În ultimele decenii ale secolului XX s-a realizat un transfer continuu şi tot mai pregnant de concepte, principii, metode, tehnici şi instrumente manageriale din sectorul privat spre sectorul public, context în care ştiinţa managementului a cunoscut şi cunoaşte un real proces de atomizare. Având în vedere creşterea rolului pe care îl joacă administraţiile centrale şi locale în gestionarea intereselor cetăţeneşti, a prins contur şi se dezvoltă o nouă ramură a managementului, şi anume managementul public.
O documentare efectuată în Germania m-a condus la concluzia că oamenii politici, doctrinarii în drept şi economie şi funcţionarii din administraţie, consideră reforma administraţiei publice ca fiind un proces continuu determinat de condiţiile globale în permanentă schimbare şi de criza financiară care afectează lumea contemporană. Măsurile se concentrează în principal, asupra laturii microeconomice a administraţiei, fără să se fi ajuns la soluţii general valabile sau, nici măcar general acceptate, fundamentate pe principii manageriale verificate. Este însă acreditată ideea că, aceste abordări manageriale trebuie să cuprindă în mod sistematic şi exhaustiv toate activităţile procesului managerial din administraţia publică, având în vedere impactul factorului politic şi al mediului social asupra administraţiei.
În consecinţă, se apreciază că administraţiile sunt obligate să se modernizeze astfel încât structurile, instrumentele şi funcţionarii publici care îşi desfăşoară activitatea în administraţia publică, să fie în măsură a rezolva problemele complexe, în continuă schimbare ale statului, dar şi ale societăţii civile, ale colectivităţilor locale.
Faţă de aceste necesităţi, managementul public, central şi local, nu se mai poate rezuma doar la gestionarea resurselor, ci, trebuie să aibă în vedere soluţionarea decalajului tot mai mare dintre resursele materiale, financiare, umane, informaţionale etc. avute la dispoziţie de administraţie şi nevoia de resurse necesare pentru acoperirea volumului de sarcini publice.
Plecând de la aceste premise, un reputat specialist,[1] susţine că noţiuni ca cele de: reformă financiară şi bugetară, reforma serviciilor publice, reforma legislaţiei, reforma instituţională şi a funcţiilor publice au fost folosite în scopul creării imaginii unei administraţii apropiate de cetăţeni, debirocratizată. Aceste concepte transmit imaginea unui sistem administrativ structural, unitar, omogen, tipizat, a unui sistem care este chemat să pună în aplicare normele stabilite de puterea legislativă.
Autorul consideră că acest model nu-şi mai găseşte actualitatea, relevând că dezbaterile privind reforma în administraţia publică germană au condus la următoarele concluzii:
1) Reforma are loc pe fondul unor constrângeri (economice, sociale, ale mediului înconjurător, etc.) tot mai mari ale mediului extern, care reduc până la excludere posibilitatea sporirii resurselor, ca strategie de adaptare la noile condiţii. În acest context, accentul trebuie pus pe reducerea - restructurarea sarcinilor şi reîmpărţirea resurselor, conform priorităţilor publice formulate pe termen scurt, mediu şi lung;
2) Modelul de referinţă pentru modernizarea administraţiei publice, trebuie să ia în considerare modelul firmelor private prospere, atât în ceea ce priveşte organizarea structurilor şi personalului, cât şi sub aspectul instrumentelor şi procedeelor utilizate. Altfel spus, managementul organizaţiilor publice trebuie să-şi găsească fundamentul în managementul organizaţiilor private;
3) Evoluţia internaţională a dezvoltării administraţiei cu orientare spre sectorul economic privat, devine modelul obligatoriu pentru administraţia de la nivelul oraşelor şi comunelor;
4) Reducerea funcţiilor statului, concomitent cu autonomizarea şi descentralizarea activităţilor către administraţia locală, proces care va conduce la creşterea gradului de individualizare socială;
5) Pentru schimbarea rolului administraţiei din executant al normelor, într-un prestator de servicii publice având la bază principiile economice de piaţă, este absolut necesar să se schimbe instrumentele şi procedeele de lucru, să se perfecţioneze personalul, elemente care nu sunt în prezent pregătite pentru schimbare;
6) Asigurarea transparenţei costurilor şi eficienţei în administraţia publică, constituie premisa pentru instituţionalizarea organizatorică a unităţii dintre cei care hotărăsc şi cei care poartă răspunderea, şi-n acelaşi timp îi obligă pe decidenţi şi executanţi să-şi motiveze acţiunile. Această transparenţă, care creează şi posibilitatea controlului, prezintă o importanţă deosebită pentru succesul şi credibilitatea reformei în administraţia publică.
