Existenţa sectorului public constituie o realitate de netăgăduit atât în societăţile cu tradiţie democratică, precum şi în cele care se află în perioada de tranziţie de la statul totalitar şi economia supercentralizată, la statul de drept şi economia de piaţă.
Cu toate acestea, sub aspect conceptual, specialiştii în drept şi economie au purtat adevărate dispute având scopul de a defini sectorul public, pentru a-i determina întinderea şi rolul pe care îl joacă în economia unei ţări. Rolul statului în economie şi societate a suscitat şi el dezbateri din cele mai vechi timpuri, constituind obiect de studiu al filosofiei politice, dreptului, ştiinţei administraţiei, ştiinţelor economice şi mai recent, al managementului.
“Aproape două secole, afirma Peter Drucker - am discutat aprins ce ar trebui să facă guvernul. Aproape niciodată nu ne-am întrebat ce poate să facă guvernul. Acum vor fi mai mult discutate limitele şi funcţiile guvernului şi guvernul nu mai este, cum postulează teoria politică şi socială, singurul centru de putere… Pluralismul societăţii este unul al instituţiilor cu mică responsabilitate, apolitice, focalizate pe performanţă”.[1]
Trebuie făcută precizarea că, din punct de vedere juridic doctrinarii fac distincţie între noţiunile de stat şi sector public, stat şi guvern, administraţie publică şi sector public etc., în timp ce abordările propuse de teoria economică, dezvoltate pe baze neoclasice, utilizează noţiunile de stat, guvern, sectorul public cu sensul generic de instituţii care guvernează societatea, administrează interesele publice.
Întrucât în demersul nostru ne interesează sectorul public dintr-o dublă perspectivă juridică şi economică, relevăm faptul că în literatura de specialitate i-au fost atribuite două accepţiuni.[2]
Astfel, în sensul larg, sectorul public cuprinde toate funcţiile statului, legislativă, executivă şi judecătorească, iar în sensul restrâns, sectorul public este identificat cu totalitatea activităţilor ce au ca scop producerea de bunuri şi servicii publice.
Indiferent de sensul care i s-a atribuit noţiunii de sector public, problema dimensionării sale, într-un moment sau altul al dezvoltării economice a unei societăţi, a constituit şi constituie subiect de dispută al specialiştilor.
Adoptând sensul larg al noţiunii de serviciu public, gândirea economică modernă a conturat trei mari modele, tipuri de societate, în funcţie de rolul amplificat sau mai estompat al statului în viaţa economică, respectiv statul liberal, statul bunăstării sociale şi statul dirijist.
Statul liberal se caracterizează prin faptul că organizarea activităţilor productive şi distribuţia veniturilor factorilor de producţie sunt lăsate la mâna invizibilă a pieţii.
Liberalismul este o doctrină a libertăţii, dar a libertăţii prin ordine, efortul permanent al liberalismului constând în căutarea unei democraţii situată între sfera de acţiune a statului şi cea a societăţilor libere, a indivizilor.
Admiţând de la început că este foarte dificil de a ajunge teoretic la trasarea unei astfel de linii de demarcaţie între stat şi indivizi, doctrina liberală consideră că guvernul are trei funcţii importante, respectiv: menţinerea ordinii interne, inclusiv administrarea justiţiei, apărarea naţională şi administrarea lucrărilor publice.
Adam Smith confirma această teză liberală, spunând: “Potrivit sistemului de libertate naturală, suveranul are doar trei îndatoriri de îndeplinit; trei datorii de mare importanţă, într-adevăr, dar depline şi inteligente pentru înţelegerea comună; prima, datoria de a proteja societatea de violenţă şi invazia altor societăţi independente; a doua, datoria de a proteja cât de mult posibil pe fiecare membru al ei … şi a treia, datoria de a dezvolta şi menţine anumite lucrări publice şi anumite instituţii publice care nu pot fi niciodată în interesul unui individ sau a unui mic număr de indivizi pentru a fi dezvoltate şi întreţinute datorită faptului că profilul nu ar putea niciodată să acopere cheltuiala oricărui individ sau mic număr de indivizi”[3].
