Abordarea metodică a teoriilor privind organizarea şi funcţionarea administraţia publice presupune precizarea prealabilă a unor termeni. Dicţionarul Explicativ al Limbii Române (DEX), precizează că: înţelegem prin termen "fiecare dintre cuvintele sau grupurile de cuvinte care au o accepţiune specifică unui anumit domeniu de activitate".

Este necesar, mai întâi, să prezentăm succint terminologia specifică limbajului practicat de teoreticienii fenomenului administrativ, chiar dacă aceasta nu este consecvent utilizată în studiile ce vor face obiectul analizei noastre.

Parte din conceptele şi noţiunile ce le vom folosi sunt ambigue, dată fiind multitidinea semnificaţiilor divergente acumulate de-alungul timpului precum şi tenaţiei de a li se da retrospectiv sensul lor actual. Spre exemplu statul, administraţia, birocraţia etc. sunt fenomene caracteristice epocii moderne, care deşi au apărut începând cu secolul al XV-lea s-au dezvoltat semnificativ începând cu secolul al XlX-lea.

civilizaţiile anterioare n-au cunoscut decât imperii, monarhii sau feude şi cetăţi ca organizări locale şi care aveau o concepţie de organizare sensibil diferită faţă de statele moderne. cu toate acestea deseori vorbim de etatismul, administraţia sau birocraţia vechilor civilizaţii, interpretând astfel aceşti termeni în sens larg prin utilizarea retrospectivei analogice a conceptelor prezente, în trecut.

Utilizarea unor asemenea procedee permite să se evoce similitudinile structurale (sau izomorfe) reale sau virtuale, existente între diferitele civilizaţii.

Dintr-o perspectivă generală putem spune că există două tipuri de concepte:

• unele, sunt datate din punct de vedere istoric (de exemplu stat) şi pot fi folosite într-un sens restrâns relativ precis, sens care le-a fost stabilit de o anumită perioadă istorică, sau într-un sens mai larg prin metoda retrospectivei analogice, situaţie în care conceptul devine mai vag;
• altele sunt complementare istoriei umanităţii spre exemplu: administraţie, putere executivă, instituţie etc.

Pentru a încerca să evităm confuziile şi ambiguităţile am procedat de cele mai multe ori la explicarea etimologică a termenilor "cheie" pe care îi vom folosi, după care uneori am făcut o analiză diacronică a evoluţiei înţelesurilor acestora până în vremurile noastre, încercând astfel să obţinem o amplasare socio-sincronică iar până la urmă să obţinem includerea acestor termeni- cheie (noţiuni, concepte) într-un limbaj specific domeniul pe care încercăm să-l supunem analizei noastre.

1. Administraţia publică

Termenul de administraţie publică provine din limba latină, "administer" traducându- se prin: agent, slujitor sau, într-un alt sens, instrument. Verbul "administrare" înseamnă a da o mână de ajutor, a conduce sau a dirija. Cuvântul "administer", aproape sinonim cu "minister" - care înseamnă: servitor, îngrijitor, ajutător - s-a format din rădăcina "minus" - "minor", care înseamnă mai puţin şi din prefixul "ad", care arată direcţia, "sensul" şi subliniază starea de inferioritate în raport cu "magister", ce se traduce prin cel care comandă, superiorul, şeful - cuvânt care s-a format din "magis ", care înseamnă mai mult.

Dicţionarul limbii române reţine pentru verbul "a administra" explicaţia: a conduce, a cârmui, iar pentru "administraţie" - totalitatea autorităţilor administrative existente într-un stat, secţie sau serviciu, care se ocupă de probleme administrative ale unei instituţii sau agent economic.

"Dictionary of American Government and Politics", editat la "The Dorsey Press"- Chicago, Illinois, în anul 1988, sub îngrijirea prof.Jay M.Shafritz de la University of Pittsburgh, reţine pentru cuvântul "administration" mai multe sensuri, şi anume: 1. Conducerea şi îndrumarea afacerilor guvernelor şi instituţiilor; 2. Termen colectiv pentru toţi oficialii din aparatul guvernamental; 3. Executarea şi implementarea politicii publice; 4. Timpul în care se află în funcţie un şef executiv, precum preşedinte, guvernator sau primar.

Astfel, administraţia Carter înseamnă acei ani (1977-1981), când Jimmy Carter a fost preşedintele statelor unite; 5. supravegherea averii unei persoane decedate pentru a se plăti taxele şi a se repartiza bunurile şi averea către moştenitori.

În limbajul curent termenul "administraţie" este utilizat în mai multe sensuri. Astfel, prin administraţie se poate înţelege: conţinutul principal al activităţii puterii executive a statului; sistemul de autorităţi publice care înfăptuiesc puterea executivă; conducerea unui agent economic sau instituţii social-culturale; un compartiment (direcţie, secţie, sector, serviciu, birou) din unităţile direct productive sau instituţii social-culturale, care nu desfăşoară nemijlocit o activitate direct productivă.

Dintre multiplele sensuri ale termenului de administraţie, preocupările teoretice s-au axat în principal pe clarificarea noţiunii de administraţie publică, luată ca formă de exercitare a puterii executive în stat, mai ales datorită importanţei pe care o reprezintă cunoaşterea exactă a acestei activităţi în intimitate; a modului în care trebuie să fie organizată realizarea ei în practică, moment esenţial, de care depinde în mare măsură înfăptuirea rolului statului în organizarea şi conducerea societăţii^[1]' ^[2]' ^[3]

"Dictionary of American Government and Politics" reţine pentru sintagma: "public administration" următoarele explicaţii: 1.Funcţia executivă în guvern; executarea (aplicarea) politicii publice; 2.organizarea şi conducerea poporului şi a altor resurse pentru atingerea obiectivelor guvernării; 3.Arta şi ştiinţa conducerii aplicată la sectorul public. Administraţia publică este un termen mai larg decât conducerea publică (managementul public), pentru că acestea nu se limitează la management, ci include împrejurările politice, sociale, culturale şi legale care afectează conducerea instituţiilor publice.

