Odată cu punerea bazelor dreptului administrativ modern şi consacrarea autonomiei sale, doctrina şi jurisprudenţa de specialitate i-au fundamentat conţinutul instituţiilor şi regimul juridic aplicabil.
La sfârşitul secolului al XIX-lea şi începutul secolului următor, ştiinţa dreptului administrativ a beneficiat de contribuţia unor reputaţi specialişti care au influenţat şi doctrina din ţara noastră.
În stabilirea naturii juridice a noţiunii de funcţie publică administrativă s-au conturat mai multe concepţii referitoare la: teza contractului de drept privat, susţinută în principal de doctrina germană care prin Paul Laband a fundamentat concepţia mandatului reprezentativ, inspirată de teoria mandatului civil; teza contractului administrativ, susţinută de unii reprezentanţi ai şcolii franceze şi teza statului legal, promovată de susţinătorii dreptului public francez Esmein, Haurion, Duguit şi Jeze care susţineau ideea că funcţia publică se bazează pe un act de autoritate, ce implică prerogative de putere publică şi nu drepturi şi obligaţii contractuale.
Teoria statului legal a fost împărtăşită şi de doctrina din ţara noastră care a susţinut ideea că funcţia de stat este o instituţie a dreptului administrativ prin care se realizează puterea de stat ar situaţiile de drept public, nu pot fi judecate prin prisma regulilor de drept privat, oricât de puternice ar fi aparenţele. Totodată se preciza că situaţia juridică a funcţionarului public este una obiectivă deoarece statul determină pe cale generală şi impersonală, toate drepturile şi obligaţiile funcţionarului care exercită o putere legală şi nicidecum un drept subiectiv.
În perioada postbelică doctrina a folosit noţiunea de funcţie de stat şi funcţionar de stat pentru a desemna persoanele care desfăşurau activităţi de natură administrativă, pe fondul diminuării importanţei dreptului public şi a fundamentării autonomiei dreptului muncii. Bunăoară doctrina de drept al muncii are adepţi şi astăzi a promovat teza unicităţii raportului juridic de muncă potrivit căreia, contractul individual de muncă reprezintă unicul temei al raportului de muncă iar actul de numire, respectiv de alegere sau repartizare, nu constituiau decât condiţii speciale necesare încheierii unor anumite raporturi juridice de muncă, alături de condiţiile generale cum sunt capacitatea juridică, pregătirea profesională, vechimea în muncă şi altele. Raporturile de muncă erau considerate ca fiind tipice şi atipice pentru cadrele cu statut special.
În noul context constituţional al reglementării funcţiei publice, în doctrina de drept a muncii pe lângă teza unicităţii raportului juridic de muncă se admite şi faptul că analiza aspectelor principale ale regimului juridic al funcţionarilor publici în cadrul dreptului muncii, nu exclude problematica vastă a raportului de serviciu din cadrul dreptului administrativ. Totodată se susţine teza unei noi ramuri de drept, dreptul profesional sau teza apărută în Franţa care promovează ideea unui Drept al muncii publice.
În literatura de drept administrativ funcţia de stat era caracterizată ca „un complex de drepturi şi obligaţii cu care este învestită o persoană fizică, ce face parte din cadrul unui organ al statului care are caracter de continuitate şi care se exercită în realizarea puterii de stat, pentru îndeplinirea sarcinilor acelui organ al statului” sau ca o „situaţie juridică impersonală (obiectivă) creată şi organizată prin acte normative, în vederea realizării puterii de stat ori pentru a concura la realizarea acesteia”.
O altă orientare era axată pe ideea dublului raport juridic al funcţionarului de stat care apărea ca subiect a două feluri de raporturi juridice, unul de serviciu, născut prin actul de numire sau alegere în funcţie, pe baza căruia îşi exercită atribuţiile legale şi altul de muncă, în care funcţionarul intră cu instituţia care-l angaja într-o relaţie reglementată de dreptul muncii.
În prezent în ţările Uniunii Europene se manifestă opţiuni care consacră, fie concepţia bazată pe ideea statutului legal, supus unui regim juridic unilateral de drept public, fie cea care conţine reglementări contractuale de drept privat, însă în cele mai multe ţări predomină concepţia statutului legal.
Bunăoară conceptul de funcţie publică este reglementat în Franţa şi în ţările francofone prin noţiunea „funcţion publique”, în Regatul Unit al Marii Britanii prin expresia „civil service”, în Germania prin sintagma „affentlicher dienst” iar personalul care îndeplineşte aceste funcţii poartă denumirea de „functionnaires” în Franţa şi Luxemburg, „civil servent” în Anglia şi Irlanda, „Beauter” în Germania. În Italia este folosită sintagma „impiegato civile de allo stato” în Belgia „agent de l’Etat” iar în Spania şi Portugalia se întrebuinţează noţiunea de „functionario”. Atât în doctrină cât şi în legislaţia din mai multe ţări sunt întâlnite şi alte expresii cum ar fi „agent public”, „funcţionar de stat”, „servitorul coroanei” sau „manager public”.
Datorită acestor diferenţieri etimologice şi a concepţiilor juridice de reglementare a funcţiei publice şi a funcţionarului public, în literatura occidentală de specialitate s-a propus uniformizarea noţiunilor prin folosirea expresiilor „personal administrativ” sau „personalul din administraţie”. Totodată se manifestă preocupări pentru „modernizarea” concepţiei juridice referitoare la acest personal şi a funcţiei îndeplinite iar sub presiunea unor forţe politice şi sindicate se susţine chiar ideea „privatizării” funcţiei publice. Bunăoară în Italia printr-un act normativ din anul 1993 cunoscut sub denumirea de „decretul privatizării funcţiei publice” se consacră principiul trecerii de la reglementarea unilaterală a funcţiei publice, la convenţiile colective, negociate între un agent autonom care reprezintă autoritatea publică şi sindicatele funcţionarilor publici. Prin urmare stabilirea regimului juridic a funcţiei publice reprezintă o opţiune politică, bazată atât pe consideraţii de ordin juridic, cât şi pe necesitatea soluţionării unor trebuinţe de ordin social.
În ţările Uniunii Europene funcţia publică poate fi clasificată după natura acesteia în funcţie publică comunitară locală, funcţie publică naţională şi funcţie publică comunitar-europeană. Modul de reglementare a funcţiei publice comunitare locale şi naţionale diferă de la o ţară la alta, în funcţie de tradiţiile şi concepţiile juridice adoptate, având baze atât constituţionale, cât şi statutare iar funcţia publică comunitar-europeană este prevăzută în principal prin statutul funcţionarilor comunităţilor europene precum şi în alte reglementări.
În ţara noastră potrivit dispoziţiilor constituţionale, statutul funcţionarilor publici se reglementează prin lege organică iar alegerea profesiei şi a locului de muncă sunt libere, având în vedere că dreptul la muncă nu poate fi îngrădit. Ca şi în cazul altor instituţii ale dreptului administrativ, reglementarea funcţiei publice se întrepătrunde în subsidiar, cu normele generale ale dreptului privat. În acest sens Legea privind Statutul funcţionarilor publici prevede că dispoziţiile acesteia se completează cu prevederile legislaţiei muncii, precum şi cu reglementările de drept comun civile, administrative sau penale, după caz, în măsura în care nu contravin legislaţiei specifice funcţiei publice.
În consecinţă natura juridică a funcţiei publice este fundamentată pe teza statutului legal iar funcţionarul public este un purtător al autorităţii publice, învestit cu prerogative de putere publică.