Deşi, după cum vom vedea, caracteristicile administraţiei publice pot fi descifrate şi din analiza funcţiilor acesteia în cadrul sistemuui social global, apreciem utilă menţionarea acestora şi în acest moment al demersului nostru.
Fără a detalia, redăm aceste caracteristici, astfel cum au fost ele formulate de Henry Puget încă din 1969, în lucrarea sa "Les institutions administratives étrangères".
- a) Administraţia constituie un corp intermediar, creat în vederea acţiunii, ea este făcută pentru a acţiona
Corp intermediar creat pentru acţiune, administraţia este subordonată. Iată prima caracteristică: ea este totdeauna subordonată guvernului, care îi prescrie ce trebuie să facă, îi numeşte şefii şi îi furnizează mijloacele.
Într-o societate veritabil civilizată, ea este subordonată dreptului, legii, care îi stabileşte obiectivele, îi fixează limitele, îi impune respectul unor garanţii.
Ea trăieşte sub o autoritate, nefiind un organism independent sau, mai precis spus, nu este în întregime autonom.
Cu toate acestea, chiar subordonată, administraţia păstrează, aşa după cum mai spuneam, o parte din putere, care îi este proprie.
Legile, regulamentele, stăvilesc arbitrariul administraţiei, ea este supusă legilor generale. Peste tot există reguli care stabilesc organizarea şi determină principiile de funcţionare a serviciilor, peste tot există un drept administrativ descriptiv.
Administraţia, instrumentul Statului, posedă totdeauna puteri de care nu dispun particularii: puterea de rechiziţie asupra oamenilor şi lucrurilor, puterea de a percepe impozite, de a utiliza oamenii pentru serviciul militar, de a lua bunuri imobiliare prin procedura de expropriere.
Astfel de puteri sunt adesea stabilite prin lege, amploarea lor variază, rigoarea controlului este diferită. Însă administraţia păstrează totdeauna o marjă de libertate, ea are aprecierea oportunităţii, ea trebuie să se conformeze legii, dar îi aparţine şi aprecierea dacă, în circumstanţele care se prezintă, ea trebuie să acţioneze sau să se abţină.
Ori de câte ori nu are prescripţii imperative şi ori de câte ori survin evenimente excepţionale, posibilităţile sale se lărgesc.
Administraţia se mişcă într-o reţea de legi. Ea are totuşi o anumită iniţiativă şi o competenţă decizională limitată.
Administraţia îndeplineşte două mari categorii de sarcini: unele de execuţie, altele de elaborare.
Executarea implică interpretarea unor texte, căutarea şi executarea mijloacelor, coordonarea între activităţile diverse şi procedee diferite, adaptarea mijloacelor şi procedurilor la împrejurări.
Elaborarea comportă pregătirea de către administraţie a textelor care devin obligatorii pentru această administraţie, odată ce sunt acceptate de guvern sau organele legislative. Ea pregăteşte texte apoi, în cadrul dispoziţiior în vigoare, stabileşte liniile generale faţă de care îşi conformează acţiunea, pregăteşte alegerea unei politici administrative.
În sferele sale superioare, administraţia orientează activitatea de executare pe care ansamblul organelor şi agenţilor săi trebuie să o realizeze. În orice caz, însă, administraţia este supusă legii, ea este dependentă de guvern, ea trebuie să se conformeze opţiunilor parlamentului, posedând totuşi o autoritate secundară; nu este numai subordonată, ci şi puternică.
Administraţia dă un ajutor tehnic Şefului Statului, Parlamentului, miniştrilor, colaborând cu aceştia; ea face cunoscute nevoile şi posibilităţile şi poate contracara, în mediul său de acţiune, excesul.
Ea este puternică prin utilitatea şi cunoştinţele sale.
Atunci când administraţia atinge un înalt grad de putere, ne aflăm într-un regim birocratic, al unei birocraţii omnipotente (pluripotente). Într-un astfel de regim, libertăţile cetăţenilor sunt îngrădite sau suprimate şi, practic, administraţia scapă controlului care trebuie să se exercite asupra sa.
Gustul său pentru hârtii şi formalism creşte, tendinţa sa de a se separa de restul, naţiunii, de a se constitui într-o clasă distinctă, poate face să apară o adevărată aristocraţie administrativă.
chiar în regimuri în aparenţă foarte democratice, activitatea şi permanenţa administraţiei dau acesteia o forţă singulară.