David H. Rosenbloom, în lucrarea sa "Public Administration" (Understanding Management, Politics and Law in the Public Sector, Random House, New-York, 1989, p. 3-36), releva faptul că "Administraţia publică, ca multe alte strădanii umane, este dificil de definit, dar oamenii au cu toţii un sens al acesteia, deşi sunt păreri diferite despre cum ar putea fi realizată".

Administraţia publică este o categorie atât de abstractă şi variată, încât poate fi descrisă în termeni diferiţi. Totuşi, o definire a administraţiei publice este necesară. pentru aceasta, se impune, în primul rând, să se stabilească care sunt graniţele generale ale acesteia şi să fie exprimate principalele concepte ale disciplinei şi practicii administraţiei publice. De asemenea, în al doilea rând, definirea administraţiei publice ajută la încadrarea acestui domeniu într-un larg context politic, economic şi social. În fine, în al treilea rând, luarea în considerare a definiţiilor majore ale administraţiei publice relevă faptul că există trei abordări distincte pentru acest domeniu. Din acest punct de vedere este de menţionat că de-a lungul anilor s-a manifestat tendinţa teoreticienilor şi practicienilor de a accentua una sau alta din aceste abordări, fiecare abordare tinzând să reliefeze diferite valori, diferite moduri de organizare, diferite metode de dezvoltare informaţională şi puncte de vedere.

Dintr-o mare varietate de definiţii menţionăm câteva, prezentate de Richard Stillman în "Public Administration: concepts and cases" (Boston, Houghlon Wifflin, 1978), definiţii formulate de diferiţi autori americani, după cum urmează:

1. John J.Corson şi J.P.Harris definesc concis administraţia publică drept "activitatea prin care se realizează scopurile şi obiectivele guvernului";
2. John Pfiffner şi Robert Presthus relevă că "administraţia publică, ca domeniu de activitate, este în principal preocupată de mijloacele pentru implementarea valorilor politice";
3. James W.Davis precizează că "administraţia publică poate fi cel mai bine identificată cu ramura executivă a guvernării";
4. Nicholas Henry formulează complex definiţia administraţiei publice, "aceasta diferind de tendinţele politice, atât prin accentuarea comportamentului birocratic dar, mai ales, prin sistemul structurilor proprii şi metodologiilor aplicate pentru realizarea scopurilor guvernamentale";
5. Dwight Waldo releva că "procesul administraţiei publice constă în acţiunile de realizare a intenţiei sau dorinţei guvernului. Este, din această cauză, activitatea, continuă, cea "de afaceri" a guvernului, preocupată cu punerea în aplicare a legii, care este realizată de corpurile legislative (sau alte autorităţi) şi interpretată de curţile de judecată, prin procesul de organizare şi conducere";
6. Felix şi Loyd Nigro dezvoltă definiţia administraţiei publice în cinci puncte: a) este un efort al unui grup care cooperează într-un cadru public; b) acoperă cele trei ramuri - executivă, legislativă şi juridică - şi relaţiile dintre ele; c) are un rol important în formularea politicii publice şi este de aceea o parte a procesului politic; d) este diferită de administraţia privată prin trăsături semnificative şi e) este asociată de aproape cu numeroase grupuri private şi de indivizi.

David H.Rosenbloom, în lucrarea citată, se întreabă ce concluzii pot fi trase din această varietate de definiţii ale administraţiei publice. Răspunsul este larg şi înscris pe puncte, astfel:

1. Administraţia publică are pentru diferiţi observatori diferite sensuri, lipsind un înţeles general, semnificativ teoretic şi practic.

Faptul că nu se poate defini în mod clar substanţa şi procesul administraţiei publice este o scuză greu de acceptat, dar fenomenul există şi societatea caută să-şi îmbunătăţească sistemul de birocraţie publică;

2. Administraţia publică, în mod paradoxal, nu este o disciplină de sine stătătoare, deoarece studiul acesteia se suprapune peste alte discipline, incluzând ştiinţele politice, sociologia, economia, psihologia şi administrarea afacerilor (business administration). Deşi această abordare conţine un mare grad de adevăr, în practică se consideră nesatisfăcătoare, pentru că lasă fără abilitate de a analiza, în mod coerent, un aspect major al vieţii publice americane contemporane, şi anume: intensa şi puternica birocraţie guvernamentală.

Din toate acestea se poate trage concluzia că toate definiţiile prezentate sunt de ajutor pentru că administraţia publică implică activitate, are contingenţă cu politica, tinde să fie concentrată în ramura executivă a guvernării, diferă de administraţia privată şi este preocupată de aplicarea legii.

Se poate defini într-un mod propriu ceea ce înseamnă administraţia publică: folosirea teoriilor şi proceselor manageriale, politice şi juridice în vederea realizării mandatelor guvernării legislative, executive şi judecătoreşti, pentru a asigura reglementările şi serviciile pentru societate în ansamblu, cât şi pentru segmentele acesteia.

