Administrație publică

1. În ceea ce priveşte unitatea statului federal, aceasta se relevă în două dimensiuni şi anume:

• din punctul de vedere al dreptului internaţional;
• din punctul de vedere al dreptului constituţional.

Statul federal este unic sub aspectul dreptului internaţional, problema organizării federale fiind o chestiune de drept intern. Statul federal apare singur ca subiect al dreptului internaţional public, are singur capacitate internaţională. De asemenea, în plan internaţional există unitate de cetăţenie, cea federală şi cea  a statului federat, neexistând situaţie de dublă cetăţenie.

2. Cel de al doilea aspect se referă la pluralitatea de state federate (16 landuri în Germania), elementele componente ale federaţiei reprezentând, ele însele, entităţi politice complete.
3. Această trăsătură se justifică, din punct de vedere istoric, prin modul de apariţie a federaţiei. Statele federale au o ordine constituţională proprie, un sistem propriu de organe ale celor trei puteri (legislativă, executivă, judecătorească) şi o legislaţie proprie.
4. În legătură cu ultimul aspect, se poate aprecia că ordinea constituţională a federaţiei limitează ordinea constituţională a statelor federate, sub aspecte ca regimul politic sau forma de guvernământ.

Conform logicii federaţiei, partajul competenţelor între federaţie şi statele federate se face în favoarea celor din urmă. Competenţa de drept comun aparţine statelor federate, federaţia nedispunând decât de o competenţă reziduală16 (numită competenţă de atribuţie).

Aceste caracteristici fac ca fenomenul federal să fie unul complex şi variat, prezentând de fiecare dată trăsături specifice, care tind, fiecare, să rezolve cât mai  bine problemele particulare cărora sunt chemate să le dea soluţii optime.

Sistemul administrativ din Germania asigură o largă autonomie locală, care rezultă, atât din structura federală a statului, cât şi din existenţa colectivităţilor  locale, ale căror resurse şi  atribuţii  sunt mult mai mari decât în  oricare alt  stat  al    Uniunii Europene.

Structura administrativă17 a Germaniei a cunoscut o evoluţie neregulată, marcată uneori de un grad ridicat de autonomie din partea colectivităţilor locale, iar alteori de o incidenţă crescută a puterilor statului. Astfel, în statele care s-au născut din Sfântul Imperiu Roman Germanic, monarhia a pus în aplicare o politică foarte centralizată. După primul război mondial, odată cu instituirea Republicii de la Weimar, s-a evidenţiat o tendinţă netă în favoarea unei mari libertăţi acordată colectivităţilor locale, statuată ulterior prin vot universal.

Slaba gestiune practicată de anumite colectivităţi locale, însoţită de marea criză economică mondială, marcată în mod particular prin deprecierea mărcii germane, au determinat eşecul sistemului administrativ bazat pe autonomie locală. Odată cu instituirea regimului naţional-socialist s-a aplicat cu rigoare o politică de unificare a administraţiilor publice locale. Sistemul electoral a fost suprimat şi pe scena politică germană s-a aplicat un regim centralizat de stat bazat pe principiile Fuhrerului (“Fuhrer Prinzip”).

Organizarea locală a fost realizată prin intermediul unor agenţii publice  numite direct de către puterea politică (“Staathalter”). O lege promulgată în anul  1935, privind organizarea comunelor, a stabilit noile principii de autoritate şi centralism. Prin instaurarea regimului hitlerist, se deschidea o nouă perioadă,  în cadrul căreia fiecare autoritate de ocupaţie urma să administreze direct zona care i-a fost atribuită. Procesul urma să se desfăşoare gradual, pe măsura progreselor înregistrate în privinţa epurărilor. Adunările şi autorităţile executive ale colectivităţilor locale, după ce în prima fază au fost numite de către puterea de ocupaţie, erau ulterior alese în “mod liber”, conform modalităţilor diverse, specifice fiecărei regiuni.

