Studii mai vechi privind formularea politicii publice acordă puţină atenţie naturii şi definirii problemelor în politica publică. Problemele sunt considerate date şi analiza începea din acest punct. De ce unele probleme sunt soluţionate, în timp ce altele sunt neglijate? De ce unele probleme sunt definite într-un mod, iar altele în altul? Definirea problemei ajută la localizarea punctelor de putere din cadrul sistemului politic. Dacă o problemă este de natură internă sau externă, dacă reprezintă o nouă situaţie sau este o consecinţă a unei politici publice actuale, dacă este limitată sau largă ca scop, toate acestea contribuie la modelarea tipului de politică publică emergentă. În evaluarea politicii publice sunt necesare informaţii despre substanţa şi dimensiunea problemei ţintă pentru a determina cu exactitate eficacitatea acesteia.
Pentru scopul nostru, o problemă de politică publică poate fi definită ca acea condiţie sau situaţie care generează nevoi ori insatisfacţii, pentru a căror corecţie acţiunea guvernamentală este necesară. Condiţii precum aerul poluat, mâncare alterată, aglomeraţia din închisori, aglomerarea urbană sunt situaţii care ar putea constitui potenţiale probleme în condiţiile în care insatisfacţia şi disconfortul cresc. Gradul de disconfort sau insatisfacţie (care impune şi intervenţia guvernamentală) este măsurat de persoane în funcţie de un standard sau un criteriu; dacă acestea consideră o anumită situaţie ca normală, inevitabilă sau propria responsabilitate, nici o acţiune guvernamentală nu va fi iniţiată deoarece situaţia respectivă nu este problematică. Nu orice situaţie devine o problemă de politică publică:
- situaţiile nu se transformă în probleme decât în măsura în care sunt percepute ca atare, articulate şi aduse în atenţia autorităţilor; acest tip de acţiune este utilizat frecvent de oficialităţi, parlamentari aflaţi în „căutarea" unor probleme;
- o situaţie devine problematică dacă se identifică cu un domeniu de intervenţie a statului, pentru care o soluţie guvernamentală este posibilă.
Profesorul Aron Wildavsky[1] afirma că autorităţile mai degrabă vor ignora o problemă dacă aceasta nu este dublată de soluţia aferentă. Uraganele şi cutremurele de pământ nu pot constitui probleme datorită caracterului imprevizibil al acestora, însă distrugerile provocate constituie o problemă de politică publică şi numeroase programe pentru atenuarea distrugerilor provocate de aceste fenomene naturale au fost iniţiate.
Soluţionarea situaţiilor problematice poate fi urmărită de alte persoane decât beneficiarii direcţi. În anii 60, sărăcia a constituit o problemă publică, iar administraţia Johnson a declanşat un „război împotriva sărăciei" mai degrabă ca reacţie la acţiunile ziariştilor şi ale altor oficialităţi, decât ca rezultat al acţiunilor săracilor.
Deşi multe probleme continuă să persiste, modul de definire al acestora se modifică odată cu schimbarea valorilor şi a condiţiilor care le-au generat. Alcoolismul este edificator în acest sens. În secolul XIX, alcoolismul reprezenta o problemă personală. În prima jumătate a secolului XX, alcoolismul constituia răspunsul indivizilor la diferite presiuni sociale, familiale etc., devenind o problemă socială pentru a cărei ameliorare se recomanda cu precădere consilierea şi accesul la alte servicii sociale. Recent, alcoolismul este considerat o boală care necesită tratament medical acoperit din asigurarea de sănătate. Această definiţie medicală reduce responsabilitatea individuală şi stigmatul aferent.