Aşadar, Statul liberal este neutru în privinţa activităţii economice plecând de la premisa că pieţele perfect concurenţiale, cu echilibru autoregulator, realizează cel mai bine alocarea resurselor şi distribuie cel mai bine veniturile.
Astfel de modele de state liberare, le-au reprezentat Anglia din a doua jumătate de secolului al XIX-lea, S.U.A. şi Franţa, etc., confirmând justeţea filosofiei liberale. În timp, statul liberal, sub influenţa factorilor istorici şi de mediu, s-a erodat, fiind necesară o adaptare a liberalismului la noile condiţii, născându-se astfel curentul neoliberal cu menirea de a stăpâni conjunctura creată.
Mediul economic, cultural şi social s-au schimbat în secolul XX, schimbarea socială era trăită ca o mutaţie globală, determinată de războaiele, revoluţiile şi crizele care au avut loc, stare de fapt care a făcut necesară revizuirea ideilor liberale.
Într-adevăr, spunea Michel Messemet, “nu e vorba numai de a asigura ordinea şi de a impune un minimum de justiţie şi de redistribuire socială cum se făcea în trecut. Este vorba chiar de a stăpâni conjunctura, aşa cum începem să o facem, este vorba despre a face investiţiile colective necesare pentru a preveni şi minimaliza crizele structurale previzibile, pentru a dezvolta capacitatea grupelor şi organizaţiilor de a stăpâni consecinţele directe şi indirecte ale progreselor lor.”[4]
Rezultă cu claritate faptul că liberalii contemporani admiteau extinderea sectorului public peste limitele concepute de Adam Smith, cu precizarea că funcţiile statului trebuiau definite cu claritate, de natură a nu constrânge şi lipsi de substanţă libertatea individului.
În acest context, relevantă este şi opinia lui Milton Friedman care definea rolul guvernării în noile condiţii economice şi sociale astfel:
“Un guvern chemat să menţină legea şi ordinea, să definească drepturile de proprietate, să servească ca instrument cu ajutorul căruia să putem modifica drepturile de proprietate şi celelalte reguli ale jocului economic, să tranşeze disputele cu privire la interpretarea regulilor, să impună executarea contractelor, să promoveze concurenţa, să ofere un cadru monetar, să se angajeze în activităţi de contracarare a monopolurilor…….un astfel de guvern ar avea evident importante funcţii de îndeplinit.”[5]
Statul bunăstării sociale a apărut mai întâi ca o creaţie a politicienilor, între care Bismark, Distraeli şi Roosvelt şi mai apoi a fost ilustrat în operele economiştilor, conceptul de bunăstare socială fiind creaţia englezului Arthur Pigon în cartea sa de referinţă “The Economics of Welfare”.[6]
Statul bunăstării nu se deosebeşte în mod substanţial de statul liberal, rolul şi funcţiile statului în mecanismul economic fiind însă amplificate.
Adepţii acestui concept consideră că pieţele funcţionează imperfect şi-n consecinţă a lăsa întregul mecanism economic să funcţioneze pe baza jocului pieţei, va determina o pierdere de resurse. Imperfecţiunile pieţei sunt determinate de: externalităţi sau efecte de vecinătate, de influenţa monopolurilor care impun pieţei propriile reguli, de insuficienţa bunurilor şi serviciilor publice, precum şi de comportamentul instabil al indivizilor. Toate aceste neajunsuri pot fi remediate prin intervenţia activă a statului, în reglarea mecanismelor de piaţă, cu scopul de a proteja indivizii împotriva contigenţelor specifice şi de a le asigura un minimum de condiţii de subzistenţă, indiferent de veniturile acestora.