În mod paradoxal, având în vedere nivelul de dezvoltare economico-socială al Germaniei comparativ cu cel înregistrat în România, a conştiinţei faţă de muncă, etc. imperativele iterate ca fiind necesare în reforma administraţiei publice germane, apreciem ca fiind prioritare şi pentru administraţia publică românească.
Administraţia publică din România, a parcurs după 1990 un proces de profunde transformări sub toate aspectele: legislatie, alocarea resurselor bugetare, personal, organizare şi funcţionare etc., care însă nu au avut menirea de a realiza reforma aşteptată de factorul politic şi de cetăţean deopotrivă.
Ideea de reformă a fost şi este foarte frecvent vehiculată, dar adeseori se rezumă la formulări generale, ineficiente, administraţia publică fiind încorsetată în activitatea sa atât de aspectul formal, o legislaţie incoerentă, schimbătoare, greu de aplicat, dar, principala carenţă cu care se confruntă constă în managementul deficitar practicat la toate nivelurile.
Iată de ce, apare absolut necesar ca pe termen scurt, prioritatea să o constituie promovarea managementului public în toate structurile organizatorice ale administraţiei, ceea ce presupune ca accentul să cadă pe factorul uman, mai precis pe calitatea acestuia, angajarea şi promovarea resurselor umane să aibă la bază exclusiv competenţa profesională. Un management public performant presupune personal cu o foarte bună pregătire generală şi o nouă viziune asupra rolului organizaţiilor publice în societatea românească.
Calitatea procesului de management şi execuţie din instituţiile publice este influenţată în mod direct de nivelul de pregătire generală şi managerială a funcţionarilor publici, iar managementul public contribuie decisiv la aceasta.
Astăzi, în literatura de specialitate conceptele de administraţie publică (“public administration”), guvernare (“governance”), management public (“public management”) sunt tot mai frecvent utilizate, chiar dacă semnificaţia lor este nuanţat diferită de la un stat la altul, fără a fi în mod unitar şi precis definite. Independent de aceste diferenţieri în plan teoretic, cvasimajoritatea specialiştilor consideră că managementului public îi revine un rol determinant în evoluţia ascendentă a organizaţiilor publice.
Necesitatea managementului public este justificată în opinia noastră de argumente puternice, printre care cităm:
- identificarea şi analiza structurilor din cadrul organizaţiilor publice, a relaţiilor existente între componentele sectorului public privit ca sistem, a rolului fiecărei organizaţii în cadrul sistemului;
- identificarea şi optimizarea sarcinilor, competenţelor şi responsabilităţilor ce revin managerilor publici situaţie pe diferite paliere ierarhice;
- identificarea, cunoaşterea şi aplicarea principalelor metode, tehnici şi instrumente manageriale comune şi specifice fiecărei organizaţii publice;
- identificarea şi înţelegerea particularităţilor ce apar în acest domeniu distinct al ştiinţei etc.
Plecându-se de la aceste premise, în literatura de specialitate se apreciază că “managementul public oferă concepte, principii, metode şi tehnici pentru înţelegerea şi perfecţionarea continuă a proceselor de management şi de execuţie din instituţiile publice şi a stilului de management al funcţionarilor publici permanenţi şi/sau aleşi din sectorul public.”[2]
Definirea conceptului de management public realizată până în prezent are în vedere administraţia publică şi fenomenul administrativ.
Astfel, într-o opinie “Managementul public trebuie înţeles ca activitatea de conducere a unor organizaţii complexe, care analizează şi dezvoltă teorii specifice conducerii administraţiei publice. El est un model teoretic conceput pentru conducerea activităţilor din administraţie şi pentru organizarea instituţiilor publice”[3]. Autoarea consideră că managementul public se referă la conducerea fiecărei administraţii în parte, prin includerea expresă în structura totală a politicii şi mediului ambiant în care se desfăşoară activitatea.
