Organizarea administrativă este o realitate complexă, formată din ansamblul subiectelor de drept public: statul, colectivităţile teritoriale locale şi stabilimentele publice. Cu referire doar la subiectele de drept public politico-teritoriale, deci la colectivităţile teritoriale, vorbim de organizare administrativ-teritorială.
Organizarea administrativ-teritorială reprezintă delimitarea administrativă a teritoriului de stat în unităţi administrativ-teritoriale. Doctrina franceză utilizează expresia de decupaj administrativ al teritoriului.
In studiile comparative cu privire la autorităţile locale în Europa a fost remarcată dificultatea de a se ajunge la o clasificare satisfăcătoare a acestor structuri (colectivităţi, entităţi etc.) cărora diferitele sisteme europene le recunosc o existenţă juridică autonomă. Incertitudinilor de natură terminologică li se adaugă faptul că analiza structurilor locale nu poate face abstracţie deforma de stat.
Indiferent de ţara unde le regăsim, colectivităţile locale se caracterizează prin următoarele elemente: existenţa unui teritoriu; recunoaşterea unui anumit grad de autonomie, chiar prin dispoziţiile constituţionale, justificat de existenţa intereselor locale; principiul alegerii organelor locale prin sufragiu universal; un anumit grad de protecţie juridică, sub aspect legislativ.
Caracterul legislativ priveşte atât limitele acestor colectivităţi, cât şi regulile de compunere şi modalităţile de desemnare a autorităţilor, competenţelor acestora, precum şi diferitele mijloace de a le exersa (mai ales de natură financiară), dar şi modalităţile de control la care activitatea acestora poate fi supusă.
Sub aspect terminologic, sintagma autorităţi locale reprezintă termenul generic, utilizat în toate statele Uniunii, termenul de colectivitate teritorială fiind folosit, mai degrabă, pentru a desemna suportul teritorial sau populaţia căreia i se aplică competenţele acestor autorităţi.
Structurile locale în Europa, mai puţin expuse unor analize comparative în raport cu autorităţile centrale, şi-au păstrat vreme îndelungată particularităţile.
In toate ţările Uniunii Europene, înfiinţarea autorităţilor locale a precedat-o pe cea statală.
Atât în Franţa, cât şi în ţara noastră, organizarea de bază, comuna, cu autonomia ei, este anterioară statului, ea fiind plasată la intersecţia dintre stat şi societatea civilă. La baza sistemului de organizare administrativă se situează comuna, calificată ca o „colectivitate naturală a populaţiei" între care există raporturi de vecinătate. între comune şi stat se constituie structuri administrative intermediare. Dacă, din punct de vedere structural, pot exista trei nivele de organizare administrativă, în ce priveşte raporturile stabilite între aceste nivele se constată nuanţări importante, care, în fapt, definesc gradul descentralizării colectivităţilor respective.
Autonomia autorităţilor locale este condiţionată de cadrul legal în care acestea evoluează, adică de competenţele şi resursele de care dispun, precum şi de mecanismele de control la care sunt supuse.
Cu excepţia Irlandei şi Regatului Unit, ţările Uniunii Europene, deci ţările continentale, au suferit influenţa Franţei, în ceea ce priveşte administraţia locală.
Trei elemente esenţiale din sistemul autorităţilor locale instituit încă de la Revoluţia franceză au fost reluate cu diferite variaţii în majoritatea statelor continentale: un decupaj teritorial, bazat în teorie pe criterii obiective; crearea unei corespondenţe între circumscripţiile administraţiei de stat şi cele ale autorităţilor locale şi a unui număr de cel puţin două nivele de administraţie (cu excepţia Finlandei, Austriei, Luxemburgului şi Portugaliei); prezenţa unui reprezentant al Guvernului, la nivel intermediar, însărcinat să controleze activitatea autorităţilor situate la cele două nivele.
Fiecare din aceste elemente a evoluat în mod diferit de la ţară la ţară.
Prin sistem politico-administrativ local înţelegem în prezent, ansamblul autorităţilor şi instituţiilor aparţinând colectivităţilor constituite la nivelul diviziunilor administrativ-teritoriale ale statelor, care desfăşoară activităţi de administraţie publică, relaţiile dintre ele, precum şi relaţiile dintre acestea şi autorităţile statale.