Înţelegând prin administraţie publică acea activitate care constă în principal în organizarea şi asigurarea executării, dar şi în executarea nemijlocită a prevederilor constituţiei, ale tuturor actelor normative şi ale celorlalte acte juridice emise de autorităţile statului de drept, activitate realizată în principal de către autorităţile administraţiei publice, desprindem pe de o parte poziţia administraţiei publice în cadrul diferitelor activităţi ale autorităţilor statale sau ale colectivităţilor locale, iar, pe de altă parte, descifrăm cele două elemente componente esenţiale şi indispensabile ale administraţiei publice, şi anume elementul structural-organic şi elementul funcţional^[4].

spre deosebire de administraţia statului totalitar, unde aceasta este întotdeauna la dispoziţia exclusivă a puterii unice, fiind organizată centralizat şi unitar la nivelul întregii colectivităţi naţionale şi, pe cale de consecinţă, constituie întotdeauna o "administraţie de stat", în condiţiile statului de drept, în care separaţiunea puterilor, descentralizarea serviciilor administrative şi autonomia administrativă constituie coordonate fundamentale, structurile organizatorice şi funcţionale ale administraţiei sunt amenajate atât la nivelul statului, deci al colectivităţii naţionale, situaţie în care avem administraţia publică centrală sau teritorială de stat, cât şi la nivelul colectivităţilor locale, unde este organizată şi funcţionează administraţia publică locală.

pentru a preciza rolul administraţiei publice în condiţiile statului de drept este necesară o analiză sistematică, mai cuprinzătoare, care - depăşind analiza structurală şi funcţională (ce se referă la comportamentul intern al administraţiei) - urmăreşte studierea relaţiilor dintre elementele sistemului, precum şi dintre acestea şi întregul său şi celelalte elemente ale sistemului social. În acest fel este posibil a se face distincţia între relaţiile interne ale sistemului (care sunt considerate relativ stabile, fiind consacrate mai ales în norme juridice) şi relaţiile sistemului cu mediul social înconjurător.

cunoaşterea şi aprofundarea relaţiilor structurale interne ale administraţiei publice - instituţiile administrative, autorităţile administrative, colectivităţile locale etc., regulile juridice sau nejuridice, mijloacele materiale şi umane ale administraţiei publice - nu se pot realiza în bune condiţiuni dacă nu stabilim mai întâi care sunt relaţiile, pe de o parte între administraţia publică centrală sau locală ca subsisteme ale sistemului social global şi celelalte elemente ce formează subsisteme distincte şi care, împreună, compun mediul sau cadrul social înconjurător al administraţiei publice. cunoaşterea acestor relaţii dintre administraţia publică şi celelalte elemente ale sistemului social, mai ales a influenţelor reciproce între acestea, permite conturarea rolului administraţiei publice, misiunilor sale; într-un cuvânt adecvat limbajului adoptat de teoria sistemelor, conturarea funcţiilor administraţiei publice în cadrul societăţii^[5], demers pe care îl vom face în capitolele următoare.

Aşa după cum vom mai arăta pe larg, deşi subordonată guvernului, administraţia posedă o anumită autonomie, al cărei grad este variabil după epoci, naţiuni, regimuri.

În fiecare ţară există o anumită putere administrativă. Aceasta datorită continuităţii activităţilor administraţiei şi a serviciilor sale, datorită permanenţei, tehnicităţii, competenţei şi funcţionalităţii sale şi, de asemenea, datorită existenţei unei caste, formate din personalul politic şi administrativ.

Administraţia exercită o anumită influenţă asupra guvernului, sugerându-i anumite atitudini. Administraţia are putere pentru că ea însăşi este o forţă, o putere. Într-o formă generală, permanenţa actuală a funcţionarilor, continuitatea administraţiei, estompează amploarea schimbărilor politice, schimbări care rezultă din deplasări în majoritatea parlamentară, din ascensiunea la putere a unor partide aflate în opoziţie sau chiar necunoscute.

În administraţie, anumite organe, anumite servicii, exercită în domeniile care le sunt proprii o anumită influenţă specială. Diferiţii funcţionari din ministere, diferiţii lucrători au cuvânt greu asupra voinţei oamenilor politici.

Există chiar o tendinţă a administraţiei de a deveni independentă faţă de puterea politică, de a nesocoti autoritatea acesteia.

Guvernul, dintotdeauna şi în toate ţările, s-a preocupat de a ţine în mână administraţia, de a se proteja împotriva nesupunerii şi a forţei excesive a funcţionarilor.

De aceea, şi-a rezervat mijloacele de acţiune, el fiind cel care-i numeşte, avansează şi revocă pe funcţionarii superiori, exercită puterea ierarhică şi puterea disciplinară.

Uneori, guvernul este slab înarmat pentru aceasta (de ex. prin acordarea dreptului la grevă al funcţionarilor în unele ţări).

Funcţionarii profită de avantajele ataşate funcţiei şi doresc ca ele să se reflecte în aceasta. Dar administraţia nu exercită activitatea sa în propriul său interes economic, nici în interesul agenţilor săi, nici nu se face în "interesul prinţului", adică al puterii suverane.

Ea este destinată, în toate ţările moderne, rezolvării treburilor publice, este legată de sistemul statal şi trebuie să acţioneze pentru binele comun, fiind investită cu autoritate, dar, în acelaşi timp, ea trebuie să colaboreze cu publicul; ea este învestită cu mijloacele de constrângere, dar, în practică, ea o întrebuinţează pe cale de excepţie.

Termenul de "administraţie" este comod şi se aplică ansamblului aparatului administrativ, dar în administraţie există de fapt mai multe "administraţii". Acestea prezintă de la una la alta diferenţe, nu au aceleaşi trăsături, aceleaşi procedee în cadrul aceleiaşi ţări.