Potrivit revistei “PUMA” publicaţie care apare sub egida Uniunii Europene “managementul public cuprinde întreaga serie de tehnici şi strategii folosite pentru a îndeplini responsabilităţile care revin guvernelor, dar depăşeşte structura serviciilor publice”.[4]
În opinia noastră, aceste definiţii sunt criticabile având în vedere constantele consacrate de ştiinţele managementului, a dreptului administrativ şi constituţional, întrucât identifică administraţia sau după caz guvernarea cu obiectul de cercetare al managementului public, fapt ce nu corespunde realităţii.
În sfârşit, autoarea Armenia Androniceanu consideră că “Managementul public reprezintă ansamblul proceselor şi relaţiilor de management, bine determinate, existente între componente ale sistemului administrativ, prin care în regim de putere publică, se aduc la îndeplinire legile şi/sau se planifică, organizează, coordonează, gestionează şi controlează activităţile implicate în realizarea serviciilor care satisfac interesul public” [5].
Apreciem ca fiind pertinentă şi oportună constatarea autoarei că “managementul public nu se poate restrânge la studiul managementului doar la nivel executiv, pentru simplul motiv că fenomenul executiv a devenit altul. În prezent, ţinându-se seama de noile realităţi constituţionale, această noţiune se foloseşte pentru a defini activitatea publică, car nu este nici de legiferare, nici de justiţie şi este realizată de autorităţi cu caracter constituţional, care impulsionează administraţia publică formând conducerea acesteia”.[6]
Faţă de observaţiile formulate şi având în vedere organizarea statală consacrată de Constituţia României, apreciem că managementul public îşi extinde obiectul de cercetare asupra tuturor autorităţilor publice (legislative, executive şi judecătoreşti), precum şi asupra sectorului public (regii autonome, societăţi comerciale în care statul sau colectivităţile locale deţin capital majoritar, etc.).
Pe cale de consecinţă, ne permitem să sugerăm ideea de a se aborda managementul public într-un dublu sens, astfel:
- în sens larg, atunci când are în vedere sectorul public, respectiv activitatea autorităţilor publice din sfera celor trei puteri statale (legislativă, executivă, judecătorească), toate organizaţiile publice precum şi organizaţiile private care prestează activitatea de instituţie publică;
- în sens restrâns, situaţie în care managementul public va viza exclusiv organizarea,funcţionarea şi eficientizarea sistemului administraţiei publice.
În acest context, vom defini managementul public, având în vedere ideea acreditată în astfel de demersuri ştiinţifice potrivit căreia, este necesar să se aibă în vedere genul proxim (asemănările, elementele comune cu ştiinţa managementului general) şi diferenţa specifică, cu alte cuvinte elementele de particularitate.
Aşadar, managementul public este o disciplină specializată a ştiinţei care studiază procesele şi relaţiile de management stabilite în cadrul sectorului public, în vederea formulării de concepte, principii şi legităţi care să asigure organizarea şi funcţionarea eficace a componentelor sale, în regim de putere publică şi pentru satisfacerea interesului general, prin prestarea de servicii publice.
Considerăm că managementului public îi putem conferi două conotaţii distincte.
În sens larg, atunci când analizăm managementul public avem în vedere sectorul public în întregul său.
Pe de altă parte, managementul public poate fi abordat şi într-o accepţiune restrânsă, situaţie în care analiza noastră va avea în vedere numai organizaţiile publice, instituţiile şi autorităţile din sfera administraţiei publice precum şi organizaţiile de tip privat autorizate să presteze servicii publice.
Îm cele ce urmează, analiza noastră va avea în vedere managementul public în sens restrâns.
1. Caracteristici
Managementului public îi sunt specifice o serie de particularităţi care îi conferă individualitate şi-n acelaşi timp ne ajută să-i delimităm şi să-i înţelegem conţinutul.
În literatura de specialitate au fost evidenţiate următoarele caracteristici ale managementului public: caracterul politic, caracterul integrator, caracterul complex, caracterul de diversitate şi caracterul de sinteză.