Valorile politice pe care le realizează autorităţile administraţiei publice locale sunt cele care corespund intereselor colectivităţilor teritoriale locale pe care le reprezintă. Din acest motiv, ele trebuie să deţină cea mai mare parte a atribuţiilor necesare pentru rezolvarea problemelor locale sau, cu alte cuvinte, să deţină o competenţă administrativă generală, pe care să o exercite autonom dispunând de resursele necesare.
Administraţia locală se compune din: administraţia de nivel intermediar şi administraţia de bază.
La nivel european, comparativ, regăsim state în care nu există nivel intermediar, ci numai nivelul de bază şi cel naţional.
0 a doua categorie de state este formată din state cu un singur nivel intermediar, deci cu trei niveluri de administraţie - de bază, intermediar şi naţional – denumit convenţional sistemul departamental.
In sfârşit, o a treia categorie de state include state cu două niveluri de administraţie intermediară, deci cu patru niveluri totale - sistemul regional.
Denumirile de sistem departamental şi sistem regional sunt pur convenţionale şi sunt inspirate din organizarea administrativ-teritorială a Franţei, unde departamentul este prima verigă intermediară, iar regiunea a doua. Clasificarea are în vedere doar statele unitare, în cazul statelor federale, organizarea teritorială nefiind exclusiv administrativă, ci şi politică, după cum am subliniat deja în capitolul anterior.
De altfel, federalismul şi regionalizarea sunt două tipuri de organizare instituţională care pot intra în combinaţii diferite, în funcţie de tradiţia şi condiţiile particulare din fiecare ţară.
în statul regional, ca şi în statul federal, regionalismul reflectă caracterul slab al integrării naţionale, iar regionalizarea politică poate duce la federalism, aşa cum s-a întâmplat în Belgia.
în regulă generală, exceptând statele foarte mici, unde un nivel intermediar ar fi greu sau chiar imposibil de conceput, datorită inutilităţii sale, statele cunosc nivelul intermediar de administraţie, ataşându-se fie modelului departamental, fie modelului regional, mai sus evocate.
Opţiunea pentru un sistem sau altul este dată nu neapărat de factori care ţin de ştiinţa administraţiei şi a organizării teritoriului, adică, în primul rând, dimensiunile statului şi nevoile unei bune administraţii, ci de considerente politice, de tradiţii şi de mentalităţi.
La ora actuală, sistemul regional, sub forme extrem de diferite însă, s-a impus în spaţiul regional european ca un adevărat model de administraţie, având, pe lângă nivelul intermediar inferior, mai apropiat de cel de bază, un nivel intermediar superior, de dimensiuni mari, cu o populaţie şi pondere economică însemnate, care preia o parte din atribuţiile statului.
La nivel european, din punct de vedere al dreptului internaţional şi al dreptului comparat, noţiunea de regionalizare poate fi utilizată cu trei sensuri diferite: pseudo-regionalizarea, regionalizarea stricto-senso (administrativă) şi super-regionalizarea (politică).
Pseudo-regionalizarea nu este o veritabilă formă de regionalizare. Ea poate fi înţeleasă fie ca o formă de deconcentrare a administraţiei statale la nivel teritorial, fie ca o formă de cooperare între colectivităţile teritoriale locale de nivel intermediar. Regionalizarea administrativă este regionalizarea propriu-zisă. Regionalizarea politică este o super-regionalizare, care nu mai este pur administrativă, ci se află la jumătatea drumului între regionalizare şi federalism.
Cu privire la cele trei modele teoretice de regionalizare pot exista diferenţe de nuanţă la nivelul fiecărui stat care practică regionalizarea, păstrând liniile de forţă ale fiecărui sistem.
Potrivit unui specialist francez, citat de doi autori români, regiunea ideală este alcătuită dintr-un grup de municipalităţi, iar dimensiunea sa depinde de sfera şi natura problemelor ce trebuie soluţionate; municipalităţile şi regiunile sunt locuri ideale de aplicare a democraţiei. Regiunile trebuie să se fondeze pe principiul subsidiarităţii, fără să ameninţe statele-naţiune şi fără ca identităţile lor regionale să dea naştere la neo-naţionalism. Astfel înţelese, regiunile vor fi capabile să ofere minorităţilor un spaţiu pentru autoexprimare.