Ea trebuie ţinută în mână de puterea politică, prin vigilenţa cetăţenilor şi graţie jocului contradicţiilor şi libertăţilor publice. când aceasta încetează să servească şi vrea să domine, se ajunge la abuz. Astfel, administraţia are ca primă caracteristică aceea de a fi subordonată şi nu de a se dovedi puternică.
- b) A doua caracteristică pe care o prezintă administraţia este aceea de a fi ierarhizată şi ordonată
Administraţia este ierarhizată, adică divizată pe verticală şi în tranşe orizontale, în grade sau etaje; organul situat la unul din aceste etaje exercită o autoritate asupra organelor situate la etajele inferioare şi este, la rândul său, supus autorităţii organului superior, dacă acesta există.
ierarhia administrativă, care imită ierarhia militară, este un procedeu pentru a asigura coeziunea şi disciplina administraţiei; ea permite guvernului să ţină administraţia în mână iar, în interiorul administraţiei însăşi, ea facilitează transmiterea ordinelor prin relee succesive, repartizarea responsabilităţilor şi supravegherea executării.
În acest cadru ierarhic se exercită puterea de comandament, de control şi disciplină.
Aceste puteri derivate din ierarhie se manifestă mai energic asupra funcţionarilor numiţi.
Există şi agenţi ai administraţiei care sunt aleşi.
puterile autorităţilor superioare sunt exercitate uneori asupra personalului, dar de cele mai multe ori puterea autorităţii superioare se manifestă asupra actelor emise de autoritatea inferioară.
Această putere ierarhică, prin intermediul controalelor, care sunt o consecinţă şi o manifestare a ei, tinde spre asigurarea unităţii de acţiune a aparatului administrativ.
controlul care se exercită asupra administraţiei este de natură diferită; el poate fi pur administrativ, operat din interiorul administraţiei însăşi şi direct legat de puterea ierarhică, dar el poate fi executat şi de un judecător, caz în care se ataşează de ideea puterii suverane de control şi justiţie, care aparţine suveranului sau poporului şi este delegată tribunalelor.
peste tot administraţia este mai mult sau mai puţin controlată de judecător, care verifică legalitatea deciziilor administrative, dar care nu este competent să aprecieze oportunitatea. Acest judecător este, după ţări, un judecător judiciar sau un judecător administrativ; frecvent, se constată o coexistenţă şi o anumită repartizare a litigiilor.
Acţiunea ierarhiei, vigoarea controlului, variază după ţări şi după organele avute în vedere.
În cazul serviciilor de stat nedescentralizate, există o maximizare a ierarhiei administrative, respectiv a controlului.
Administraţia din colectivităţile teritoriale în sistemul de autoguvernare "self- government", de model britanic, este mai puţin controlată decât într-un regim de simplă descentralizare.
Acolo unde judecătorul administrativ este puternic şi el a impus un respect riguros al legalităţii, administraţia este mai puţin liberă decât acolo unde acest judecător nu există sau unde judecătorul judiciar se dovedeşte a fi timid.
Aşadar, administraţia poate fi supusă numai unui control intern, care rezultă din amenajamentul ierarhic, deci derivat din puterea ierarhică, sau/şi unui control judecătoresc, consecinţă a preeminenţei legii.
Acolo unde există libertăţi publice şi un liber exerciţiu al suveranităţii populare, controlul este predominant extern.
Erorile şi abuzurile administraţiei pot fi denunţate de presă, pot să dea loc la manifestaţii, la petiţii, intervenţii în parlament, să antreneze căderea unui guvern.
- În toate ţările, administraţia nu este numai subordonată şi ierarhizată, ea este de asemenea remunerată, civilă, laică, egalitară, aşadar acesta ar fi al treilea caracter
Administraţia este remunerată. Există numai puţini agenţi ai administraţiei care nu primesc o retribuţie, un salariu din bugetul public. Funcţiile publice gratuite sunt o excepţie.
Administraţia civilă. Există în toate ţările o armată şi o administraţie militară, acestea servind sarcinilor speciale pe care le are armata.