În statul bunăstării, guvernul trebuie să promoveze eficienţa, stabilitatea şi echitatea socială, orice acţiune politică fiind orientată pentru atingerea acestor deziderate, în detrimentul libertăţilor economice şi politice individuale.
În opinia promotorilor acestei doctrine, promovarea eficienţei se putea realiza prin: crearea unui cadru legislativ şi a unui mediu social care să asigure funcţionarea corectă a pieţei libere, prin asigurarea competiţiei şi controlul monopolurilor, organizarea activităţii de producere a bunurilor şi serviciilor publice şi reglementarea externalităţilor.
Stabilitatea economică şi socială se realizează prin intermediul unor politici macroeconomice, fiscale şi monetare, care să asigure, pe termen mediu şi lung o creştere economică şi ocuparea deplină a forţei de muncă, iar echitatea socială se realizează prin funcţia redistributivă a statului, care urmărea eliminarea inegalităţilor pe venit prin impozitarea progresivă, transferuri de la bugetul de stat către bugetele locale şi subvenţionarea consumurilor pentru anumite grupuri defavorizate.
Economiştii au oferit astfel mobilul pentru creşterea rolului exerxitat de stat în economie şi societate, inclusiv în amplificarea sectorului public. Deţinând puterea de decizie, politicienii au acţionat în consecinţă, trecând la naţionalizarea unor industrii şi instaurarea monopolurilor de stat, la reglementarea preţurilor pentru diferite produse, la controlul cursului de schimb, al schimburilor comerciale etc., toate având drept motivaţie bunăstarea socială.
Marea eroare a specialiştilor şi politicienilor adepţi ai conceptului de stat al bunăstării, rezidă în faptul că au exacerbat rolul, locul şi funcţiile statului, considerându-l ca fiind ceva “providenţial”.
Din acest punct şi până la tranziţia spre statul dirijist, drumul a fost foarte scurt, aproape imperceptibil.
Liberalii au contestat eficienţa “Statului bunăstării” şi au încercat să demoleze mitul sectorului şi interesului public, criticile fiind fondate pe următoarele argumente:
- dreptul de proprietate este violat prin impozitarea redistributivă;
- statul este paternalist şi face alegeri determinate centralizat;
- sunt impuse restricţii birocratice şi aleatorii asupra indivizilor;
- se crează o cultură a dependenţei de sistemul de securitate socială, fenomen de natură a distruge iniţiativa privată;
- varietatea serviciilor publice este limitată.[7]
Statul dirijist a constituit şi constituie un fenomen social greu de calificat şi evaluat în lumea liberă, reprezentând un amestec straniu de idei economice radicaliste, teorie tradiţională, concepţii aparţinând socialismului democratic şi cultură a solidarismului comunitar.
Manifestând o neîncredere totală faţă de viabilitatea pieţei libere, promotorii statului dirijist considerau totuşi că trebuie rezervate libertăţile politice ale cetăţenilor şi unele stimulente private, menite să asigure dezvoltarea unei societăţi echitabile şi juste, atribuind statului rolul de organizator al activităţii economice şi de agent economic, statul asumându-şi în acelaşi timp funcţia de coordonare planificată a economiei şi de alocare a resurselor.
Sectorul public a proliferat în mod nejustificat. Statul, conform scopului urmărit, de administrare a intereselor publice în beneficiul tuturor cetăţenilor şi de asigurare a echităţii sociale, era îndreptăţit să înfiinţeze întreprinderi publice în beneficiul tuturor cetăţenilor şi de asigurare a echităţii sociale, putând să naţionalizeze orice întreprindere privată.
Pe de altă parte, decizia era exercitată exclusiv de către guvernul central şi partidul unic, autorităţile locale având doar rolul de executante a ordinelor primite de la centru.
