Pe fondul definirii federalismului, ca divizare a atribuţiilor şi funcţiilor între instituţiile de la nivel naţional şi cele de la nivelul statelor membre, prevăzută în cadrul general stabilit de Constituţie, federalismul american a cunoscut un proces evolutiv complex. Timp de aproape un secol şi jumătate, sintagma ce l-a caracterizat a fost "federalism dual" numit astfel pentru că era rezultatul a ceea ce Tocqueville
numise "fracţionarea suveranităţii".35
În pledoaria sa pentru Constituţia federală, Madison susţinea că aceasta este o "combinaţie fericită..., interesele mari şi de ansamblu fiind dirijate de către guvernământul naţional, iar cele locale şi particulare de către guvernămintele statelor".36 Distincţia dintre cele două categorii de interese este, fără îndoială, pertinentă şi nu lipsită de semnificaţie pentru viziunea pluralistă, însă întreaga istorie a federalismului american a fost şi continuă să fie marcată de căutarea unor formule optime de a le separa şi conjuga, în acelaşi timp.
Componentele puternice ale sistemului federal, statele membre ale uniunii apăreau, în unele privinţe, drept egale guvernământului naţional, fiecare dintre nivele având atribute distincte, asupra cărora era suveran. Ca urmare, existau deosebiri importante între state, atât în privinţa drepturilor cetăţenilor, a rolului guvernământului, în definirea crimei şi a pedepsei etc., cât şi în structurarea administraţiei publice.
Deşi este larg recunoscut rolul federalismului în menţinerea stabilităţii naţiunii americane, nu este de neglijat faptul că Războiul Civil a fost declanşat, nu numai de problema sclaviei, ci şi de diferenţele considerabile dintre statele industrializate din Nord şi cele agricole din Sud, diferente ce au cristalizat interese deosebite şi, mai mult chiar, opuse.
Schimbarea importantă s-a produs ca urmare a marii crize din anii '30 care a determinat renunţarea la practica "laissez-faire" şi adoptarea de către preşedintele Franklin D.Roosevelt a programului "New-Deal" ale carui măsuri necesitau, în cele mai multe cazuri, cooperarea între nivelul federal şi cel statal. S-a inaugurat, astfel, federalismul cooperativ, în care sferele de acţiune ale celor două niveluri nu mai sunt separate, ci se întrepătrund, liniile de demarcaţie devenind permeabile şi flexibile.
Mai târziu, au fost puse în circulaţie două metafore foarte sugestive pentru deosebirile dintre cele două etape care au marcat evoluţia sistemului administrativ american: prăjitura în straturi, pentru federalismul dual şi prăjitura marmorată, pentru cel cooperativ.37
Sensul principal al schimbării a fost acela al creşterii puterii guvernului federal, proces care a continuat în deceniile următoare. În anii '50-'60, instituţiile federale şi-au asumat misiunea de a promova egalitatea socială prin desegregarea rasială, iar apoi prin ceea ce s-a numit Războiul împotriva sărăciei declanşat de preşedintele Lyndon Johnson. Mai cu seamă, acest program a necesitat dezvoltarea conexiunilor dintre personalul existent şi politicile adoptate la diferite niveluri ale sistemului de guvernare, cunoscut sub denumirea de "relaţii guvernamentale".38 Pentru caracterizarea acestora s-a utilizat o altă sugestivă metaforă: "gard de ţăruşi", în care barele orizontale ar fi nivelurile guvernamentale, iar ţăruşii reprezintă
interesele susţinute de diferite grupuri şi lobby-uri. Conform noului model, comunităţile de interese intră în contact cu fiecare nivel al guvernului, informându-se, exercitând presiuni asupra acestora şi facilitând comunicarea între niveluri. Imaginea este, fără îndoială, relevantă pentru perspectiva pluralismului politico-administrativ.
