Pin It

Etimologic, termenul de administraţie provine din limba latină fiind format din prepoziţia „ad” - care se traduce prin „la”, „către” - şi „minister”, cu semnificaţia „servitor”, „îngrijitor”, „ajutător”. Din aceste traduceri, cuvântul „administer” ne apare într-un dublu înţeles, având o semnificaţie directă: „ajutor al cuiva”, „executant”, „slujitor”, şi o semnificaţie figurativă de „unealtă”, „instrument”[1].

Dicţionarul explicativ al limbii române atribuie verbului „a administra” semnificaţia de a conduce, a cârmui, a gospodări o întreprindere, instituţie etc., iar prin „administraţie” înţelege totalitatea organelor administrative ale unui stat[2].

În limbajul curent termenul „administraţie” este utilizat în mai multe sensuri, reprezentând după caz:

  • conţinutul principal al uneia dintre cele trei puteri statale, puterea executivă;
  • compartimentul funcţional (direcţie, departament, secţie, etc.) dintr-o întreprindere sau instituţie, însărcinat cu administrarea acesteia;
  • sistemul de autorităţi publice care înfăptuiesc puterea executivă;
  • conducerea unui agent economic sau unei instituţii, etc.

Din multiplele sensuri atribuite termenului de administraţie, preocupările teoreticienilor secolelor XIX şi XX s-au axat, în principal, pe clarificarea noţiunii de administraţie publică.

Pentru a defini administraţia publică, este necesar, în primul rând, să se determine graniţele generale ale acesteia şi să se enunţe principalele concepte ale disciplinei şi practicii administraţiei.

În al doilea rând, definirea administraţiei publice trebuie să releve locul şi rolul acesteia în contextul politic, economic şi social al statului de drept, bazat pe principiul separaţiei puterilor în stat.

Plecând de la aceste constante, vom face o succintă trecere în revistă a eforturilor făcute în doctrina de specialitate pentru definirea noţiunii de administraţie publică.

Astfel, în lucrarea sa „Public Administration: concepts and cases” (Boston, Houghlon Wifflin, 1978), autorul Richard Stillman prezintă, în sinteză, definiţiile formulate de diferiţi autori americani, astfel[3]:

  1. John J. Corson şi J.P. Harris definesc administraţia publică drept „activitatea prin care se realizează scopurile şi obiectivele guvernului.”
  2. John Pfiffner şi Robert Presthus consideră că „administraţia publică, ca domeniu de activitate, este în principal preocupată de mijloacele pentru implementarea valorilor politice.”
  3. James W. Davis apreciază că „administraţia publică poate fi cel mai bine identificată ca ramură executivă a guvernării.”
  4. Nicholas Henry formulează în mod complex definiţia administraţiei publice „aceasta diferind de tendinţele politice, atât prin accentuarea comportamentului birocratic dar, mai ales, prin sistemul structurilor proprii şi metodologiilor aplicate pentru realizarea scopurilor guvernamentale”.

Citând aceste enunţuri învederăm faptul că diversitatea lor relevă un element de netăgăduit al administraţiei publice, şi anume complexitatea acesteia.

A administra înseamnă a acţiona neîntrerupt. Este axiomatic faptul că nu se obţine nimic fără acţiune şi nu se păstrează nimic din momentul în care efortul a încetat, filozofia administraţiei constând în activitatea ei permanentă, continuă.

Acţiunea administrativă, spunea Traian Herseni, „nu constituie un scop în sine, ea trebuie să servească realităţile sociale în veşnică mişcare. Nici oamenii nu sunt pretutindeni identici. De aceea, a administra nu înseamnă oriunde acelaşi lucru. Ceea ce este valabil într-o ţară, nu este valabil pentru orice ţară”[4].

Într-o altă abordare, Henry Fayol în lucrarea „Administraţia industrială şi generală” considera că „a administra” înseamnă a planifica, a organiza, a comunica, a coordona şi a controla. Altfel spus, autorul a prefigurat funcţiile managementului în lucrarea sa de referinţă pentru managementul ştiinţific românesc.

În ceea ce priveşte conceptul de administraţie, prof.  Jean Rivero considera că i se poate atribui un dublu sens, respectiv cel de activitate, aceea de a administra, de a gira o afacere, iar pe de altă parte, desemnează organele care exercită această activitate, primul fiind sensul material, iar cel de-al doilea fiind sensul organic.

Adaptând cele de mai sus contextului nostru, vom reda câteva concepţii exprimate în doctrina franceză, cu impact deosebit asupra doctrinei şi organizării administraţiei publice din ţara noastră.

Constituţia franceză din 1958 a determinat o schimbare a opticii de abordare a executivului şi administraţiei publice.