Noţiunea de „regionalizare" este înţeleasă, de regulă, într-un sens restrâns, instituţional, în timp ce termenul de „regionalism" trimite la un curent politic sau ideologic.
In genere, regionalizarea presupune crearea unei noi structuri administrative (a unui nou nivel) în organizarea teritorială a statului; în ce priveşte organizarea şi competenţele, noile instituţii diferă de cele locale şi se suprapun peste acestea din urmă.
Regionalismul, la rândul său, face referire la un ansamblu de caracteristici umane, culturale, lingvistice sau de altă natură ale unei colectivităţi umane rezidente pe un teritoriu, căruia trebuie să i se recunoască o autonomie mai mult sau mai puţin largă.
La ora actuală, regionalizarea reprezintă un nou mod de a înţelege sau de a percepe organizarea administrativ-teritorială a unui stat, mai precis, a nivelului intermediar, a funcţiilor şi finalităţilor acestuia.
Politica de regionalizare a cunoscut în deceniul '71-'80 o fază decisivă în Belgia, Italia şi Spania, urmată în deceniul următor de Franţa.
De altfel, în Belgia există o situaţie cu totul specială, unică în lume, federalismul belgian caracterizându-se printr-o superpoziţionare, în sensul că el se constituie din Comunităţi şi Regiuni, în acelaşi timp.
O analiză comparativă la nivel european demonstrează evident că tendinţa quasi-generală este spre sporirea dimensiunilor şi, prin aceasta a forţei colectivităţilor teritoriale locale, în absenţa acestei evoluţii, autonomia locală rămânând pur propagandistică.
în Europa Occidentală, politica de descentralizare s-a manifestat cu pregnanţă, începând cu anii '60-'70, urmărind raţionalizarea descentralizării, cu două obiective fundamentale: reorganizarea administrativă şi repartizarea competenţelor. Reformele hărţii administrative au vizat două mari direcţii: reorganizarea colectivităţilor teritoriale locale de bază, prin reducerea numărului acestora şi sporirea dimensiunilor lor şi regionalizarea.
în paralel, s-a urmărit să nu se multiplice numărul eşaloanelor inferioare.
Regionalismul reprezintă una dintre cele mai recente şi mai însemnate invenţii ale gândirii politice europene, o doctrină capabilă să se adapteze evoluţiilor pe care modernitatea le aduce cu sine şi să perceapă, de o manieră inteligibilă pentru cetăţeanul european, complexitatea crescândă a lumii actuale.
A opta pentru sau împotriva regionalizării rămâne o decizie exclusiv politică, asociată ideii de organizare a statului. Această idee a evoluat şi evoluează în funcţie de rolul asumat de stat, de colectivităţile teritoriale şi în funcţie de importanţa acestor entităţi în viaţa de zi cu zi a cetăţenilor.
Statele europene unitare cunosc fie un sistem cu un singur nivel de administraţie locală (Luxemburg, Finlanda şi Portugalia), fie un sistem cu două niveluri de administraţie locală (Grecia, Danemarca, Irlanda, Olanda, Regatul Unit, Suedia), fie un sistem cu trei niveluri de administraţie locală (Franţa, Italia, Spania).
în cadrul Uniunii Europene, regiunile au evoluat, devenind adevăraţi parteneri ai Comisiei europene în elaborarea şi punerea în practică a politicilor comunitare finanţate de fondurile structurale.
Primele programe regionale la nivel european au fost iniţiate după intrarea unor ţări mai slab dezvoltate în Uniunea Europeană, aspect care a dus la apariţia unor decalaje semnificative; principala raţiune pentru care dimensiunea europeană a politicilor regionale a luat amploare este legată de formarea pieţei unice, a cărei bună funcţionare nu mai putea avea loc în condiţiile unor diferenţe prea mari între diversele zone ale spaţiului integrat.
Dezvoltarea regională este un proces complex în care intervin aspecte legislative, de formare profesională, de schimbare a mentalităţilor, de stabilire a unor noi tipuri de relaţii între sectoarele public şi privat, între autorităţi şi colectivităţi, între patronate şi sindicate.