Cu toate acestea, fără să ne oprim la sistemele de relaţii, administraţiile aceleiaşi ţări sunt animate de spirit identic, au anumite caractere comune, optând pentru aceleaşi reguli generale, astfel că principalele sisteme administrative constituie, fiecare în parte, un tot. Aşa după cum vom vedea pe tot parcursul analizei noastre, instituţiile administrative, sistemul administrativ al unei naţiuni nu formează un ansamblu izolat, o instituţie închisă, independentă de mediul în care există.

Din această cauză, în fiecare ţară şi în fiecare moment al istoriei, regimul administrativ este rezultatul unei serii de cauze, în cea mai mare parte exterioare lui; el reflectă regimul politic, economic, social al poporului în care el se aplică, din epoca în care se plasează; el este marcat de voinţe, răspunde la aspiraţii şi nevoi.

Sistemul administrativ englez, sistemul administrativ german, cel rusesc sau chinezesc, poartă amprenta caracterelor esenţiale pe care le prezintă organizarea politică, economică şi socială a Angliei, Germaniei, Rusiei, Chinei.

Fără îndoială că orice sistem administrativ are în el o anumit parte de moştenire, de tradiţie, care-i este inerentă, de aceea nu trebuie să uităm să-l analizăm în funcţie de timpul şi mediul în care există şi din care a ieşit.

Trebuie notat, însă, că regimul administrativ al unui popor exercită influenţe asupra vieţii politice, economice şi sociale a poporului respectiv. Astfel, sistemul administrativ englez, în aspectul său clasic, favorabil colectivităţilor locale şi care pune administraţia şi pe cei administraţi pe picior de egalitate în faţa puterii judiciare, a contribuit la dezvoltarea în viaţa locală a unui anumit apetit pentru participare la afacerile publice şi a făcut să crească la cetăţean sensul libertăţii. Alte sisteme, care nu au astfel de garanţii eficace, antrenează toropeala cetăţenilor, pasivitatea lor. Aceasta condiţionează eşecul sau succesul în administraţia diferitelor naţiuni. Aşadar, un regim administrativ într-o ţară nu este numai un rezultat, ci este şi o cauză.

2. Societate - Sistem social

Într-un sens larg, termenul de societate semnifică un mod organizat de existenţă în sfera fenomenelor vieţii, ceea ce presupune existenţa în comun a unor indivizi grupaţi în ansambluri mai mult ori mai puţin permanente, ceea ce înseamnă că termenul este propriu nu numai lumii umane dar, în grade diferite, şi multor specii din lumea animală. Etologia şi sociologia au confirmat că, într- adevăr, chiar şi la nivelul unor specii inferioare, acestea îşi organizează comportamentul în forme care amintesc de ceea ce în sfera umanului se numeşte familie, proprietate, ierarhie, teritoriu comun, întrajutorare, altruism^[6].

Nucleul unei societăţi este ordinea normativă comportamentală prin care viaţa unei populaţii este organizată în mod colectiv.

o problemă importantă ce poate fi pusă în discuţie în acest context este aceea a legitimării ordinii normative a societăţii. Astfel îndeobşte este recunoscut faptul că sistemele de legitimare definesc cadrul pentru drepturile membrilor şi pentru prohibiţiile bazate pe ele. Mai presus de orice, folosirea puterii cere legitimare^[7].

Este de observat, de asemenea, că menţinerea unei ordini normative presupune existenţa unui conformism.

Dincolo de consens şi de întrepătrunderea intereselor, mai există nevoia unui mecanism de constrângere, nevoie legată de necesitatea unei interpretări autoritare a obligaţiilor normative instituţionalizate^[8].

Ocupându-ne succint de termenul de sistem social trebuie să amintim că studiul sistemelor poate lua una din următoarele forme^[9]:

• analiza procesului - în care sistemul este studiat ca ansamblu de subsisteme strâns legate între ele (studiul microscopic al lumii fizice). se definesc rezultatele intermediare furnizate de sistem, procesul fiind studiat ca înlănţuire de procese secvenţionale. Soluţia intermediară nu poate fi unică. Acest tip de analiză este asociat cu sistemele materiale şi cu problemele concrete;
• analiza rezultatului final - dă o perspectivă macroscopică. Sistemul este tratat ca ansamblu. Rezultatele intermediare nu sunt cunoscute cu certitudine (modelul cutiei negre). poate fi imposibil a stabili modul în care sunt unite pentru a forma sistemul total.

scopul final al oricărui studiu în ştiinţa administraţiei este de a construi un model al sistemului administrativ, pe baza căruia administraţia ca sistem să fie înţeleasă ca un proces evolutiv, pornind de la obiecte, atribute şi relaţii ce se combină şi permit funcţionarea optimă.

Analizând societatea prin prisma unui model cibernetic al societăţii globale, vom face abstracţie de relaţiile dintre naţiune şi restul lumii şi vom începe analiza modelului prin palierul de bază, care reprezintă executorul social, adică ansamblul structurilor, mecanismelor şi instituţiilor (întreprinderi, grupuri sau indivizi) care produc, schimbă şi consumă legături şi servicii materiale şi nemateriale sau, mai general, exercită ansambluri de activităţi sociale, cu excepţia celor din palierul superior. Fluxul reprezentativ al acestor activităţi, care constau în prestaţii succesive şi reciproce, este atunci închis în el însuşi^[10].

palierul intermediar reprezintă aparatul administrativ al statului (făcând abstracţie de colectivităţi publice), excluzând serviciile producătoare de bunuri şi servicii care sunt înglobate în palierul de bază.

primul palier reprezintă autorităţile publice de vârf, superioare (parlament, Guvern, preşedinţie) iar administraţia publică apare deci ca o structură intermediară între autorităţile politice, pe de o parte şi societatea civilă, pe de altă parte, între putere şi cetăţenii consideraţi în calitate de administraţi. Ea asigură, sub autoritatea puterii politice, reglarea activităţilor sociale.