Nevoile publice, altele decât cele pe care le implică forţele armate, sunt rezolvate prin administraţia civilă. În societăţile moderne nu există decât în mod excepţional o confuzie între funcţiile civile şi cele militare.
În cazuri excepţionale, autoritatea militară intervine legalmente în materie civilă, în urma unei relaţii deschise de autoritatea civilă, sau după proclamarea stării de urgenţă.
Unii militari sunt însărcinaţi în funcţii civile, în special în funcţii de autoritate, în perioadele de criză sau de dictatură.
peste tot, în prezent, administraţia este laică, pentru că ea foloseşte un personal care nu este clerical şi care nu intervine direct pentru asigurarea unor nevoi religioase.
Există, totuşi, încă, ţări în care laicitatea nu se manifestă în întregime, unde cultul are un caracter de serviciu public, chiar de învăţământ. În Anglia, biserica anglicană este recunoscută ca biserică de stat. Italia şi Spania au un organ concordiar.
Administraţia este egalitară, în sensul că ea furnizează servicii tuturor, fără a face distincţie de origine, de rasă, de partide politice, principiu care nu este totdeauna şi pretutindeni aplicabil.
- Administraţia este în toate ţările formalistă, scrisă şi birocratică
Administraţia acţionează după anumite proceduri, conform unor precedente. Există un tradiţionalism administrativ care poate antrena rutina şi care duce la un ritm lent.
Administraţia este scrisă, ea are la bază documente, fapte, decizii, consemnate în documente conservate în scris.
Administraţia acţionează din birourile sale, adică din interiorul localurilor unde este instalată şi unde personalul său este instalat în mici grupe, denumite birouri. Formalismul şi birocratismul sunt proprii, fie că vrem sau nu, oricărei administraţii dezvoltate; este variabil numai gradul şi trebuie evitate exagerările care au ca rezultat instaurarea unui regim birocratic.
- Administraţia este permanentă, ea necesită, din ce în ce mai mult, cunoaştere şi tehnicitate
Administraţia face loc reprezentanţilor aleşi ai populaţiei, ea foloseşte auxiliari, agenţi temporari, dar ea foloseşte mai ales funcţionari permanenţi; prin această permanenţă a funcţionarilor, administraţia are o continuitate, formează corpuri.
Deoarece sarcinile administraţiei au devenit din ce în ce mai delicate, necesitatea cunoaşterii, a competenţei, a tehnicităţii speciale este imperioasă. Administraţia, cu multiplele sale specialităţi, trebuie să folosească veritabili tehnicieni: ingineri, medici, jurişti, economişti, psihologi etc., dar chiar personalul pur administrativ trebuie să aibă, cel puţin la eşaloanele superioare, o formaţie extrem de solidă şi trebuie să-şi însuşească în serviciul pe care-l ocupă o parte din tehnicitate.
- Administraţia este compartimentată
vertical şi orizontal
După cum vom vedea în partea de analiză destinată structurilor, administraţia este divizată în grupe de servicii şi servicii, astfel: pe ministere, în fiecare minister pe direcţii, în cadrul direcţiilor pe birouri; alături de ministere sunt stabilimente publice, agenţii independente, societăţi naţionale sau corporaţii publice, cu serviciile din cadrul lor, cu birourile lor.
Administraţia este împărţită apoi prin tranşe orizontale, administraţii centrale, servicii exterioare sau "in-the-field", serviciile colectivităţilor locale.
Această compartimentare şi aceste diviziuni verticale şi orizontale face să se nască mari probleme de coordonare şi comunicare, de centralizare şi descentralizare, de concentrare şi desconcentrare.
În ce măsură trebuie restrânse competenţele, asigurate legăturile? Puterea de decizie este fixată la vârf? În anumite cazuri poate fi ea exercitată la etajele inferioare sau la cele intermediare?
Care este gradul de autonomie acordat fiecărui serviciu şi căror servicii ale colectivităţilor locale îi este acordat?
Soluţiile acestor probleme sunt diferite şi vom încerca să răspundem la aceste întrebări în cadrul analizei ce vom face.
- Administraţia publică este într-o continuă expansiune
Alături de aspectele esenţiale ale administraţiei publice însăşi, se produce un fenomen de ordin general: administraţia se dilată, ea este în expansiune.
