Faţă de cele de mai sus, se desprinde ideea că administraţia publică presupune acţiunea neîntreruptă care are drept scop asigurarea condiţiilor pentru desfăşurarea ritmică a vieţii statului[1]. Administraţia publică, constituind un proces continuu, este supusă regulilor actualizării funcţiilor, ca o garanţie a adaptării sale la condiţiile permanent dinamice oferite de mediul social. De aceea, administraţia publică - nu trebuie să constituie un scop în sine, ea trebuie să servească realităţile sociale în dinamica lor. De aici, observaţia că administraţia publică nu înseamnă oriunde sau oricând acelaşi lucru.
pornind de la realităţile sociale, care nu sunt identice în timp şi spaţiu, administraţia este chemată să-şi realizeze funcţiile ţinând seama de aceste realităţi, motiv pentru care ne propunem a prezenta câteva aspecte ce conturează influenţele reciproce între administraţia publică şi celelalte elemente ale sistemului social.
Având în vedere vastitatea acestei problematici în acest moment, ne vom limita a sublinia, pe de o parte, raporturile între administraţia publică şi principalele elemente ale sistemului politic iar, pe de altă parte, raporturile administraţiei publice cu mediul juridic.
Astfel, considerăm că se va putea argumenta şi mai temeinic teza potrivit căreia a administra nu înseamnă oriunde şi oricând acelaşi lucru. Fără a nega posibilitatea unor concluzii general valabile privind organizarea şi funcţionarea administraţiei publice, trebuie subliniat însă că ceea ce este valabil într-un anumit regim politic sau într-o anumită ţară nu poate fi valabil în orice ţară sau în orice regim politic. Fiecare popor trebuie să-şi construiască o administraţie proprie, iar limitele şi caracterul acestei administraţii vor depinde în mod necesar de regimul politic al statului respectiv, de relaţiile economice dominante, de istoria şi tradiţiile proprii.
- - Analizând raporturile dintre administraţia publică şi principalele elemente ale sistemului politic încercăm a descifra câteva repere ce pot particulariza modalităţile de realizare a funcţiilor administraţiei publice în România contemporană, în condiţiile reconstrucţiei democratice a statului de drept.
- a) Fără a intra în prezentarea detaliată a sistemului politic, ne vom opri mai întâi asupra raporturilor dintre administraţia publică şi partidele politice, astfel cum acestea sunt reflectate în Constituţie şi celelalte acte normative ce guvernează organizarea şi funcţionarea administraţiei publice.
Este de menţionat mai întâi că suveranitatea naţională aparţine poporului român şi că acesta o exercită prin organele sale reprezentative şi prin referendum şi că nici un grup şi nici o persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu (art.2 Constituţie), iar în condiţiile în care pluralismul reprezintă o garanţie şi o condiţie a democraţiei constituţionale, partidele politice se constituie şi îşi desfăşoară activitatea numai în condiţiile legii, ele fiind menite a contribui la definirea şi la exprimarea voinţei politice a cetăţenilor, respectând cu stricteţe suveranitatea naţională, integritatea teritorială, ordinea de drept şi principiile democraţiei (art.2 Constituţie).
Dacă mai amintim şi prevederile art.29 din Constituţie, potrivit cărora libertatea gândirii şi a opiniilor nu poate fi îngrădită şi că nimeni nu poate fi constrâns să adopte o opinie contrar convingerilor sale, precum şi prevederile art.37 din Constituţie, care consacră dreptul de asociere liberă în partide politice, mai puţin pentru unele partide care militează împotriva pluralismului politic, vom putea formula o primă observaţie importantă, şi anume aceea că partidele şi formaţiunile politice ca elemente ale sistemului politic nu se supraordonează administraţiei publice, aşa cum se petreceau lucrurile în statul totalitar, în care, deşi se declara în textele Constituţiei că întreaga putere politică aparţine poporului, se preciza apoi rolul conducător al clasei muncitoare şi al partidului unic în conducerea întregii societăţi, situaţie în care întreaga activitate a administraţiei avea drept obiectiv realizarea voinţei politice a partidului unic.
Aşadar, voinţa partidelor politice nu se poate impune administraţiei publice decât filtrată prin sita prevederilor Constituţiei şi a celorlalte legi, care precizează cu exactitate tehnologia transformării opţiunilor politice în decizii politice iar apoi în norme juridice, acestea din urmă fiind singurele obligatorii pentru administraţia publică.
În ipoteza în care un partid devine prin alegeri majoritar în parlament şi, prin urmare, se poate forma un guvern monocolor, opţiunile politice ale acestui partid pot relativ uşor să se metamorfozeze în norme de drept, devenind astfel obligatorii pentru administraţia publică, dar va trebui să nu se uite că prin normă imperativă Constituţia stabileşte că deputaţii şi senatorii, în exercitarea mandatului, sunt în serviciul poporului (art.66 Constituţie) şi nu doar a partidului din care provin. Primul-ministru şi membrii Guvernului nu-şi pierd calitatea de deputaţi sau senatori (art.68 Constituţie), prin urmare nu sunt doar în slujba partidului lor, ci a întregului popor, aşa cum rezultă, de altfel, şi din textul jurământului pe care sunt obligaţi a-l depune pentru a fi validaţi (art.103 raportat la art.82 din Constituţie).
