Procesul de analiză a politicilor publice este extrem de complex. În primul rând, trebuie remarcat aspectul de proces. Sute de actori (individuali sau corporatişti) din diverse zone ale structurilor guvernamentale şi neguvernamentale sunt implicaţi într-un moment dat în una sau mai multe aspecte ale procesului de formare a politicilor publice. Aceşti actori, care deseori interacţionează pe parcursul procesului, au valori şi interese diferite, percepţii diferite asupra situaţiilor, au preferinţe diferite cu privire la cursul de adoptat în anumite politici publice.
Un alt element care adaugă complexitate procesului de analiză a politicilor publice este dat de durata ciclurilor de politici publice. Din faza de implemetare până la evaluare pot să treacă ani de zile, ca să nu mai vorbim de necesarul de timp pentru a urmări un ciclu de politică publică de la lansarea problemei până la implementare şi evaluare, unde avem de-a face uneori cu secvenţe temporale de zeci de ani. În special pentru studiile de impact problema duratei ciclurilor de politică publică este critică.
O politică publică implică multiple departamente guvernamentale, adeseori atât la nivel central cât şi la nivel local. E important să ştim cum să ne orientăm şi să ne calibrăm analiza, asupra cărui aspect să insistăm mai mult în analiză. O serie de specialişti consideră că e de preferat să ne oprim cu analiza asupra unui subsistem precis de politică guvernamentală, încercând să evităm abordările generale vizând un întreg program guvernamental.
De-a lungul unui ciclu de politici publice, o serie de dezbateri sunt lansate de către diverşi actori având o miză în adoptarea şi implementarea într-un mod specific a politicii publice în cauză. Aceşti actori propun diverse soluţii administrative pentru soluţionarea problemelor de politică publică în dezbatere, definesc în mod diferit severitatea cauzelor problemei, impactul probabil asupra publicului şi definesc soluţii alternative de rezolvarea a problemelor. Analistul trebuie să urmărească toate aceste dezbateri, să fie capabil să sustragă esenţa dezbaterii în diferite momente ale ei. Rolul dezbaterii în adoptarea şi implemetarea de politici publice este de maximă importanţă şi trebuie să i se acorde de către analist atenţia cuvenită.
Urmărirea dezbaterii de către analist este complicată nu neapărat prin numărul în general mare de participanţi. Fiecare participant are o anume miză în adoptarea unei soluţii de politică publică. Într-o astfel de decizie sunt implicate interese financiare, valori, principii. Considerând importanţa acestei mize în adoptarea unei soluţii specifice alegerea unei anume alternative, diverşii actori implicaţi vor prezenta de-a lungul dezbaterii diverse variante asupra problemei, vor avea tendinţa să descrie realitatea selectiv (în funcţie de interesul propriu), să minimalizeze poziţia oponenţilor, să încerce chiar să-şi discrediteze oponenţii.
O serie de autori au încercat să surprindă şi să analizeze tensiunea care apare între politică şi analiza de politici publice. Inspiraţi de sensul vag al faptului că "raţiunea este curată şi politica este murdară", oamenii urmăresc frecvent înlocuirea politicii cu luarea deciziei raţionale. Deborah Stone ne spune: "Lucrările contemporane, chiar şi acelea ale experţilor în politică, caracterizează politica ca fiind "haotică", "ultimul labirint" sau o "anarhie organizată". Politica este "murdară", "impredictibilă", o "cursă cu obstacole" pentru politicile publice, sau un "mediu ostil" pentru analiza de politici publice. Se poate vorbi despre o "relaţie încordată între experţii sociali şi oficilităţile publice", datorită faptului că un grup furnizează "cercetări discipinate" iar altul "probleme non(ne)disciplinate". Politicile publice pot fi considerate un potenţial domeniu de analiză raţională, credinţă în adevăr, şi urmărirea gradului de bunăstare al societăţii ca întreg. Politicile publice sunt o sferă de emoţii şi pasiuni, iraţionalitate, interes propriu, lipsă de prudenţă şi putere neşlefuită"[1].