Analiza societăţii prin prisma unui model cibernetic şi care ne-a condus la conceptul de sistem social-global are avantajul că: pune în lumină legăturile între concepte; reliefează legăturile între scopuri, operaţii şi structuri şi pune în evidenţă interacţiunile şi interdependenţele interne sistemului complex.

3. Stat - Putere executivă - Institutie

Statul este privit în doctrina de specialitate dintr-un întreit punct de vedere: juridic, politic şi social-economic^[11]

Conceptul juridic al statului are o importantă de necontestat. Cu ajutorul lui se pot

explica relaţiile şi situaţiile multiple care se stabilesc între Stat - persoană juridică - subiect activ şi pasiv, subiect de drepturi şi obligaţiuni şi celelalte grupări sociale, sau între Stat şi persoanele fizice - indivizii, se poate analiza conţinutul propriu al regulilor juridice ale Statului.

Problema personalităţii juridice a Statului, atât de complicată şi mult discutată, este un aspect de reţinut în acest cadru al conceptului juridic asupra Statului: de asemenea, ideea de comandă, "imperium", Herrschaft - dreptul de constrângere, element dominant în organizarea de Stat, este un alt aspect important, înfăţişat în conceptul juridic al Statului, ca o trăsătură esenţială.

Cu ajutorul conceptului abstract-juridic al Statului se lămuresc structurile în care se poate găsi Statul-deţinător al unui domeniu public sau al unui domeniu privat, contractând, ca atare, faţă de persoanele particulare, drepturi şi obligaţii: se lămuresc şi se interpretează atribuţiile Statului, se evidenţiază capacitatea lui de a face acte juridice ca orice particular. Se formulează conceptul Statului de drept: adică pe ideea de autolimitare a drepturilor statului, acesta îşi reglementează activitatea, îşi stăvileşte excesul şi arbitrarul, îşi fixează lui însuşi norme de conduită.

Conceptul politic asupra Statului îl întâlnim în formulările unor gânditori cu privire la originea şi formarea Statului, evoluţia lui şi înţelesul său actual, în funcţie de realităţile politice.

Conceptul social-economic. Vede în stat, un solid sistem de organizare a nestabilei subordonări şi supraordonări a indivizilor şi grupelor sociale din el, în scop de a stabili un echilibru de interese între nevoile personale legitime ale particularilor şi interesele obşti în coliziune cu acestea din urmă, mai întâi ale naţiunii şi apoi ale ansamblului umanităţii.

Aşadar, există o diversitate de concepţii asupra Statului datorită, desigur, în mare măsură, ideilor personale ale diferiţilor autori asupra originii şi evoluţiei Statului^[12], dar, mai ales, asupra Statului ideal. În tot cazul, aceste definiţiile date Statului învederează două tendinţe fundamentale: una abstractă, alta realistă. Una preocupată de a face din Stat o fiinţă a lumii juridice, un subiect activ şi pasiv de drepturi, alta de a cerceta realităţile care au format Statul, care îl menţin şi care îl conduc în viitor.

Din punctul nostru de vedere, termenul de Stat desemnează o colectivitate umană, situată pe un teritoriu şi supusă unei autorităţi suverane. El desemnează, de asemenea, un aparat de instituţii, care îi permite să comande şi să acţioneze.

Sub instituţiile politice există instituţii administrative; ele permit sistemului să funcţioneze şi să satisfacă nevoile comune ale grupului, conform deciziilor care se degajă din jocul instituţiilor publice.

După cum vom vedea, instituţiile administrative sunt cele care fac faţă sarcinilor, necesităţilor de fiecare zi, care sunt din ce în ce mai complexe. În toată lumea, organele administrative se dezvoltă, se multiplică şi se complică.

Termenul de putere executivă face, de asemenea, parte din terminologia specifică studiilor privind administraţia publică. Să ne amintim, în primul rând, că Montesquieu a fost cel care a formulat clar principiul separaţiunii puterilor în stat, inspirat atât din anticul Aristotel, cât şi de filozoful englez Locke. Mai exact, el a avut modelul regimului englez, care a cunoscut separaţiunea puterilor încă din sec. XIII.

Acest principiu al separaţiunii puterilor este indispensabil legat de regimul parlamentar. În lucrarea sa "De l'esprit des lois", Montesquieu realiza un tip de regim politic în care se punea în valoare o guvernare moderată, prin asigurarea separaţiunii puterilor şi a libertăţilor politice. El afirma că libertăţile politice nu se pot exercita decât într-o guvernare unde puterea este limitată: "Tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser ... Il faut que le pouvoir arrête le pouvoir".

Montesquieu distingea trei tipuri de putere: legislativă, executivă şi judecătorească: "Tout serait perdu si le même homme, où le même corps des principaux, où des nobles, où du peuple exerçaient ces trois pouvoirs: celui d'exécuter des résolutions publiques et celui de juger les crimes où les différends de particuliers".

În doctrina de specialitate din România, cu privire la problematica puterii executive şi a administraţiei publice, din punct de vedere al definirii conceptelor, se remarcă mai ales lucrarea domnului profesor dr. Ioan Vida, intitulată "Puterea executivă şi administraţia publică"^[13]

Foarte pe scurt, putem reţine că puterea executivă se defineşte ca o funcţie distinctă a statului, alături de cea legislativă şi de funcţia judecătorească.