Acest tip de organizare statală şi-a dovedit pe deplin racilele şi neviabilitate, anul 1989 constituind pentru ţările din centrul, estul şi sud-estul Europei anul în care au schimbat, pe diferite căi, acest sistem.
Făcând această succintă trecere în revistă a paradigmelor de organizare statală, apreciem că singura concluzie pertinentă care se impune, viaţa demonstrând acest lucru, este aceea că sectorul public este o realitate, care însă nu trebuie să constituie o alternativă a sectorului privat, ci o complementaritate a acestuia.
Într-o societate modernă, democratică, activitatea statală este deosebit de complexă şi diversificată ea asigurându-se prin intermediul serviciilor publice, organizate într-o multitudine de domenii: legislativ, administrativ, judiciar, ocrotirea sănătăţii, cultură, transporturi, protecţie socială, gospodărie comunală etc.
Procesul de restructurare şi redimensionare a sectorului public constituie o realitate de necontestat care presupune şi determină mutaţii profunde la nivelzl fiecărei societăţi.
Prin conţinutul şi funcţiile sale considerăm că managementul public reprezintă suportul teoretic şi practic necesar implementării schimbărilor din instituţiile publice.
În ultimii douăzeci de ani tot mai mulţi specialişti au demonstrat necesitatea şi oportunitatea abordării unui nou stil de management în organizaţiile publice, orientat după cel practicat în organizaţiile private, fiind din ce în ce mai evidentă estomparea diferenţelor existente între cele două sectoare, public şi privat din acest punct de vedere.
Pentru acesta este nevoie însă de o schimbare a culturii organizaţionale, o schimbare a sistemului de valori şi a comportamentului în realizarea serviciilor oferite de organizaţiile publice. Performanţele în sectorul public pot fi îmbunătăţite, în primul rând prin restructurarea managementului după modelul celui privat, un bun manager trebuind să aibă aceleaşi îndatoriri, calităţi, cunoştinţe, aptitudini, stil de lucru etc. în ambele sectoare. Totuşi, apreciem că misiunea managementului organizaţiilor publice şi implicit a celor care conduc aceste organizaţii este mai dificilă, datorită următoarele elemente:
- organizaţiile publice sunt create pentru a servi interesul general, spre deosebire de organizaţiile private care urmăresc satisfacerea interesului personal, maximizarea profitului, etc.
- organizaţiile publice au cu precădere scopul de a oferi servicii publice, de regulă în mod gratuit, şi nu scopul de a acumula, de a realiza profit;
- sistemul decizional în cadrul organizaţiilor publice este puternic influenţat de factorul politic, spre deosebire de sectorul privat;
- în organizaţiile publice sistemul formal este riguros reglementat prin lege, spre deosebire de organizaţiile private în care managerul are puteri depline, etc.
Faţă de cele expuse, apreciem că tendinţele manifestate în plan mondial trebuie urmate şi în ţara noastră şi anume: menţinerea în limite rezonabile şi în sectoarele cheie a sectorului public, concomitent cu luarea în considerare a valorilor promovate de sectorul privat, privatizarea raţională a serviciilor publice, crearea unei pieţe libere, concurenţiale şi a unui parteneriat public-privat real şi eficient la nivelul tuturor colectivităţilor locale.
[1] P. Drucker, The New Realities, Butterworth Heinemann, 1991, pag.55
[2] V. Işan. V. Cocriş - Sectorul public - Iluzia bunăstării generale, Ed. Ankarom, Iaşi, 1997, p.27-28
[3] A. Smith - Avuţia Naţiunilor, vol.II, Ed. Academiei, 1965, pag.
[4] Michel Messemet, Noua gestiune publică, Pentru un stat fără birocraţie, Ed. Hommes et Technique, 1975, pag. 27
[5] M. Friedmann, Capitalism şi libertate, Ed. Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1994, pag. 50
[6] V. Isan. V. Cocriş, op. citată, pag. 30
[7] V. Isan. V. Cocriş, op. citată, pag.50