Administraţia publică locală se supune unor reguli stabilite prin Constituţia adoptată în anul 1949. Aceasta prevede că Germania este un stat federal şi defineşte competenţele respective ale Federaţiei statelor membre (numite “Landuri”), acordând o largă autonomie locală. Pentru a avea o imagine de ansamblu, este de remarcat faptul că Federaţia angajează 13% din funcţionarii publici, în timp ce landurile şi comunele angajează 54% şi respectiv 33% dintre aceştia; bugetul federaţiei asigură acoperirea a 48,5% din cheltuielile publice, în timp ce landurile şi comunele  realizează 33% şi respectiv 18%.

Germania, fosta RFG, a fost mult timp statul federal veritabil al Uniunii Europene. Împărţirea fostei RFG în 11 landuri datează din 23 mai 1949, dată la care s-a promulgat Legea Fundamentală ("GRUNDGESTETZ"). În fosta RDG, cele 5 landuri au fost abolite în 1952. După unificarea din 3 octombrie 1990, ele au fost restabilite şi integrate în RFG şi, implicit, în Comunitatea Europeană. Astfel, geneza federalismului german se datorează landurilor, văzute ca formaţiuni statale, preexistente statului federal. Dacă în perioada 1935-1945, Germania a fost un stat unitar, în anul 1949 s-a revenit la organizarea federativă a statului în landuri; astfel, federalismul a fost privit ca un element de libertate.

În noile condiţii, în Germania există 16 astfel de "state federate": Baden- Württemberg, Bavaria, Berlin, Brandenburg, Brëmen, Hamburg, Hessen, Lower Saxony, Mecklenburg-West Pomerania, Renania de Nord-Westphalia, Rhineland- Palatinate, Saarland, Saxony, Saxony-Anhalt, Schleswig-Holstein, Thuringia. Populaţia   acestor   landuri   variază   de   la   676.000   locuitori   (landul   Bremen) - 17.962.000 locuitori (Renania de Nord-Westphalia).

În fruntea fiecărui land se află un ministru-preşedinte, ales de către Parlamentul landului. La rândul său, ministrul-preşedinte numeşte miniştrii landului  şi îşi face cunoscut programul politic pe care doreşte să-l realizeze. Miniştrii răspund în faţa Parlamentului de Land şi, cu acordul acestuia, pot fi revocaţi de către ministrul-preşedinte. Landul este divizat într-un anumit număr de circumscripţii; cetăţenii landurilor sunt suverani în privinţa modului de organizare în propriul resort teritorial. Un guvern de land are o structură asemănătoare celei din Figura nr. 5.

Din acest motiv, nu există un regim uniform de organizare al landurilor, fiecare având propria structură funcţională. Autonomia landurilor rezultă în primul rând din repartiţia competenţelor legislative, care este însă limitată prin Constituţie. Astfel, Constituţia defineşte domeniile care sunt în exclusivitate de competenţa Federaţiei sau chiar a landurilor şi domeniile care sunt de competenţă comună/concurentă, atât pentru statul federal, cât şi pentru landuri.

Federaţia deţine în exclusivitate atribuţiuni legate de următoarele domenii: afaceri externe, apărare naţională, protecţie civilă, comerţ exterior, direcţia vămilor, poştă şi telecomunicaţii, căi ferate, trafic aerian, politica monetară. Atât Federaţia, cât şi landurile se pot ocupa de probleme comune privind: legislaţia muncii şi legislaţia economică, asigurări şi asistenţă socială, despăgubiri de război, cercetare ştiinţifică, transporturi, naţionalizări, legislaţii anticartel. În aceste domenii, landul poate acţiona în măsura în care Federaţia nu intervine, el trebuie să salvgardeze unitatea juridică şi economică şi să armonizeze condiţiile de viaţă pe ansamblul teritoriului. Anumite probleme sunt numai de competenţa landurilor cum este cazul educaţiei şi radiodifuziunii. Responsabilităţile de natură administrativă aparţin, în principal, statelor membre şi nu federaţiei.

Landurile au competenţe în executarea legilor proprii cât şi a legilor federaţiei. Din acest motiv, ele se supun controlului de legalitate exercitat de către Guvernul central şi chiar pot să primească instrucţiuni de la autorităţile centrale, dacă există un act normativ care să prevadă acest lucru.