În conţinutul acestei funcţii se regăsesc anumite atribuţii care constituie obiectul activităţii unor autorităţi publice distincte. În rândul acestor atribuţii, Jacques Cadart nominalizează: definirea politicii generale a ţării, elaborarea proiectelor de legi necesare înfăptuirii acestei politici, adoptarea actelor normative şi individuale necesare aplicării legilor, luarea deciziilor necesare funcţionării serviciilor publice, întreprinderea unor măsuri de executare materială, în materie de ordine publică, dispunerea teritorială a forţelor armate şi a celor de poliţie, precum şi conducerea relaţiilor internaţionale.

Aceste atribuţii se exercită, în viziunea aceluiaşi autor, de către diverse organe care formează fie un executiv monocratic, fie un executiv colegial, ori reprezintă o combinaţie a acestora^[14].

Într-o altă opinie, noţiunea de putere executivă sau executiv este o noţiune vagă, datorită complexităţii fenomenului la care se raportează, a dublei sale accepţiuni - materiale şi organice - precum şi datorită concepţiilor diferite care o reflectă. Elementele contradictorii existente între sensul etimologic al cuvântului executiv, care presupune ideea de subordonare, de execuţie a legii, şi sensul real al noţiunii care se revendică din spectrul autorităţii pe care o exercită, pun alte probleme în configurarea conceptuală a puterii executive, unele fiind legate de autonomia noţiunii de executiv.

Cu toate acestea, executivul cuprinde, în mod tradiţional, două categorii de organe: şeful statului şi guvernul, indiferent că acestea coexistă sau nu, atunci când coexistă având funcţii partajate şi responsabilităţi diferite^[15].

Spre deosebire de majoritatea reprezentanţilor dreptului constituţional, unii autori de drept administrativ exclud ideea de "executiv", înlocuind-o cu cea de funcţie administrativă. În înţelesul acestora, funcţia administrativă este considerată în mod tradiţional ca una din cele trei funcţii ale statului, alături de funcţia legislativă şi de funcţia jurisdicţională^[16]

În concepţia constituţională clasică, administraţia reprezintă acţiunea puterii executive, bazată pe procedee de putere publică. În această optică, administraţia nu este singura sarcină a executivului, dar este o sarcină exclusivă a acestuia. În argumentarea acestei susţineri se arată că executivul are o serie de sarcini extra-administrative, exercitate în raporturile constituţionale cu Parlamentul sau în relaţiile internaţionale. În acelaşi timp, administraţia este sarcina exclusivă a executivului, ea neputând fi exercitată nici de puterea judecătorească, nici de cea legislativă, în virtutea principiului separaţiei puterilor în stat^[17].

Într-o altă opinie, Jean Rivero admite ideea unei diferenţieri între guvern şi administraţie, deşi delimitarea celor două noţiuni nu este uşor de efectuat. În această opinie, a guverna înseamnă a lua decizii esenţiale care angajează viitorul naţional, în timp ce administraţia este o sarcină cotidiană care nu are proporţiile misiunii de a guverna.

Totodată, acţiunea guvernamentală şi conducerea administraţiei publice revin aceloraşi organe şi se realizează prin acte de aceeaşi natură, ceea ce duce la concluzia că distincţia dintre cele două categorii de organe nu se poate face pe plan juridic, ea ţinând de elemente extrajuridice^[18].

Din aceste opinii se poate trage concluzia că între specialiştii în drept constituţional şi specialiştii în drept administrativ nu există întotdeauna puncte de vedere convergente^[19]. În opinia primilor, funcţia executivă a statului nu se confundă cu autorităţile care exercită puterea executivă. În rândul celei de a doua categorii, administraţia de stat şi executivul reprezintă o unitate structurală unică, în ale cărei sarcini intră întregul conţinut al funcţiei executive.

Ceea ce se poate desprinde din aceste opinii, în pofida contradictorialităţii lor, este faptul că puterea executivă sau executivul îndeplinesc funcţii administrative, fără ca prin aceasta să se confunde cu administraţia publică sau să se limiteze la conducerea acesteia.

În sensul cel mai general al termenului, executivul sau puterea executivă desemnează acea funcţie a statului care asigură executarea legii. Această funcţie statală înglobează astăzi activităţi extrem de diverse. În rândul acestora intră exercitarea funcţiei de şef al statului, coordonarea acţiunii administraţiei publice pentru punerea în aplicare a legii, desfăşurarea unor acţiuni directe de aplicare a legii sau de organizare a aplicării legii, exercitarea unor atribuţii care privesc impulsionarea procesului legislativ, ca şi conducerea generală a statului. Din punct de vedere structural, executivul se subsumează autorităţilor publice care exercită funcţia executivă şi nu se confundă cu administraţia publică.

Termenul de instituţie provine din limba latină, "institutio" - aşezământ, întemeiere, înfiinţare, dar şi obicei, regulă de purtare, deprindere^[20]. Prin instituire, o naţiune, o colectivitate umană trecea de la starea de component al naturii, de la acţiuni individuale, spontane şi uneori egoiste şi agresive, la starea socială, la organizaţii create de o autoritate exterioară intereselor individuale, dar recunoscută ca necesară pentru satisfacerea acestor interese, pentru menţinerea unei colectivităţi sociale durabile. În limbajul cotidian, cuvântul instituţie păstrează sensul iniţial, juridic, desemnând organizaţiile care au un statut, reguli de funcţionare stabilite prin acte normative, având rolul de a satisface anumite nevoi sociale. Exemplul tipic de instituţie în acest sens este statul cu organizaţiile sale administrative, politice, militare etc. Instituţia defineşte regulile de influenţare şi control social al comportamentelor individuale, modelele specifice şi stabile de organizare şi desfăşurare a interacţiunilor dintre indivizi şi grupuri sociale orientate spre satisfacerea unor nevoi de bază, valori şi interese cu importanţă esenţială, strategică, pentru menţinerea colectivităţilor sociale^[21].