Din punctul de vedere al unor teoreticieni, politica şi politicile sunt într-un mod esenţial, separate şi distincte. Această diferenţiere a fost surprinsă şi clar formulată şi de Charles Lindblom:
"Atunci când spunem că politicile publice sunt decise de analize, ne referim la faptul că o investigaţie a meritelor diverselor acţiuni posibile dezvăluie raţiunile de alegere a unei politici în detrimentul alteia. Atunci când spunem că politica şi nu analizele determină politicile publice, ne referim la faptul că politica este determinată de modalităţi diferite prin care oamenii exercită unii asupra celorlaţi control, influenţă sau putere."[2]
Cei mai mulţi dintre experţii sociali, cu precădere practicienii şi iniţiatorii de analiză politică, evită dihotomia între raţiune şi putere, alternativa acestora fiind dezvoltarea unei alternative de mijloc care să combine elemente din sfere diferite, care să-şi păstreze însă caracterul distinctiv.
O abordare în acest sens consideră analiza raţională ca fiind apropiată de politică. Lindblom vorbeşte despre o altă formă a analizei raţionale, cunoscută ca "muddling through" "confuzie" sau incrementalism prin care decidenţii de politică vor formula doar scopuri minore (schimbări incrementale), şi vor lua în considerare doar un număr limitat de alternative. [3] Amitai Etzioni a propus o "scanare mixată" care va combina luarea deciziei fundamental "raţionalistică" şi incrementalismul. Charles Schulze a sugerat că analiştii de politică pot fi priviţi drept "susţinători ai raţionalităţii" politicilor, devenind astfel o contragreutate împotriva "susţinătorilor politici".
Dintr-o altă perspectivă se vorbeşte despre modele ale politicii care se aseamănă analizelor. Procesul de realizare a politicilor publice este descris ca un proces secvenţial care adesea nu urmează ordinea firească. Astfel, acesta porneşte de la departamentele de comunicare ale instituţilor politice, de la comitetele legislative la Camerele Parlamentului, unde este transformat într-o "politică publică alternativă" sau program. Programul trece de barierele birocratice către aplicarea propriu-zisă pe teren, unde este implementat şi probabil evaluat. Cu toate că nici un cercetător nu crede în astfel de practici, mulţi dintre aceştia folosesc acest cadru ca o normă. Adevăratul proces de realizare al politicii este văzut ca o aproximare a normei, cu deviaţii ocazionale. David Robertson şi Dennis Judd vorbesc în cartea lor despre politicile publice în America cu o definiţie şi o descriere a procesului politicii publice care urmează acest model secvenţial, şi insistă asupra faptului că procesul actual de realizare a politicilor publice este "neordonat" în comparaţie cu modelul.
Analiza raţională este în mod necesar politică, datorită faptului că implică întotdeauna alternativa de a include anumite lucruri şi de a exclude altele. Analiza de politici publice este un argument politic şi vice-versa.
Toate argumentele de mai sus vin să susţină ideea complexităţii analizei de politici publice. Pentru a înţelege procesul constituirii unei politici publice, analistul trebuie să studieze actori, dezbateri, evoluţie legislativă, ajutându-se de o serie de tehnici de cercetare. Analistul trebuie să găsească calea cea mai bună pentru a simplifica situaţia şi a-şi mări şansele de a o înţelege şi de a-i face şi pe alţii s-o înţeleagă.
[1] Stone, Deborah.1988."Policy Paradox: the art of political decision making". W.W.Norton&Company, New York.
[2] Lindblom, Charles." The policy-Making Process"(Englewood Cliffs, NJ:Prentice Hall, 1980),p.26
[3] Lindblom,Charles"The science of Muddling hrough", Public Adminstration Review 19(1959):59-88;and The intelligence of Democracy(New York:Free Press, 1965)