Caracterul politic
În mod indubitabil managementul public se află sub cupola factorului politic, realitate atestată de modul de constituire al autorităţilor care formează sistemul administraţiei publice şi din atribuţiile pe care le exercită aceste autorităţi.
Astfel, indiferent de sistemul politic şi forma de guvernământ după care este organizat un stat sau altul, guvernele se constituie ca urmare a “jocului politic” rezultat din alegerile parlamentare.
În plan local şi regional, autorităţile administraţiei publice (consiliile locale, judeţene şi primarii) se aleg în mod democratic, pe baza propunerilor formulate de partidele politice.
În România, potrivit art. 103 din Constituţie, Preşedintele României desemnează un candidat pentru funcţia de prim-ministru, în urma consultării partidului care a obţinut majoritatea absolută în Parlament ori, dacă nu există o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate în Parlament. Acesta are obligaţia ca în termen de 10 zile de la desemnare, să prezinte Parlamentului lista cu membrii Guvernului şi Programul de Guvernare, în vederea obţinerii votului de încredere.
Programul de guvernare, după ce a primit girul Parlamentului este un act eminamente politic, în baza căruia Guvernul îşi va orienta managementul public.
Întrucât managementul public se realizează în plan central de către Guvern, iar în plan local de către consiliile locale, consiliile judeţene şi primari, este de necontestat caracterul politic al acestuia.
Caracterul integrator
Managementul public studiază procesele şi relaţiile de management care se formează în cadrul administraţiei publice, în scopul de a identifica soluţiile de perfecţionare şi raţionalizare a sistemului administrativ. Pentru ca acest obiectiv să se poată materializa, managementul public trebuie să se manifeste la nivelul fiecărei organizaţii publice sub aspectul planificării, organizării, coordonării, antrenării şi conducerii compartimentelor funcţionale.
Acest caracter este complementar celui de interdisciplinaritate, managementul public constituindu-se în terenul de absorbţie şi integrare a elementelor de noutate furnizate de alte ştiinţe precum: informatica, sociologia, matematica, ştiinţele economice, dreptul etc.
În acelaşi timp, managementul public românesc, trebuie să asigure pregătirea sistemului administrativ pentru integrarea în structurile Uniunii Europene. Faptul că această necesitate a fost conştientizată rezultă din art.2 al Legii nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor potrivit căruia “Guvernul are rolul de a asigura funcţionarea echilibrată şi dezvoltarea sistemului naţional economic şi social, precum şi racordarea acestuia la sistemul economic mondial în condiţiile promovării intereselor naţionale”.
Caracterul de diversitate
Această particularitate a managementului public îşi găseşte explicaţia şi determinarea în diversitatea organizaţiilor care formează sistemul administraţiei publice.
Analizând compoziţia sistemului administrativ, având drept criteriu de departajare competenţa materială cu care sunt înzestrate prin lege autorităţile administraţiei publice, distingem două categorii:
- autorităţi cu competenţă generală, care au atribuţii de reglementare în toate domeniile vieţii economico - sociale. Din această categorie fac parte: Guvernul, consiliile locale, consiliile judeţene, etc.
- autorităţi cu competenţă specială (specializată) care au atribuţii specifice unor domenii sau sectoare ale vieţii economico-sociale, categorie din care fac parte: ministerele, alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi serviciile descentralizate ale acestora organizate în teritoriu.
După criteriul competenţei teritoriale, distingem de asemenea două categorii de autorităţi administrative, respectiv:
- autorităţi cu competenţă centrală, ale căror acte produc efecte pe întreg teritoriu ţării, cum sunt: Guvernul, ministerele, etc.
- autorităţi cu competenţă teritorială limitată doar pe o parte a teritoriului ţării (judeţ, oraş, comună), care pot reglementa şi îşi desfăşoară activitatea numai pe un anumit teritoriu în care au fost alese sau numite, după caz. În această categorie sunt incluse: consiliile locale şi judeţene, primarii, prefecţii, serviciile deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei centrale organizate în teritoriu.
