În analiza reglementării autonomiei locale la nivelul fiecărui stat membru al Uniunii Europene, aşa cum se subliniază şi în literatura de specialitate[1], subliniem că trebuie făcută distincţia între statele care au constituţii adoptate înainte de deceniul şase al secolului XX şi cele care au adoptat constituţii ulterior acestei date.
Astfel, dacă constituţiile unor state ca Germania, Belgia, Irlanda şi Danemarca nu utilizează expres termenul de autonomie locală, în schimb state care au adoptat constituţii mai recente, precum Spania, Grecia, Luxemburg sau Portugalia au consacrat în reglementările lor fundamentale această terminologie. O a treia categorie o formează statele care nu utilizează în mod expres o atare terminologie, dar care dispun de o legislaţie internă ce conţine conceptul de autonomie locală, cum este cazul Franţei.
În opinia aceluiaşi autor, există, în principiu, două modalităţi de recunoaştere a autonomiei locale: ca regim juridic unic şi general şi ca regim juridic excepţional şi particular.
În prima categorie se încadrează acele state care asigură o identitate de tratament juridic comunităţilor locale, utilizând o bază juridică unică. De exemplu, Constituţia Greciei care reglementează organizarea administraţiei de stat pe baza unui sistem de deconcentrare, încredinţând gestiunea afacerilor locale colectivităţilor locale, care se bucură de autonomie administrativă[2] sau Constituţia Luxemburgului conform căreia comunele formate din comunităţi autonome, constituite pe baza teritorială, posedă personalitate juridică şi girează, prin propriile organe, propriul patrimoniu şi interes[3].
În a doua categorie se încadrează acele state care, prin legea lor fundamentală, având în vedere particularităţile istorice şi lingvistice ale constituirii lor, atribuie un anumit sistem particular de autonomie fie comunităţilor locale, fie comunităţilor lingvistice, fie anumitor structuri teritoriale.
Astfel, Constituţia Italiei, după ce consfinţeşte organizarea statului în regiuni, provincii şi comune[4], recunoaşte, pe de o parte, calitatea regiunilor de organisme autonome ce dispun de puteri particulare şi funcţii proprii, iar pe de altă parte, atribuie Sardiniei, Siciliei etc., forme şi condiţii particulare de autonomie în termenii unor statute speciale adoptate prin legi constituţionale.
În Spania există două regimuri juridice aplicabile, distingându-se între autonomia comunală, guvernată şi administrată de consiliile municipale şi comunităţile autonome. Art.113, pct.1 din Constituţia Spaniei recunoaşte provinciilor limitrofe, având caracteristici istorice, culturale şi economice comune, teritoriilor insulare şi provinciilor având o identitate regională istorică, posibilitatea de a se guverna ele singure, prin constituirea în comunităţi autonome.
În Portugalia este reglementat un anumit regim politic şi administrativ arhipelagului Azorelor şi Maderelor, bazat pe „caracteristicile geografice, economice, sociale şi culturale ale acestor regiuni şi pe imemorabilele aspiraţii autonomiste ale populaţiilor insulare”.
Deşi autonomia regiunilor vizează participarea cetăţenilor la viaţa democratică a acestora şi la promovarea propriilor interese economice şi sociale, ea este limitată prin aceea că „autonomia politică şi administrativă regională nu poate atenta la suveranitatea statului. Ea se exercită în cadrul conferit de Constituţie”.
Situaţia Franţei este oarecum diferită, deoarece Constituţia acesteia din 1958 nu utilizează în mod expres termenul de autonomie locală, colectivităţile teritoriale (comunele, departamentele şi comunităţile) se administrează liber prin consilii alese în condiţiile prevăzute de lege.
Regimurile de autonomie locală nu sunt altceva decât aplicaţii ale democraţiei la nivelul colectivităţilor substatale. În cea de-a doua jumătate a secolului XIX şi începutul secolului XX, când încă nu fuseseră instaurate dictaturile, majoritatea ţărilor europene recunoşteau o anumită autonomie a colectivităţilor substatale. După cel de-al doilea război mondial situaţia nu se va schimba foarte tare, autorităţile locale rămânând sub controlul statului; în anii 80 începe să fie reevaluat raportul dintre interesul naţional şi interesul local, iar în 1985 se ajunge la Carta autonomiei locale prin care autonomia locală este lărgită, atât în ceea ce priveşte competenţa, cât şi formele de manifestare.