Astfel, profesorul André de Laubadere defineşte administraţia ca fiind „ansamblul de autorităţi, agenţi şi organisme, însărcinate, sub impulsul puterii politice, de a asigura multiple intervenţii ale statului modern”[5].

Într-o altă opinie, cea a prof. Jean Rivero, conceptul de administraţie are în limbajul curent două sensuri, respectiv o activitate - aceea de a administra, altfel spus, de a gira o afacere, iar pe de altă parte, desemnează organele (structurile) care exercită această activitate, primul fiind sensul material, iar cel de-al doilea, fiind sensul organic[6].

Pentru a delimita conţinutul şi sfera administraţiei publice, autorul delimitează administraţia atât faţă de alte forme de activitate publică (activitatea legislativă şi activitatea de exercitare a justiţiei), precum şi de cea a particularilor, persoane fizice şi/sau juridice. În ceea ce priveşte scopul administraţiei, autorul relevă că este acela de a satisface interesul public.

Referitor la mijloacele de acţiune specifice administraţiei, autorul iterează ideea de putere publică. Dacă raporturile particularilor se fundamentează pe egalitatea juridică a părţilor, administraţia, care trebuie să satisfacă interesul general, nu se poate situa pe picior de egalitate cu particularii. În acest fel, se ajunge la noţiunea de putere publică care semnifică un ansamblu de prerogative acordate administraţiei publice pentru a face să prevaleze interesul general, atunci când acesta este în conflict cu interesul particular[7].

Opiniile autorilor germani, care recunosc influenţele doctrinei franceze în evoluţia celei germane[8], s-au încadrat şi ele în curentul de gândire care a promovat separaţia puterilor statale în legislativă, judecătorească şi executivă. Ca şi în alte ţări şi în Germania sfera administraţiei publice se definea în funcţie de filosofia care era acceptată ca bază a interpretării principiului separaţiei şi respectiv, a principiului colaborării între cele trei puteri statale. Edificatoare este în acest sens opinia lui Jellinek care defineşte administraţia ca fiind „activitatea statului sau a tuturor titularilor de putere publică, care nu este legiferare şi nici justiţie.”[9]

În ceea ce priveşte conţinutul şi sfera noţiunii de administraţie publică, prof. E. Forsthoff relevă că administraţia se ocupă de propriile sale afaceri şi, în principiu, din propria sa iniţiativă.[10] Faţă de justiţie, a cărei datorie este aceea de a face aplicarea dreptului în cazuri determinate, datoria administraţiei este aceea de a modela societatea în cadrul legilor şi pe baza dreptului. În felul acesta, administraţia apare ca o funcţie activă a statului, care are un caracter tehnic deosebit de caracterul politic al legislativului „administraţia nu se justifică numai ca aparat executiv al unui sistem politic, dar şi ca un girant al serviciilor publice esenţiale ale vieţii cotidiene.”[11]

Opiniile autorilor germani, converg spre ideea că administraţia apare ca o putere autonomă a statului, alături de puterea legislativă şi judecătorească.

În România, perioada care a urmat adoptării Constituţiei din 1923[12], a fost deosebit de productivă în ceea ce priveşte fundamentarea teoriilor şi conceptelor statului de drept. Varietatea opiniilor exprimate în doctrina europeană, privind acceptarea sau respingerea teoriei separaţiei puterilor în stat şi-a pus amprenta asupra autorilor români, majoritatea dintre ei acceptând teza separaţiei celor trei puteri, subliniind în acelaşi timp şi necesitatea colaborării dintre ele.

Unul dintre reprezentanţii de seamă ai acestei perioade a fost profesorul Paul Negulescu, care considera statul ca fiind o colectivitate aşezată pe un anumit teritoriu, organizat sub formă de guvernanţi şi guvernaţi, care are o activitate continuă prin care caută să-şi îndeplinească scopurile sale, activitate organizată prin lege, denumită „administraţiune”.[13]

Acceptând punctul de vedere exprimat în doctrina germană, prof. Paul Negulescu consideră că administraţia cuprinde întreaga activitate a statului, care, însă, nu este nici legiferare şi nici justiţie.

În privinţa criteriului de referinţă care delimitează sfera administraţiei, consideră că „administraţia cuprinde activitatea statului reglementată prin lege”[14].

În literatura de specialitate din perioada postbelică întâlnim în mod frecvent noţiunile de: administraţie, administraţie de stat, administraţie publică, activitate executivă, autoritate executivă, autorii atribuindu-le fie acelaşi înţeles, fie semnificaţii diferite.

