Cadrul statutar şi sistemele administrative ale oraşelor în SUA

În condiţiile S.U.A., cea mai reprezentativă colectivitate locală o reprezintă oraşele, ţinând cont de amploarea deosebită a procesului de urbanizare. Dacă în anul 1790, numai 3,3 % din populaţia S.U.A. locuia la oraş, în prezent peste jumătate din americani trăiesc în mediul urban. Oraşele nu sunt supuse unui regim juridic uniform, ci statutul lor depinde de cadrul legislativ creat de către statele membre ale federaţiei.

Înfiinţarea de noi oraşe este un atribut care aparţine, în exclusivitate, statelor federale membre. Acesta este un principiu ferm al instituţiilor americane, dar care, în practică, nu este întotdeauna respectat. În realitate, oraşele beneficiază de un grad ridicat de autonomie care le limitează  în anumite situaţii,  dependenţa financiară (acordarea    de subvenţii, de ajutoare pentru construcţii şi echipamente) atât faţă de statele federale, cât şi de autorităţile centrale ale federaţiei.

Crearea unui oraş se realizează printr-o procedură originală, care este asemănătoare cu cea de creare a unei mari întreprinderi. Într-adevăr, cadrul juridic elaborat de către stat recunoaşte existenţa unui oraş important, acordându-i acestuia, personalitate juridică şi anumite puteri, cum sunt:

• de a acţiona în justiţie;
• de a emite ordonanţe;
• de a dobândi şi dispune de resursele financiare mobilizate sub formă de impozite. Aceste puteri sunt prevăzute în Statutul oraşului, care reprezintă o veritabilă Constituţie a municipalităţii şi precizează, în plus, condiţiile şi limitele de acţiune ale autonomiei locale.

Diversitatea statutelor reprezintă o caracteristică a municipalităţii americane. În general, se disting cinci proceduri care pot fi utilizate pentru a atribui un statut anume, unui oraş:

1. Procedura Sistemului Statutului Special (“Special Charter System”). Fiecare oraş primeşte de la Parlamentul statului de care aparţine propriul statut, considerat cel mai potrivit, şi care răspunde cel mai bine necesităţilor sale. Cu toate acestea, procedura are două incoveniente, şi anume:

• pe de o parte, măreşte excesiv efortul legislatorilor din statele membre ale federaţiei;
• pe de altă parte, sporeşte controlul statului exercitat asupra oraşului, deoarece  acesta

poate modifica oricând prevederile statutului.

Datorită  inconvenientelor  arătate,  această  procedură  nu  se  mai  utilizează     în

prezent.

2. Procedura Sistemului Statutului General (“General Charter System”) – prin care statul acordă diferitor oraşe acelaşi tip de statut. Această simplificare administrativă şi juridică excesivă prezenta dezavantajul că, era dificil să se acorde acelaşi statut, fără a se ţine cont de particularităţile fiecărui oraş şi de specificul său; motiv pentru care şi această procedură a fost abandonată în mod progresiv.
3. Procedura Planului de Clasificare (“Classification Plan”) conform căreia oraşele sunt clasificate pe categorii, în funcţie de importanţa Fiecărei categorii de oraş îi corespunde un anumit tip de statut. Însă această procedură determina multiplicarea tipurilor de statut fără a fi mult mai satisfăcătoare decât cele anterioare.

4. Procedura Sistemului Regulilor Locale (“Home Rule System”). Această procedură este practicată de 21 state americane şi se caracterizează prin aceea că lasă la latitudinea cetăţenilor posibilitatea elaborării statutului care corespunde cel mai bine specificului propriului oraş. Este de remarcat faptul că, libertatea acordată cetăţenilor este un factor de accentuare a diversităţii structurilor administrative în cadrul aceluiaşi stat membru al federaţiei. Această diversitate este importantă, mai ales în cazul în care există diferenţe notabile, din punct de vedere economic sau demografic, între oraşe.
5. Procedura Sistemului Statutului Opţional (“Optional Charter System”) contribuie la remedierea inconvenientelor formulelor precedente şi de aceea tinde să fie mai utilizată în prezent, fiind aplicată de 16 state americane. Administraţiile oraşelor sunt libere să-şi manifeste opţiunea pentru diferitele tipuri de statut prevăzute în lege. Acest drept este îngrădit, numai în măsura în care controlul legislativ executat de stat este excesiv.

Aşadar, statutul defineşte structura puterilor şi condiţiile de funcţionare a oraşului. Varietatea structurilor municipale reprezintă o trăsătură dominantă a oraşelor americane. Cu toate acestea, se pot distinge trei sisteme de administrare principale 18 şi anume:

• Sistemul Primarului şi al Consiliului (“Mayor Council System”);
• Sistemul Consiliului şi al Managerului (“Council Manager Plan”);
• Sistemul Comisiei (“Commission Form”).