Situaţii considerate normale într-un moment, se pot transforma în probleme ca urmarea a schimbării mentalităţilor. Abuzurile în familie, care au constituit de secole o problemă personală, astăzi sunt considerate infracţiuni. Definirea problemei este rezultatul unui proces politic care determină în acelaşi timp şi soluţiile adecvate. Accesul la mijloacele de transport de către persoanele cu handicap reprezintă o problemă de transport ori o problemă legată de drepturile omului? Mijloacele de transport special destinate persoanelor cu handicap constituie soluţia la o problemă de transport. Perspectiva drepturilor omului implică accesul egal al persoanelor cu handicap la mijloacele de transport, respectiv dotarea mijloacelor de transport cu dispozitive care să permită şi persoanelor cu handicap să utilizeze în mod egal transportul în comun. Cauzalitatea reprezintă o a doua faţetă a problemei de politică publică. O situaţie se poate transforma într-o problemă, dar care sunt cauzele care au generat situaţia respectivă? Multe probleme - criminalitatea, sărăcia, inflaţia şi poluarea aerului - au cauze multiple. Inflaţia, caracterizată de creşterea generalizată a preţurilor, măsurată de indicele preţurilor de consum, constituie o problemă de politică publică cu multiple cauze: subproducţia de bunuri şi servicii, cererea excesivă de bunuri şi servicii, prea mulţi bani în circulaţie, rezultatul inflaţiei psihologice (oamenii se aşteaptă ca preţurile să crească) etc. Pentru soluţionarea unei probleme, cauzele sunt cele care trebuie vizate, nu doar manifestările (simptomele) acestora, însă în multe situaţii, cauzele principale nu sunt uşor de identificat ori de diagnosticat. Identificarea cauzelor unei probleme şi negocierea unui compromis asupra lor constituie o sarcină nu tocmai uşoară pentru cei ce elaborează politica publică (policy-makers), definirea problemei transformându-se astfel într-o problemă de sine stătătoare. Natura şi scopul multor probleme de politică publică sunt dificil de formulat datorită caracterului lor difuz ori "invizibil". Pentru că măsurarea este adeseori inadecvată, cei însărcinaţi cu elaborarea politicilor publice nu dispun de o evaluare corectă a situaţiei de fapt şi se află în imposibilitatea de a propune soluţii adecvate sau chiar de a întreprinde orice acţiune guvernamentală pentru soluţionarea problemei. Acestor inexactităţi în măsurare li se adaugă şi slaba înţelegere a cauzelor fenomenului. Alte probleme dificil de cuantificat sunt: violenţele împotriva copiilor, imigraţia ilegală, evaziunea fiscală etc. Un alt aspect al problemelor de politică publică se referă la capacitatea acestora de a fi uşor de controlat/influenţat, unele probleme implicând mult mai multe schimbări comportamentale decât altele.
Controlul asupra problemelor este condiţionat şi de caracterul tangibil sau intangibil al acestora. Probleme precum penuria de locuri de muncă, managementul defectuos al proiectelor pot fi soluţionate mult mai uşor prin creşterea resurselor şi a stimulentelor de care oamenii sau agenţiile dispun. Alte probleme, cum ar fi rasismul, abilităţi profesionale inadecvate sunt intangibile, implicând valori.
Obiectul studiului nostru îl constituie problemele publice. Care sunt acele caracteristici care disting o problemă publică de una privată? În general, sunt considerate publice acele probleme care afectează un număr substanţial de mare de persoane, ale căror consecinţe sunt resimţite inclusiv de persoane care nu sunt implicate în mod direct. Problemele care sunt limitate ca efect, număr de persoane afectate în mod direct, nu sunt de natură publică. Să presupunem că un cetăţean este nemulţumit de valoarea sumelor impozitate imputate sub legislaţia fiscală în vigoare. Atâta timp cât cetăţeanul respectiv va acţiona individual căutând să obţină de la organele fiscale o derogare de la lege în favoarea sa, discutăm despre o problemă personală. Declanşarea unei acţiuni de modificare a legislaţiei de către respectivul cetăţean împreună cu alte persoane afectate de aceeaşi problemă în mod direct sau indirect, transformă problema personală într-una publică.
Măsura în care o situaţie sau o condiţie este percepută ca o problemă depinde nu numai de dimensiunea obiectivă a acesteia, ci, într-o mare măsură şi de cum se raportează oamenii la situaţia respectivă. O persoană bogată pentru care găsirea unui loc de muncă nu a constituit o problemă serioasă nu este ameninţată de o creştere a ratei şomajului, ba chiar o consideră necesară în vederea reducerii ratei inflaţiei. Un muncitor pentru care şomajul este o ameninţare va reacţiona negativ la o asemenea creştere. Percepţia unei persoane este influenţată de propriile experienţe, valori şi situaţii în care se află. Nu există un unic mijloc de definire a problemei, deşi multe persoane au păreri şi preferinţe faţă de o situaţie.
De multe ori, formulările diferite ale unei probleme concurează pentru acceptarea publică. Dacă ceva anume reprezintă sau nu o problemă publică depinde de termenii în care a fost definită problema şi de acceptarea definiţiei propuse. În plus, termenii în care a fost definită şi cauzele care au generat-o au determinat promovarea acelor soluţii considerate adecvate.
[1] Wildavschy, Aaron.1975."Budgeting:A Comparative Theory of Budgetary Processes".Bostoa Little Brown.