Exemplele utilizate în referat permit surprinderea contextului constituţional european al reglementării autonomiei locale la care se adăugă concluzia diversităţii modalităţilor de a concepe autonomia locală. Practic fiecare constituţie înglobează o formă particulară de reglementare a autonomiei locale ce ţine de condiţiile istorice ale formării statului respectiv, de structura acestuia şi forma de guvernământ, de coloratura etnică a populaţiei şi de tradiţiile şi aspiraţiile cetăţenilor respectivi.
Aşa cum se arată şi în literatura noastră de specialitate[5], în marea majoritate a cazurilor autonomiile locale nu exercită atribuţii de suveranitate internă sau externă, la aceasta adăugându-se neutilizarea terminologiei respective în şase din cele douăsprezece constituţii ale statelor Uniunii Europene. Sunt scoase, astfel, în evidenţă două tendinţe ce se conturează cu claritate:
- preocuparea statelor de a integra autonomia locală în contextul mai general al principiilor democratice, al participării comunităţilor locale la afirmarea propriilor interese, tendinţă afirmată mai pregnant în legislaţia specială şi
- conturarea conceptului de autonomie locală, în ultimii patruzeci de ani, culminând cu adoptarea Cartei europene a autonomiei locale[6], la Strasbourg, în anul 1985.
Dacă ar fi să creionăm o imagine a descentralizării, ca principiu de organizarea administrativ-teritorială, am putea spune că acesta se manifestă încă din a doua jumătate a sec.XIX, dar mult limitată faţă de concepţia actuală. După al doilea război mondial s-au făcut anumite progrese în privinţa descentralizării[7], dar lărgirea autonomiei locale şi repartizarea competenţei potrivit principiului subsidiarităţii s-au produs abia în anii '80. Interpretarea principiului subsidiarităţii comportă discuţii şi depinde de opţiunile politice. Cert este că aceasta determină o deplasare de competenţă către unităţi intermediare mari (de tipul regiunilor) şi către unităţi de bază puternice, capabile să-şi realizeze multitudinea de atribuţii[8], în acest context manifestându-se tendinţa de regionalizare şi comasare a comunelor[9].
Aşa cum se arată în literatura franceză[10], descentralizarea poate să fie mijlocul prin care unităţile teritoriale îşi pot controla mai bine evoluţia şi pot să-i mobilizeze mai eficient pe cei care contribuie la aceasta. Descentralizarea este cartea societăţii, în care se regăsesc aspiraţiile, discrepanţele şi întrebările acesteia. O justificare a descentralizării, arată acelaşi autor, rezidă în dorinţa unui mare număr de cetăţeni de a trăi într-un cadru cu care se simt solidari şi la organizarea căruia înţeleg să participe.
[1] Eugen Popa– Autonomia locală în România, Ed. All Beck, Bucureşti, 1999, pag. 38-43
[2] art.102, pct.2 din Constituţia Greciei
[3] art.107, pct.1 din Constituţia Luxemburgului
[4] În articolul 114
[5] Eugen Popa – Autonomia locală în România, Ed. All Beck, Bucureşti, 1999
[6] Document politic şi juridic deopotrivă, Carta europeană a autonomiei locale a fost deschisă semnării la 15 octombrie 1985 şi a intrat în vigoare la data de 1 septembrie 1988. Carta europeană a autonomiei locale este apreciată ca fiind pentru comunităţile locale ceea ce este pentru popoarele europene Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. Scopul principal urmărit de o asemenea Cartă este crearea mecanismelor de realizare şi concentrare în vederea eliminării dublei impuneri şi de asigurare a complementarităţii acţiunii colectivităţilor locale. În acest context se recomandă autorităţilor naţionale realizarea cadrului juridic corespunzător – în cadrul dreptului intern – care să permită promovarea şi aprofundarea cooperării interregionale şi transfrontaliere.
[7] Fac excepţie Irlanda şi Marea Britanie. Irlanda a procedat la o puternică centralizare începând din timpul celui de-al doilea război mondial, iar Marea Britanie, în anul 1972. Prin reformele din 1997, Marea Britanie a revenit la descentralizare.
[8] Coman-Kund Liviu – Administraţia publică de nivel intermediar în dreptul comparat şi în dreptul românesc, Ed. Didactică şi pedagogică, Bucureşti, 2005, pag 184-185
[9] În acest sens amintim Danemarca unde numărul comitatelor a scăzut de la 24 la 14 şi al comunelor de la 1388 la 273, Grecia a redus numărul oraşelor şi comunelor de la 5775 la 1033.
[10] Frege Xavier – Descentralizarea, (traducere), Ed. Humanitas, Bucureşti, 1991, pag. 149