• Primul sistem răspunde principiului separaţiei puterilor; primarul exercită puterea executivă, iar Consiliul Municipal – puterea legislativă.
  1. Consiliul are între 5 – 50 membri. Numărul membrilor este, în general, mult mai restrâns (5 sau 7 persoane) şi nu se stabileşte în funcţie de populaţia oraşului. Consilierii sunt aleşi, fie din ansamblul cetăţenilor oraşului, fie pe cartiere, însă legea nu exclude practicarea simultană a celor două modalităţi. Singurul obiectiv avut în vedere îl reprezintă o cât mai bună satisfacere a intereselor cetăţenilor.

Consilierii primesc o indemnizaţie, iar durata mandatului lor este cel mai   adesea,

de  2-4  ani,  cu  posibilitatea  reînnoirii  ulterioare  a  acestuia.  Atribuţiile  Consiliului se exercită în domeniile sănătăţii, apărării ordinii publice şi organizării serviciilor administrative ale oraşelor. Totuşi, cea mai mare atenţie este acordată problemelor financiare.

1. Primarul este ales prin sufragiu universal pentru o perioadă de 2-4 ani. Dacă realegerea este posibilă din punct de vedere juridic, în practică nu se recurge prea des la acest drept. Deşi sistemul administrativ prezidenţial contribuie la întărirea autorităţii primarului, în unele cazuri, puterile sale sunt limitate. În cadrul acestui sistem se întâlnesc două variante:

- varianta primarului puternic / autoritar (“Strong mayor”), în cadrul căreia primarul conduce toate şedinţele consiliului şi dispune de dreptul de veto asupra măsurilor adoptate de către acesta. Primarul exercită o influenţă decisivă asupra politicii municipale şi dispune de prerogative foarte importante în domenii ca: pregătirea proiectului de buget, numirea şi revocarea funcţionarilor municipali, conducerea serviciilor administrative.

În cadrul acestui sistem, puterea executivă şi cea legislativă sun separate. Există o autoritate şi o responsabilitate centralizate, care sunt necesare pentru a influenţa viaţa administrativă a oraşului. În  acest fel, actul de gestiune este înţeles mult mai bine de  către cetăţeni, iar în practică este mult mai uşor de stabilit responsabilităţile.

Primarul are un rol de ghid şi îşi asumă răspunderea asupra progra-mului municipal, elaborat în vederea obţinerii încrederii publice. Şi totuşi, în unele opinii, se consideră că, un politician care a obţinut votul electoratului, cum este primarul, nu poate fi şi un bun administrator. În plus, concentrarea unei puteri atât de mari, în mâinile unei singure persoane, generează corupţie şi abuz de putere.

Din acest motiv, se recurge la soluţia numirii de către primar a unui director pe probleme administrative (“Chief Administration Officer”); astfel, primarul îşi poate consacra mai mult timp, pregătirii deciziilor şi îndeplinirii îndatoririlor politice.

-  varianta  primarului  slab/lipsit  de  putere,  care  are  în  vedere limitarea

puterilor acestuia în situaţii ca:

1. înlocuirea parţială a consilierilor, ceea ce poate diminua influenţa politică a primarului;

1. primarul nu are drept de veto;

1. crearea unui birou de comisari, care exercită funcţiile administrative, în locul primarului.

Deşi aceşti comisari sunt numiţi şi revocaţi de către primar, pentru a lua asemenea decizii, trebuie să aibă în prealabil, acordul Consiliului. Astfel, deşi primarul nu mai are “în mâini” administraţia municipiului, dacă este un om politic influent îşi păstrează, încă  o mare libertate de acţiune.

Complexitatea crescândă a problemelor municipale determină, însă, consacrarea variantei primarului autoritar, care are puteri, atât politice, cât şi pe plan administrativ, în detrimentul celei de-a doua soluţii.

• Sistemul Consiliului şi al Managerului a apărut, ca formă de guvernare, la începutul secolului al XX lea, pentru a reduce inconvenientele sistemelor practicate până atunci. Principiul său este de a îmbina exigenţele democratice cu necesitatea realizării unei gestiuni eficiente a oraşului.

Modul de înfăptuire a gestiunii oraşelor are la bază metodele practicate în lumea afacerilor. Promotorii acestui sistem consideră că, pentru a se evita dezavantajele dispersiei de responsabilităţi, nu există decât un singur remediu, şi anume: concentrarea autorităţii administrative în mâinile unei singure persoane; aceasta ar trebui să exercite, totodată, şi controlul asupra Consiliului local.

În aceste condiţii, gestiunea oraşului se cantonează în jurul a două principii esenţiale şi anume: concentrarea de autoritate şi responsabilitate politică. Cele două principii – considerate veritabile atribute ale guvernării locale – sunt încredinţate unei singure persoane şi anume unui manager, şef al administraţiei municipale, dar care se subordonează Consiliului.

În virtutea acestui sistem, autorităţile publice ale oraşului sunt: Consiliul, Managerul şi Primarul.