Ca rezultat, începând cu anii'60, instituţiile federale au subvenţionat o serie întreagă de programe locale. Dar, la finele aceluiaşi deceniu, s-a conturat o nouă schimbare. În anul 1969, când îşi începea mandatul, preşedintele republican Richard Nixon lansa formula "Noul federalism". Criticând supracentralizarea şi suprabirocraţia sistemului, el şi-a propus să redea statelor o serie de atribuţii şi să amplifice puterea instituţiilor care sunt mai apropiate de popor. Chiar dacă demersul său nu a avut succesul scontat, obiectivul a rămas şi în atenţia administraţiilor ulterioare.
Ca o caracteristică a anilor '80-'90, se remarcă faptul că statele au devenit mai inovatoare ca oricând înainte în adoptarea de legi şi programe, experimentând noi politici în diferite domenii, validându-şi în mai mare masură calitatea de a fi ”laboratoare ale democraţiei". În practică, s-a consacrat aprecierea că instituţiile guvernării la nivelul statelor, precum şi cele, foarte numeroase în SUA de la nivel local, oferă cetăţenilor un înalt grad de acces la procesul adoptării opţiunilor, al deciziilor administrative sau politice.
Cu toate acestea, nu trebuie idealizată valorificarea de către cetăţeni a cadrului oferit de instituţiile locale ale guvernării. Caracterul restrâns, nesemnificativ, al sarcinilor care reveneau administraţiei locale a fostelor colonii americane ale Angliei, a influenţat şi structura administraţiei centrale. Iniţial, aceasta era extrem de simplă şi dispunea de un personal redus, trăsături care s-au menţinut până în secolul al XIX-lea. Ulterior, numărul secretarilor, membri ai guvernului, echivalenţi miniştrilor din ţările europene, aflaţi în anturajul preşedintelui a sporit la opt şi a fost reorganizată structura secretariatelor (ministerelor).
În perioada războiului civil, au fost create posturile de secretar adjunct şi de şef de birou, cu rol de intermediere între secretari (miniştri) şi personalul administrativ. Funcţia de sub-secretar nu a fost integrată în ierarhia administrativă, decât spre sfârşitul secolului al XIX-lea. În ultimul deceniu al sec.XX, numărul secretarilor se ridica la 12 persoane.
Dacă evoluţia numărului de secretari nu a fost atât de spectaculoasă, se constată în schimb, o veritabilă “inflaţie” de agenţii publice autonome, care au ajuns la un număr de 61. Două dintre aceste agenţii îşi desfăşoară activitatea în vecinătatea ministerelor; este vorba de Comisia pentru Servicii Publice (“Civil Service Commision”) care îndeplineşte competenţe în privinţa carierei funcţionarilor publici şi Agenţia de Administrare a Serviciilor Generale (“General Services Administration”) însărcinată cu operaţii logistice ale statelor membre ale federaţiei (de exemplu, construcţia de parcuri imobiliare).
Sistemul administrativ american este de tip federal, iar în cadrul administraţiei federale cea mai reprezentativă instituţie este Preşedinţia, după care un loc prioritar ocupă Departamentul de Stat. Postul de Secretar de Stat,39 creat printr-o lege adoptată la 27 iulie 1789, rămâne şi astăzi cel mai important în ierarhia administrativă, după cel de Preşedinte.40
Departamentul de Stat este responsabil în principal cu derularea afacerilor externe, iar dintre atribuţiile sale politice interne se pot menţiona: conservarea şi gestiunea arhivelor interne, publicarea legilor, intermedierea raporturilor dintre Preşedinte şi Congresul american, dintre Preşedinte şi autorităţile celor 50 state membre ale federaţiei.
Secretarul de stat are drept colaboratori imediaţi: sub-secretarul, sub- secretarul administrativ, secretari adjuncţi care coordonează serviciile departamentului, un consilier juridic şi asistenţi speciali. Aceşti colaboratori formează un comitet de conducere (“Staff committee”). Sub-secretarul consiliază şi ajută secretarul de stat la elaborarea şi execuţia deciziilor de politică externă. Sub- secretarul administrativ este responsabil cu organizarea şi coordonarea întregului departament, fiind ajutat în munca sa de consilieri şi experţi.