În plus, landurile sunt însărcinate din ce în ce mai frecvent cu executarea unor funcţii administrative cu care au fost delegate de statul federal. Din acest domeniu fac parte: administraţia apărării, autostrăzi federale, impozitarea societăţilor, iar Guvernul central exercită un control de oportunitate asupra modului de îndeplinire a acţiunilor respective; în plus, el poate interveni în procesul de numire al funcţionarilor publici  pe diferite posturi.

Numai în situaţii excepţionale, administraţia federală centrală dispune de organe de execuţie proprii pe ansamblul teritoriului (servicii diplomatice şi consulare, financiare, de poştă, transporturi etc.). În mod normal, aceste instituţii se crează  numai în domeniile în care Federaţia deţine competenţe legislative.

Principala diviziune administrativă a landului este circumscripţia (regiunea), entitate care nu are personalitate juridică. Suprafaţa şi populaţia unei circumscripţii sunt variabile: de la 178 km2 la 16.338 km2, de la 300.000 la 5.600.000 locuitori. De exemplu, landul Renania – Westphalia cuprinde 6 regiuni, fiecare având în medie

• km2 şi 2.650.200 locuitori, iar în ansamblul Germaniei sunt 33 de regiuni.

Guvernul landului are câte un reprezentant în fiecare regiune, care deţine competenţe de coordonare a întregii activităţi. El este controlat de către ministrul de Interne al landului şi de către fiecare ministru însărcinat cu probleme tehnice. Administraţia regiunii este importantă şi se structurează în mai multe servicii. Regiunile exercită o tutelă asupra oraşelor independente şi grupărilor comunale.

În Germania se găsesc 426 de departamente, 117 municipalităţi şi 16.068 comune a căror autonomie este foarte mare. Conceptul de descentralizare în  Germania se traduce, într-un mod particular, prin recunoaşterea constituţională a domeniului propriu de acţiune al comunelor. Cea mai mare parte dintre constituţiile landurilor precizează, în acelaşi timp, libertatea de principiu recunoscută comunelor. Astfel, comunele sunt, în limitele lor teritoriale, singurele responsabile şi promotoare, în exclusivitate, al ansamblului administraţiei publice locale. Ele îndeplinesc toate sarcinile publice, în măsura în care, acestea nu au fost atribuite altor autorităţi prin intermediul unor dispoziţii legale.

Fiecare land are o legislaţie comunală proprie, deşi organele administraţiei publice locale sunt caracteristice tuturor statelor (atât federale, cât şi unitare) şi ele sunt: Primăria şi Consiliul (Municipal/Comunal).

În privinţa organizării administraţiei publice comunale, se întâlnesc trei forme principale18, şi anume:

• regimul local, în care predomină autoritatea Consiliului Comunal. În cadrul acestui sistem, Consiliul este ales de către cetăţeni şi exercită în acelaşi timp, atât sarcini legislative, cât şi sarcini executive. Rolul primarului este restrâns şi el nu poate acţiona decât cu acordul Consiliului. Acest regim este foarte întâlnit în sudul Germaniei, dar în modallităţi diverse. De exemplu, în landul Baden-Wurtemberg, preşedintele Consiliului municipal este totodată şi şeful administraţiei publice locale. Ales pentru o perioadă de 8 ani de către Consiliu, el este un funcţionar relativ independent şi prezidează Comitetul de cetăţeni, organism creat numai în comunele care au peste 3000 de locuitori; o variantă a acestui sistem este regimul local de influenţă britanică, în cadrul căruia, puterile care în mod normal, revin Consiliului, sunt exercitate în mare parte de comisia administrativă, în fruntea căreia se află preşedintele Consiliului Comunal. Dar preşedintele nu are dreptul să exercite funcţii administrative. Ele sunt încredinţate unui funcţionar ales de către Consiliu, pentru o perioadă de 6-12 ani care conduce administraţia comunală şi execută deciziile comisiei administrative. În plus, el nu se supune autorităţilor locale, ci primeşte directive de la autorităţile centrale ale landului;
• regimul comunal, în care predomină autoritatea primarului. El este şeful administraţiei locale, cât şi reprezentant al puterii centrale, fiind ales pentru o perioadă de 8-12 ani, în unele landuri iar în alte landuri, numai pentru un mandat de 4 ani;