De peste o jumătate de secol, în toate ţările lumii, administraţia se dezvoltă, se extinde: există o creştere a serviciilor publice. Pretutindeni Statul intervine din ce în ce mai mult în viaţa naţiunii.
S-a trecut de la Statul-jandarm la Statul-providenţă corelativ, serviciile publice au crescut în număr şi în volum. Vechile servicii publice se lărgesc, se amplifică, aşa, de exemplu, apărarea naţională, poşta, transporturile.
Anterior secolului XX, nu exista, practic, un serviciu public de învăţământ sau de asistenţă. Acum au apărut servicii publice noi, servicii publice de aviaţie civilă şi militară, servicii de cercetare atomică. Multe alte domenii erau în trecut aproape în exclusivitate o chestiune particulară, iar astăzi s-au organizat în noi servicii publice.
În fine, au apărut noi servicii sociale şi servicii economice. Alături de serviciile publice ale Statului, există numeroase servicii ale colectivităţilor locale. Care sunt cauzele acestei expansiuni administrative?
Ea rezultă dintr-o tendinţă internă a administraţiei, o tendinţă naturală de a se extinde, de a prolifera; este tendinţa generală pe care o semnala spinoza: "totul tinde a persevera în eul său şi de a mări acest eu".
orice şef de birou aspiră să devină şef de serviciu, şeful de serviciu să devină director, măreşte numărul funcţionarilor publici, lărgeşte câmpul activităţilor, pentru a justifica mărirea serviciilor, avansarea conducătorilor lor. Aceasta este însă o cauză accesorie şi o explicaţie insuficientă.
Cauza vine din tendinţa statului de a face faţă unor noi nevoi sociale, de a oferi condiţii de viaţă mai bune membrilor săi, împotriva diferitelor riscuri ale vieţii.
statul practicând activităţi economice, administraţia economică cunoaşte o extraordinară dezvoltare.
Lumea întreagă a parvenit la o "vârstă administrativă".
Această vârstă se caracterizează prin numărul şi volumul serviciilor publice şi prin complexitatea administraţiei.
De altminteri, procedeele administrative proprii nu sunt singurele utilizate. Administraţia, şi mai ales administraţia economică, recurge la procedee de drept privat.
Dar nu toate statele sunt în acelaşi stadiu de expansiune administrativă; sunt state în care, faţă de numărul locuitorilor, administraţia este slabă. India, America Latină, lumea arabă, Asia de sud-est, Africa, nu au o administraţie în adevăratul înţeles al cuvântului.
În S.U.A., importanţa administraţiei este în creştere; odată cu naţionalizările, a crescut şi în Anglia, apoi a început să se restrângă.
În ţările vechii Europe, administraţia cu tradiţii viguroase totdeauna câştigă fără încetare
teren.
Dezvoltarea serviciilor publice are consecinţe majore. Numărul agenţilor, numărul funcţionarilor a crescut. Cheltuielile pentru servicii au crescut şi, deci, trebuie găsite resurse, trebuie extinse serviciile financiare.
Contactele administraţiei cu cei administraţi s-au multiplicat prin faptul că administraţia şi-a asumat noi sarcini şi intervenţii în viaţa particularilor.
Buna funcţionare a administraţiei, a serviciilor publice, a devenit un element de linişte sau de tulburări.
proasta stare şi mersul defectuos al serviciilor publice este la originea multor crize politice şi chiar revolte populare.
statul trebuie să se preocupe din ce în ce mai mult de numărul mare de agenţi şi, în acelaşi timp, nu trebuie uitat că atunci când administraţia este prea dezvoltată, ea constituie o putere şi caută să obţină avantaje.
statul modern, prevăzut cu un aparat administrativ enorm, trebuie să fie tare, sub sancţiunea de a pierde controlul administraţiei, dacă vrea să nu fie lovit de neputinţă, în ciuda gigantismului său, sau tocmai din cauza acestuia.
Statul modern, prin diversitatea serviciilor publice, ţine din ce în ce mai mult omul în dependenţa sa. Şi dacă toate acestea sunt în mâinile unui partid, acestea restrâng şi mai mult libertatea.
Vârsta administrativă poate sfârşi într-o tiranie administrativă.
Mai mult ca oricând, în lumea actuală trebuie să fie asigurate caracterul egalitar şi neutralitatea administraţiei.