1. Consiliul cuprinde un număr redus de membri (5-7 persoane) şi stabileşte coordonatele politicii municipale; el votează bugetul, fixează mărimea impozitelor şi taxelor locale, dar nu intervine, în detaliu, în activitatea diferitelor servicii administrative.
2. Managerul este autoritatea locală însărcinată cu aplicarea politicii municipale. El este ales şi numit de către Consiliu şi este remunerat pentru munca pe care

o depune. În acelaşi timp, Consiliul poate decide revocarea managerului şi înlocuirea lui cu o altă persoană.

Selectarea managerului este o sarcină extrem de dificilă pentru consilieri,  care aleg candidaţii pentru această funcţie publică din rândul persoanelor cu experienţă în domeniul afacerilor. Astfel, se încearcă evitarea algoritmului politic şi promovarea unor cetăţeni pe criterii de competenţă, cu toate că, relaţiile dintre manager şi Consiliu sunt de natură politică.

Managerul este singurul responsabil al modului în care se realizează administraţia oraşului. El nu delegă puterile sale altor comitete sau Consiliului Municipal. De altfel, comitetele se întâlnesc destul de rar în S.U.A., ca organe administrative, spre deosebire  de Europa, unde apar în mod frecvent.

Managerul numeşte şefii serviciilor administrative şi îşi recrutează subordonaţi pe criterii valorice caracteristice sistemului meritului. În acelaşi timp, el trebuie să înainteze propunerile sale Consiliului, deoarece nu are putere de decizie discreţionară.

1. Primarul însă, reprezintă un personaj “şters” al oraşului, rolul său fiind pur şi simplu reprezentativ şi onorific. El este ales, fie dintre consilieri, fie direct de cetăţeni. Primarul nu are drept de veto asupra măsurilor votate de Consiliu şi nici responsabilităţi administrative.

În acest sistem de administrare, oraşul este asemănat cu o întreprindere privată, deoarece politica municipală este elaborată de Consiliul local asemănător Consiliului de Administraţie al firmei; iar managerul oraşului este considerat un fel de director general  şi răspunde de realizarea procesului de administrare în condiţii de rentabilitate şi  eficienţă.

• Sistemul Comisiei a fost utilizat începând cu secolul al XX lea pentru a elimina corupţia administrativă a oraşului Galveston (actualul Texas). Aplicarea sa a fost extinsă în mod progresiv şi asupra altor oraşe.

Funcţionarea acestui sistem are la bază existenţa unei Comisii formată din 3-7 membri aleşi pentru o perioadă de 2-4 ani, care îndeplineşte atât funcţiile legislative, cât şi pe cele executive. Membrii Comisiei se numesc comisari şi se află în fruntea serviciilor municipale. Primarul este ales, fie dintre aceştia, fie din rândul populaţiei, dar puterile sale sunt tot de natură onorifică.

Întradevăr, el nu are drept de veto, nu dispune de prerogative speciale în privinţa numirii şi revocării funcţionarilor sau a pregătirii proiectului de buget.

Deşi la originea sa, acest sistem îşi propusese să lupte pentru moralizarea instituţiei publice, evoluţia sa ulterioară s-a produs într-o manieră cu totul diferită, caracterizată de confuzie şi neînţelegeri între comisari. În absenţa unui arbitraj care să aducă armonie şi comunicare între membrii Comisiei, aplicarea acestui sistem este lipsită de viabilitate şi determină blocaje în sistemul administrativ al municipiului.

În concluzie, complexitatea crescândă a problemelor de urbanism a modificat profund structurile administrative locale, favorizând menţinerea celor care sunt capabile să ofere soluţii pertinente şi optime din punct de vedere financiar.

Varianta primarului “puternic” din sistemul Primar – Consiliu, precum şi sistemul Consiliu – Manager sunt utilizate în proporţia cea mai mare în prezent, deoarece îmbină exigenţele democratice cu gestiunea municipală realizată pe criterii apolitice, fapt evidenţiat şi de datele statistice prezentate în tabelul nr.1

Tabel nr.1 EVOLUŢIA STRUCTURILOR MUNICIPALE ÎN PERIOADA 1952 – 1986

Nr.crt.	TIPUL DE STRUCTURĂ	1952	1968	1986
1.	Primar – Consiliu	55,0	53,7	50,6
2.	Consiliu – Manager	26,1	37,5	43,0
3.	Comisia	15,3	8,8	6,4

Sursa : Municipal Year Book of American cities, ediţiile 1952, 1968,  1986

Datele din tabel relevă că în timp ce sistemele axate pe relaţia primar-Consiliu şi Comisie tind să-şi restrângă sfera de aplicare, câştigă teren sistemul Consiliu Manager, care se dovedeşte a răspunde mai bine principiilor ştiinţei administraţiei, fiind, se pare,  cel mai eficient în gestionarea resurselor aflate la dispoziţia colectivităţilor locale.