Secretarii adjuncţi au atribuţii precis delimitate, mergând de la oficierea serviciilor diplomatice, la negocieri şi reglementări internaţionale, de la consilierea juridică a preşedintelui, la intermedierea relaţiilor cu Departamentul Apărării. În acelaşi timp secretarii adjuncţi sunt mediatori, atât în raporturile cu Congresul American, cât şi cu publicul, în privinţa informării corecte şi rezolvării problemelor acestuia..
Structura ierarhică generală a unui departament al administraţiei federale americane este prezentată în Fig.nr.11, fiecare nivel administrativ fiind condus de 1 secretar şi 1 secretar adjunct, 1-3 subsecretari, 6-10 secretari asistenţi şi câte un număr variabil de subsecretari - asistenţi-adjuncţi, şefi de departamente (interne) şi şefi de sectoare.
Proiecte de reformă a aparatului administraţiei centrale de stat au fost iniţiate de preşedintele Richard Nixon, în anul 1970. El a numit un Consiliu de Avizare al Organizării Executive care avea ca obiectiv restructurarea departamentelor, mesaj transmis şi poporului, la 22 ianuarie 1971. Cu acest prilej, preşedintele denunţa confuzia existentă în derularea activităţilor din interiorul administraţiei, aparatul excesiv de birocratizat şi o anumită lipsă de eficienţă a sistemului administrativ existent.
Proiectul de reformă a vizat desfiinţarea a şapte dintre departamentele existente (interior, agricultură, comerţ, muncă, sănătate, educaţie, dezvoltării urbane) şi crearea altor patru noi departamente (ministere), şi anume:
Departamentul pentru dezvoltarea comunicaţiei, având competenţe în materie de locuinţe, locuri de muncă, servicii sociale şi culturale;
Departamentul de resurse naturale, cu atribuţii în problemele care ţin de resurse energetice, apă, protecţia florei şi faunei şi asigurarea echilibrului ecologic;
Departamentul de resurse umane, care să se ocupe de sănătate, dezvoltare culturală şi să vegheze pentru ca toţi indivizii şi familiile să dispună de un venit decent;
Departamentul afacerilor economice, având ca obiective garantarea coerenţei măsurilor de politică economică, reducerea şomajului, stabilitatea preţurilor, utilizarea raţională a resurselor, protecţia salariaţilor şi creşterea forţei economice americane în întreaga lume.
Proiectul nu a fost întâmpinat prea bine de Congresul american, deşi a primit până la urmă acordul acestuia. Demisia ulterioară a lui Richard Nixon, precum şi slaba autonomie a succesorului său faţă de Congres, a lăsat să se creadă că, era dificil pentru preşedintele S.U.A. să realizeze o reformă a sistemului administrativ.
Cu toate acestea, cele mai bune rezultate vizând reformarea aparatului administrativ, au fost obţinute de către preşedintele J. Carter. Prin iniţiativele promovate, el a reuşit, cu resurse puţine, să crească productivitatea structurilor administrative publice, să îmbunătăţească organizarea administraţiei şi performanţa individuală. Deviza sa a constituit-o “îndepărtarea funcţionarilor incapabili”41 din administraţie publică (“dead wood = moarte uscăturilor”). Ca urmare a măsurilor
adoptate, a crescut forţa agenţiilor publice individuale şi s-au acordat prime pentru
angajaţii de la nivelele medii ale administraţiei publice.
Actul normativ elaborat în anul 1978, privind Reforma Serviciilor Publice, a rămas în esenţă acelaşi şi la sfârşit de mileniu. Acest document a permis separarea serviciilor publice (de la cel poştal, la Administraţia Aeronautică Federală). Tot prin lege, s-a stabilit operarea în sisteme separate a serviciilor străine, inclusiv a Agenţiei Centrale de Informaţii (C.I.A.).