4. Birocraţie

La începutul secolului al XVI-lea Machiaveli a identificat termenul de stat cu birocraţia care asigură funcţionarea şi continuitatea acestuia, birocraţia fiind de fapt deţinătoarea puterii reale (puterea birourilor) şi nu guvernele care au o existenţă efemeră şi nu pot face nimic fără colaborarea personalului însărcinat să difuzeze şi să aplice deciziile guvernelor aşadar să organizeze executarea sau să execute direct aceste decizii.

Aşa numita birocraţie (cuvântul nu a fost creat decât în a doua jumătate a secolului XVIII-lea) nu a apărut decât în momemntul în care s-au cumulat următoarele caracteristicii:^[22]

• posturile (funcţionarii) au devenit permanente sau cvasipermanente;
• apare un statut juridic protector (stabilitate, retribuţie, carieră);
• ocupanţii psturilor (funcţionarii) scapă (sau au tendinţa să o facă) de orice responsabilitate directă.

În cursul secolului al XiX-lea şi al XX-lea, progresiv, realizarea acestor trei condiţii a generat un fenomen nou şi fără precedent în istorie: - Birocraţia.

Administraţia care a existat în statele europene din secolul XIII până în secolul XVIII şi care apoi s-a metamorfozat în birocraţie, exista în toate marile civilizaţii ale trecutului, reprezentând un subsistem de organizare în timp ce birocraţia este un subsistem de administrare. Aşadar orice administraţie, ipotetic, presupune un coeficient de risc de birocratizare, astfel că printr-o retrospectivă analogică am putea vorbi spre exemplu de birocraţia imperiului roman, în măsura în care imperiul roman se sprijinea pe o administraţie numeroasă şi puternică ce tindea să se constituie într-o birocraţie.

În prezent, însă, toşi marii analişti ai fenomenului administrativ sunt de acord cu faptul că asistăm la triumful birocraţiei^[23].

pe măsură ce statul naţional s-a dezvoltat întinzându-şi atribuţiile şi competenţele asupra cvasitotalităţii zonelor societăţii, transformându-se în stat providenţial, birocraţia pe care el se sprijină sporeşte permanent ocupând un procent din ce în ce mai mare din populaţia activă şi absorbind o parte din ce în ce mai mare din buget.

Această evoluţie a cunoscut împlinirea în statele totalitare, cum a fost România până în decembrie 1989, în care puterile: politică, economică, socială şi culturală au fuzionat şi în care birocraţia statală era dublată la toate nivelurile de către partidul comunist.

Hipertrofia birocratică a statului în loc să permită statului să rezolve mai eficient misiunile sale extrem de dificile, a avut un efect opus condamnându-l la incapacitate de acţiune şi la imobilism. Într-o perspectivă aproape absurdă, la limita logică a unei asemenea evoluţii, birocraţia se substituie statului. În statele totalitare cum a fost şi România, birocraţia (nomenclatura) se substituia statului având unic scop să se perpetueze la putere, să-şi păstreze şi chiar să-şi dezvolte privilegiile şi dacă este posibil să-şi trasmită aceste privilegii descendenţilor. Într-o asemenea ţară orice proiect de reformă pentru a schimba un statu quo evident favorabil birocraţiei, eşua în fază incipientă.

După cum se constată de către unii doctrinari "situaţia nu este fundamental deosebită în democraţiile occidentale în care instabilitatea instituţiilor politice contrastează cu stabilitatea birocraţiei şi unde deşi există o întărire a executivului, guvernele au devenit prizonierele unei birocraţii omniprezente şi atotputernice, fundamental conservatoare şi corporatiste"^[24].Totuşi trebuie să observăm că spre deosebire de realităţile dintr-un stat totalitar, în statele democratice existenţa unei opoziţii democratice şi oficiale, adică legal constituită, precum şi programele politice pe baza cărora au fost aleşi, îi obligă pe cei de la putere, pe guvernanţi să iniţieze măsuri de reformare a administraţiilor birocratice. În astfel de situaţii se naşte un conflict ori de câte ori se încearcă măsuri care atentează interesele şi obişnuinţele deja stabilizate ale birocraţiilor, iar guvernanţii de cele mai multe ori capitulează şi fie îşi modifică proiectele iniţiale şi astfel se pierde caracterul novator şi eficienţa acestora, fie renunţă.

Dintr-un alt punct de vedere este de observat că durata limitată a mandatului şi permanenţa perspectivei alegerilor îi descurajează pe guvernanţi să ducă o politică pe termen lung şi incită la amânarea deciziilor nepopulare pentru a nu pierde electoratul iar chiar dacă îşi asumă aceste riscuri şi adoptă unele reforme, acestea se vor lovi de ostilitatea sau apatia birocraţilor care au misiunea de ale aplica, astfel încât reformele fie vor fi torpilate sau vor fi aplicate inadecvat. Finalmente reformele vor deveni doar parţial realizate, iar guvernul următor va constata că acestea sunt nepopulare sau ineficinete iar pe cale de consecinţă va susţine că este nevoie de altfel de reforme, pe care va încerca să le adopte şi care vor avea aceiaşi soartă.

După cum arătam şi în secţiunea destinată explicării "termenului cheie": Administraţia Publică (vezi 1.1.1), aceasta apare cu atât mai redutabilă şi dificil de stăpânit cu cât ea reprezintă o putere apreciabilă prin numărul de agenţi pe care îi are şi prin faptul că este organizată într-o mulţime de citadele şi bastioane fiecare conştiente şi mândre de particularităţile, privilegiile şi forţele sale şi care nu comunică între ele decât rareori şi cu dificultate.