• regimul comunal în care predomină autoritatea Comitetului de magistraţi; acesta este un organ colegial, în cadrul căruia primarul are o poziţie onorifică. Comitetul este ales de către Consiliul Comunal, care rămâne de drept organul legislativ şi organul de tutelă asupra administraţiei locale.

Comunele îndeplinesc, atât competenţe obligatorii, cât şi facultative. Cele obligatorii se referă la: construcţia şi întreţinerea şcolilor, combaterea poluării, aprovizionarea cu apă şi energie, producerea şi distribuţia gazelor, acordarea de asistenţă minerilor, etc. Atribuţiile facultative conţin: acordarea de ajutoare economice (concesiuni de terenuri, credite pentru construcţii industriale, comerciale etc), construirea de abatoare, pieţe en-gros, porturi publice maritime sau interne, centre de transbordare.

Anumite competenţe sunt exercitate în contul administraţiei statului federal: construcţia de locuinţe, poliţie, pompieri.

În Germania legi locale privind administraţia se delimitează în funcţie de o trăsătură a lor esenţială, şi anume: dacă administraţia locală, cât şi consiliul local, au  în fruntea lor una şi aceeaşi persoană - monism - sau dacă există două persoane - dualism - adică un conducător onorific al Consiliului local (primarul) şi un şef al administraţiei locale.

Se întâlnesc astfel, diferite variante de reglementări locale19, şi anume:

1. Conducere prin   magistratură   (a   se   vedea   Figura   6)   care   se caracterizează prin:

• alegerea în mod nemijlocit de către cetăţeni a consiliului deputaţilor oraşului, iar acesta îşi desemnează la rândul său o conducere administrativă cu putere de decizie (magistratură);
• alegerea viceprimarilor onorifici se realizează pe baza votului general, în timp ce viceprimarii din oficiu sunt aleşi pe baza votului nominal; primarul este preşedintele magistraturii şi are drept de veto.

2. Conducerea prin intermediul primarului (a se vedea Figura nr.7) care are următoarele caracteristici principale:
   • organul de conducere este consiliul local/orăşenesc, care este ales de cetăţeni;
   • primarul este în acelaşi timp şi preşedintele Consiliului orăşenesc;
   • există şi organisme orăşeneşti alcătuite din primar şi viceprimari care pregătesc deciziile ce urmează a fi adoptate de Consiliul orăşenesc.

3. Modelul Germaniei de Nord - conducere prin intermediul consiliului (a

se vedea Figura nr. 8) care se caracterizează prin următoarele:

• cetăţenii aleg Consiliul local al oraşului care, la rândul său, îşi desemnează un preşedinte (primarul general);

• consiliul local îşi alege un director comunal (director al oraşului) care va fi şi viceprimarul localităţii şi va îndeplini atribuţiile de conducător al administraţiei locale.

4.   Modelul Germaniei de Sud - conducere prin intermediul consiliului    care are următoarele trăsături definitorii:

• cetăţenii aleg consiliul local; primarul sau primarul general este ales de cetăţeni prin vot direct; primarul este preşedintele Consiliului local şi directorul Administraţiei;
• consiliul local alege viceprimarii, care se subordonează primarului.

5. Modelul de conducere comunală din cele 5 noi landuri germane (a se vedea Fig.nr.9) are ca principale caracteristici:

• cetăţenii aleg direct reprezentanţii obştei;
• consiliul local are un preşedinte, un prezidiu sau un organ de conducere;
• primarul şi viceprimarii sunt aleşi de Consiliul local pe o durată de 4 ani;

• în oraşele cu peste 10.000 locuitori se poate constitui şi o magistratură;
• în localităţile mai mici, la propunerea consiliului local, primarul onorific poate fi şi preşedintele Consiliului.