Când se utilizează sintagma „administraţie de stat” autorii o circumscriu, de regulă, la anumite organe ale statului, respectiv „organele administraţiei de stat”, sau la anumite servicii publice (activităţi) ale acestora, considerând că sintagmele „activitate administrativă” şi respectiv „organe administrative”, sunt sinonime cu „activitate executivă” sau „organe executive”.[15]

Alţi autori, dimpotrivă, consideră că nu se poate pune semnul de egalitate între „administraţia de stat” şi „activitatea executivă”, definind administraţia de stat ca „activitate ce se desfăşoară pentru îndeplinirea în mod practic şi concret a funcţiilor statului şi a sarcinilor organelor administraţiei de stat”[16]. În această opinie, autorii consideră că activitatea executivă, se divide în două activităţi distincte: activitatea executivă propriu-zisă şi o activitate de dispoziţie, organele ierarhic inferioare realizând numai o activitate executivă, iar cele situate pe ierarhii superioare, o activitate preponderent, dar nu exclusiv, de dispoziţie. Evident această teză nu-şi mai poate găsi astăzi aplicabilitatea, Constituţia României, republicată, consacrând în art. 120 principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice.

În legătură cu semnificaţia şi corelaţia dintre noţiunile de „putere executivă”, „autoritate administrativă”, „administraţie de stat (publică)”, prof. Ioan Muraru consideră că toate aceste sintagme exprimă acelaşi lucru, şi anume funcţia şi organele (autorităţile) care implică executarea legilor, opinie pe care o apreciem ca fiind pe deplin justificată.[17]

Într-o opinie diferită[18], (Al. Negoiţă, Mircea Preda şi C. Voinescu) se consideră că administraţia publică şi puterea executivă nu se identifică, prima având o sferă mai largă decât cea de a doua. Independent de această diversitate de opinii, majoritatea autorilor consideră, în conformitate cu principiile Constituţiei României, că noţiunea de administraţie publică are un dublu sens, astfel:

  1. un sens formal-organic, care priveşte organizarea sa;
  2. un sens material-funcţional, care vizează activitatea.

În primul sens, prin administraţie publică se înţelege „ansamblul mecanismelor (organe, autorităţi publice, instituţii şi unităţi publice), care pe baza şi în executarea legii realizează o activitate cu un anumit specific bine conturat”[19].

Concepută şi organizată sistemic, administraţia publică este alcătuită dintr-o serie de elemente componente fiecare având o structură şi atribuţii precis determinate prin „lege”, între ele stabilindu-se o gamă variată de relaţii (colaborare, subordonare, cooperare).

În cel de-al doilea sens (material-funcţional), „prin administraţie publică se înţelege activitatea de organizare a executării şi de executare în concret a legilor, în principal de către părţile care compun acest mecanism, urmărindu-se satisfacerea interesului general prin asigurarea bunei funcţionări a serviciilor publice şi prin executarea unor prestaţii către particulari”.[20]

 

[1] G. Guţu, Dicţionar latin-român, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti 1983, p. 38

[2] *** Dicţionarul explicativ al limbii române, Editura Academiei R.S.R., Bucureşti

[3] Ioan Alexandru, Administraţia publică. Teorii. Realităţi. Perspective, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999, pp. 65-66

[4] Traian Herseni, Sociologie şi administraţie, în „Buletinul Afacerilor Interne”, nr. 3/1942, Bucureşti, pp. 469-476

[5] André de Laubadere, Traité de droit administratif, 6-éme édition, vol. I, Paris, L.G.D.J., 1973, p.11

[6] Jean Rivero, Droit administratif, 2-éme édition, Dalloz, Paris, 1967, p. 11

[7] Idem, p. 14

[8] Ernst Forsthoff, Traité de droit allemand (traduit de l’allemand par Michele Fromont), Etablissement Emile Bruylant, Bruxelles, 1969

[9] Citat de Antonie Iorgovan, Drept administrativ, Editura „Hercules”, Bucureşti, 1993, vol. I, p. 28

[10] Ernst Forsthoff, Traité de droit administratif allemand, pp. 41-42

[11] Idem, p. 55

[12] Publicată în Monitorul Oficial nr. 282 din 29 martie 1923

[13] Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, Ediţia a IV-a, Editura Marvan, Bucureşti, 1934, pp. 38-42; 44-72

[14] Paul Negulescu, op. citată, p. 41

[15] Ilie Iovănaş, Drept administrativ şi elemente ale ştiinţei administrative, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1977, p. 10

[16] I. Vîntu, M. Anghene, M. Străoanu, Organele administraţiei de stat în R.S.R., Editura Academiei, Bucureşti, 1971, p. 13

[17] Ioan Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Naturismul, Bucureşti, 1992, p.137

[18] Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice. Sistemul constituţional român, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999, pp. 32-33

[19] Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p. 19

[20] Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 20