Având în vedere această diversitate de autorităţi care constituie sistemul administrativ, este evident faptul că managementul public îmbracă acelaşi caracter, fiind obligat să-şi adapteze metodele, tehnicile şi instrumentarul în funcţie de specificitatea fiecărei organizaţii.
Caracterul complex
Spre deosebire de activitatea celorlalte autorităţi statale (Parlament sau instanţele judecătoreşti) care desfăşoară activităţi unitare, omogene, specifice puterii legislative şi celei judecătoreşti, concretizate prin edictarea legilor şi respectiv soluţionarea litigiilor, activitatea desfăşurată de autorităţile (organizaţiile, subsistemele) administraţiei publice este mult mai complexă şi mai eterogenă, cum deja am şi arătat.
În susţinerea acestei afirmaţii este elocvent textul art.38 din Legea nr.215/2001 legea administraţiei publice locale,[8] potrivit căruia consiliile locale, autorităţi ale administraţiei publice locale, le revin competenţe deosebit de complexe şi variate, în diverse domenii ale vieţii economico-sociale, cum sunt: învăţământul, sănătatea, investiţiile, dezvoltarea locală etc. Pentru a realiza această paletă diversificată de atribuţii, aceste autorităţi organizează sau prestează o gamă diversificată de servicii publice, adoptă acte administrative, execută operaţiuni tehnico-materiale etc. În acest scop selectează, formează şi perfecţionează funcţionari publici, personal specializat care are menirea şi obligaţia de a executa într-un timp optim şi eficient toate aceste atribuţii.
Având în vedere aceste realităţi cu care se confruntă sectorul public, este evident că managementul public nu le poate ignora. În consecinţă, el trebuie să-şi acordeze metodele, tehnicile şi instrumentele de lucru preluând elemente specifice ale managementului din învăţământ, cultură, sănătate, protecţie socială etc.
Din această succintă prezentare, apreciem că reiese în mod evident caracterul complex al managementului public şi poate, explică în acelaşi timp ritmul relativ lent în care acesta se dezvoltă.
Caracterul de sinteză
Dată fiind diversitatea şi complexitatea activităţii administraţiei publice, managementul public trebuie să-şi adapteze şi să preia din alte domenii concepte, metode şi tehnici, a căror valoare a fost deja experimentată şi care pot fi implementate de funcţionarii publici din administraţie, cu efecte benefice asupra activităţii proprii.
Pentru aceasta funcţionarii publici trebuie să realizeze o permanentă adaptare şi corelare a cunoştinţelor de drept, economie, statistică, sociologie etc. la particularităţile şi exigenţele organizaţiilor publice.
Realizând managementul public la nivelul întregii societăţi (Guvernul), sau la nivelul colectivităţilor locale (consiliile locale, judeţene, primarii), aceste autorităţi, prin funcţionarii publici sunt obligate să culeagă date şi informaţii, să realizeze sinteze care să constituie un suport fundamentat pentru luarea deciziilor.
De altfel, acest caracter rezultă în mod explicit din art.2 alin.3 al H.G. nr.8/2001 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Ministerului Administraţiei Publice, potrivit căruia “Ministerul Administraţiei Publice, minister de sinteză, asigură aplicarea strategiei şi Programului Guvernului în domeniul administraţiei publice locale şi monitorizează, în numele Guvernului, elaborarea şi aplicarea programelor de reformă de către ministere şi celelalte autorităţi ale administraţiei publice centrale.”[9]
Prin extensie, aceste atribuţii de sinteză şi monitorizare sunt realizate la nivelul colectivităţilor locale de către managementul public local.
[1] D.Budaus, Management Public, Universitatea Tubingen, Germania, 1996
[2] Androniceanu A., Management public, Ed. Economică, Bucureşti, 1999, p.16
[3] idem, pag. 16
[4] Budaus Ditrich, Management public, Universitatea Tubingen, Germania, 1999, p.201
[5] Andronicean A., op. citată, pag.19
[6] Androniceanu A., op. citată, pag.20
[7] Androniceanu A., op. citată, pag.21
[8] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 204 din 23 aprilie 2001, cu modificările şi completările ulterioare
[9] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.15 din 10 ian.2001, cu modificările şi completările ulterioare