru şi membrii Guvernului, conduce şi la existenţa unui organ al Guvernului, format din Primul-Ministru, viceprim-miniştri şi anumiţi miniştri, în forma  prevăzută de Constituţie.

Din punct de vedere juridic, s-a conturat principiul că acele Guverne care sunt formate din Prim-Ministru şi membri, deci fără un nivel ierarhic intermediar, se numesc Guverne cu structură simplă (uniorganică); iar cele care conţin o atare ierarhizare se numesc Guverne cu structură ierarhică (biorganică). Majoritatea Constituţiilor reglementează o structură simplă (ex. Italia, Suedia, Danemarca); unele constituţii reglementează expres structura ierarhică (ex. Austria, Spania, Grecia).

În ceea ce priveşte determinarea membrilor obişnuiţi ai Guvernului, există, de asemenea, diferenţieri ale prevederilor constituţionale, distingându-se:

1. constituţii care restrâng sfera acestora exclusiv la sfera miniştrilor, în sensul de titulari de departamente (ex. Italia);

1. constituţii care admit în Guvern şi prezenţa miniştrilor fără portofoliu  (ex. Grecia);

1. constituţii care  extind  sfera  membrilor  Guvernului  şi  la  alte  funcţii de demnitari, cum ar fi secretarii de stat (ex. Spania).

Referitor la structura biorganică, este semnificativ faptul că în baza Constituţiei, aceasta vizează, fie un organism mai larg şi unul mai restrâns, fie acelaşi organism la care se adaugă Şeful Statului. Pentru prima situaţie, se poate da ca exemplu, Constituţia Belgiei şi a Portugaliei, care face distincţie între Guvern şi Consiliul de Miniştri; primul este un organism mai larg, cuprinzându-i şi pe secretarii de stat, în timp ce Consiliul de Miniştri cuprinde numai pe Primul-Ministru, miniştri, secretarii de stat, care sunt şi adjuncţii unui ministru, Regele stabilind atribuţiile şi limitele în care pot contrasemna.

Prin comparţie, pentru a doua situaţie, se dă ca exemplu Constituţia Olandei, după care Guvernul este format din Rege şi miniştri, inclusiv Primul-Ministru. Miniştrii alcătuiesc Consiliul de Miniştri, prezidat de către Primul-Ministru.

Faţă de cele două situaţii menţionate anterior, se mai poate identifica şi o a treia, care apare tipică pentru cazul unui Birou executiv, Birou permanent, Cabinet restrâns al Guvernului sau, în cel al Consiliului de Miniştri. Cu privire la numărul de ministere, respectiv de miniştri, unele Constituţii stabilesc un număr fix, fiind celebră din acest punct de vedere Constituţia Elveţiei, care prevede numărul de 7 miniştri. Alte Constituţii precizează o cifră minimă, dar cele mai multe lasă problema deschisă, fie pe seama altor legi, fie a jocului politic, cu prilejul formării Guvernului, ceea ce poate avea şi urmări nedorite, mai ales sub aspectul eficienţei guvernării.

În ceea ce priveşte investitura Guvernului, aceasta este determinată de regimul constituţional existent, putând distinge: regim parlamentar, monarhie constituţională, regim semiprezidenţial.