Aşadar administraţie este departe de a constitui un executant docil şi zelos pe care teoria juridică îl defineşte - după cum am văzut - ca fiind braţul drept al puterii executive.

Realizând puterea administraţiei, de multe ori guvernele decât să eşueze încercând reforme administrative ale aparatului existent preferă să iniţieze structuri mai lejere şi mai suple (vezi administraţiile de misiune) care eludând constrângerile şi restricţiile birocratice se vor putea dovedi mai eficiente, inovând şi antrenând administraţia clasică într-un proces de schimbare.

S-a exprimat părerea că totuşi aceste noi structuri sfârşesc mai târziu sau mai devreme prin a fi recuperate în sistemul administrativ clasic şi practic ele se adaugă şi uneori chiar se suprapun peste structurile deja existente şi în final nu fac decât să mărească povara birocraţiei^[25].

Permanent puterea politică face eforturi să impună puterii administrative voinţa sa de aceia raporturile dintre cele două puteri au pus permanent probleme.

Este neîndoielnic faptul că în măsura în care administraţia beneficiază de o continuitate şi de o independenţă care lipsesc puterii politice (aceasta fiind dependentă de electorat şi de mandatul limitat), şi atunci şi acolo unde puterea de obstrucţionare a administraţiei este suficientă pentru a reduce le zero deciziile guvernelor sau pentru a le impune integral, administraţia este cea care deţine puterea reală.

Conflictele care persistă în zilele noastre între puterea politică şi administraţie, dovedesc faptul că în ciuda accentuării birocratizării statale, procesul nu este finalizat în societăţile democratice aşa cum a fost finalizat în statele totalitare, unde puterile fuzionează, creându-se aşa după cum vom vedea "sisteme administrative cu integrare absolută".

Putem conchide, aşadar, că definirea statului ca birocraţie şi a birocraţiei ca îmtruchipând în realitate statul este o definire tendenţială, care indică doar o tendinţă fundamentală a evoluţiei aflate în curs, tendinţă potrivit căreia statul ca organizaţie politică tinde să fie redus la neputinţa de a acţiona de către birocraţie care, de altfel, el a creat-o, a dezvoltat-o şi a favorizat-o.

^[1]  Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, Institutul de arte grafice "E. Marvan", Bucureşti, 1934

^[2]   Charles Debbasch, Fonction administrative et missions de l'administration, în lucrarea Science administrative, Administration publique, Paris, Librairie Dalloz, 1975

^[3]  C. Lalumière, A la recherche d'une cadre théorétique pour l'étude de l'administration publique, în

Buletin de l'Institut International d'Administration Publqiue - Revue d'administration publique, Janvier­Mars, 1975

^[4]   Al. Negoiţă, Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureşti, 1996, p. 3 şi urm.; A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. Biblioteca Juridică NEMIRA, Bucureşti, 1996, p. 3 şi urm.

^[5]   I.Deleanu, Introducere în teoria reglării sistemului organelor statului, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1977

^[6] S.Mennell, Sociological Theory. Uses and Unities, New York, Washington Praeger Publishers, 1974

^[7]   S. Mennell, op. cit., p.124

^[8]   Talcot Parsons, Reflections on the Place of Force in Social problems, New York, 1964

^[9]   Talcott Parsons, The Political Aspect of Social Structure, Prentice Hall, 1966

^[10]Talcott Parsons, Societies. Evolutionary and Comparative Perspectives, Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1976

^[11] Ioan Alexandru, Introducere în teoria administraţiei publice, Ed. Sylvi, Bucureşti, 1997, p. 21 şi urm.

^[12]  A se vedea şi I.Deleanu, Drept constituţional şi instituţii politice, Bucureşti, 1991, Ioan Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Ed.Actami, Bucureşti, 1993, C.Dissescu, Drept constituţional, Bucureşti, 1915, Paul Negulescu, Curs de drept constituţional român, Genoveva Vrabie, Drept constituţional şi instituţii politice contemporane, Ed. 'Chemarea", Iaşi, 1992

^[13] Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, RA Monitorul Oficial, Bucureşti, 1994

^[14]J.Cadart, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, vol.I, Economica, Paris, 1990, p.342

^[15]  Ch.Debbasch, J.Bourdon, J.M.Ponter, J.C.Ricci, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, 3^e édition, Economica, Paris, 1990, p.110

^[16]  A.de Laubadère,Traité de Droit Administratif,L.G.D.J., Paris, 1980, p.229

^[17]  G.Vedel, P.Delvolvé, Droit Administratif, 10^e édition, P.U.F., Paris, 1988, p.56 şi urm.

^[18]  J.Rivero, Droit Administratif, 12^e édition, Dalloz, Paris, 1987, p.15

^[19]  A.Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, I, Ed."Hercules", 1993, p.9 şi urm.

^[20]  C.Zamfir, I.Vlăsceanu şi colab., Dicţionar de sociologie, Bucureşti, Ed.Babel, 1993, p.30

^[21]  Sofia Chirică, Psihologie organizaţională, Ed. Studiul Organizării, Cluj-Napoca, p. 32 şi urm.

^[22]  Mireille Marc-Lipiansky, op.cit., p. 25 §i urm.

^[23]   M.Marc-Lipiansky, "Crises et bureaucratie" §i "L'Etat en question", în L'Europe en formation, no.205, automne 1986 §i no. 293, ete 1994.

^[24]  M. Marc-Lipiansky, "Crises et crise", Presses d'Europe, Nice, 1997, p. 48.

^[25] M. Marc-Lipiansky, op.cit., p.49.