În mod similar, consilierii locali şi primarii sunt validaţi după depunerea jurământului (art.18 şi 39 din Legea administraţiei publice locale), potrivit căruia slujesc Constituţia, legile şi binele locuitorilor care i-au ales.
Toate aceste reguli juridice care se constituie, alături de altele, în principii fundamentale ale statului de drept, trebuie cu sfinţenie respectate pentru a se obstacula tentaţia pe care ar putea- o avea un partid politic, devenit majoritar în Parlament şi constituind un guvern monocolor, de aşi transforma "aleşii" în activişti ai partidului" sau structurile administraţiei publice centrale sau locale în "organe de partid", centrale sau locale.
Teza apolitismului administraţiei publice, în sensul insubordonării ei faţă de partidele politice, inclusiv faţă de partidul de guvernământ, nu este o vorbă goală, aşa cum încercau să demonstreze doctrinarii statului monolit, pornind de la teza marxistă a caracterului de clasă al statului, ci apare ca rezultantă logică a constatării realităţii, potrivit căreia administraţia publică îşi realizează funcţiile în baza legităţilor proceselor generale şi specifice de conducere a activităţii administrative a statului şi a colectivităţilor locale, iar aceste reguli fac şi trebuie să facă abstracţie de caracterul puterii politice, de culoarea politică a partidului de guvernământ, bazându-se pe cuceririle ştiinţifice din diferite domenii ale cunoaşterii umane.
- b) Relaţiile dintre administraţia publică şi sistemul politic includ însă, pe lângă relaţia partid-administraţie publică şi relaţiile dintre aceasta şi puterea legislativă.
În condiţiile statului de drept, aşa după cum arătam mai sus, puterea aparţine poporului, care o exercită suveran prin organele sale reprezentative şi prin referendum (art.2 Constituţie). Organul reprezentativ suprem şi unica autoritate legiuitoare a ţării este Parlamentul, alcătuit din Camera Deputaţilor şi senat, astfel că, din punct de vedere funcţional, putem aprecia că administraţia publică se subordonează autorităţii legiuitoare, administraţia publică fiind chemată să execute legea nemijlocit sau să organizeze executarea acesteia. În acest sens, legislativul este autorizat să stabilească structurile organizatorice şi modul de funcţionare al administraţiei, alegând sau numind autorităţile administraţiei publice, conducerile acestora; adoptând norme de organizare şi funcţionare pentru toate autorităţile administraţiei publice, în măsură a răspunde în cât mai bune condiţiuni scopurilor pentru care fiinţează administraţia, funcţiilor acesteia. În acest fel, puterea legislativă se comportă ca un element prin care se realizează integrarea tuturor sferelor administraţiei publice. Acţiunea legislativului asupra administraţiei se poate exprima în diverse forme, cum ar fi: stabilirea unor reglementări directe, forma unor interdicţii, recomandări etc. Ceea ce se poate constata - şi experienţa a demonstrat - este faptul că întărirea puterii legislative constituie o condiţie esenţială a realizării unei administrări eficiente a treburilor statului şi societăţii.
- Prezentarea unor aspecte privind raportul dintre administraţia publică şi mediul
juridic sau, cu alte cuvinte, cadrul juridic al administraţiei publice, ne va permite să caracterizăm şi mai exact modul în care se realizează funcţiile administraţiei în cadrul statului de drept[2].
pornind de la ideea - potrivit căreia limitele şi caracterul administraţiei, reflectate în funcţiile sale, depind în mod necesar atât de regimul politic şi forma de guvernământ, cât şi de nivelul dezvoltării relaţiilor economice, vom observa mai întâi că administraţia publică nu poate fi concepută în afara organizării statale a societăţii. Pentru acest motiv, este imposibil ca administraţia publică să fie separată de drept. Abordarea sistemică presupune cuprinderea cvasintegrală a tuturor verigilor administraţiei publice în cadrul unei structuri relativ unitare, amenajată funcţie de colectivitatea umană pe care o serveşte.
Astfel stând lucrurile, se poate aprecia că în statul de drept administraţia publică poate determina crearea unor condiţii favorabile de gestionare a tuturor colectivităţilor locale, a serviciilor social-culturale şi economice, potrivit intereselor şi nevoilor celor administraţi.
principiile fundamentale ce stau la baza statului de drept presupun un anume cadru normativ, prin care se realizează organizarea şi funcţionarea administraţiei publice şi prin care se stabileşte în primul rând sistemul principial-juridic ce guvernează întreaga administraţie publică[3].
Având în vedere că administraţia publică este prin esenţa sa o acţiune îndreptată spre un anumit scop, iar scopurile - prin urmare şi funcţiile ei - se stabilesc conştient pe baza legităţilor dezvoltării sociale şi a intereselor cetăţenilor, vom observa că acestea (scopurile, funcţiile) primesc de cele mai multe ori o confirmare juridică.
Mai mult, dreptul este chemat să stabilească cu precizie modul de derulare a acţiunii administraţiei publice în vederea atingerii scopurilor, deci cadrul normativ ce statuează tehnologiile, procedurile potrivit cărora administraţia publică acţionează în vederea realizării funcţiilor, scopurilor sale. Astfel, administraţia publică, acţionând în vederea realizării funcţiilor sale, trebuie să prevadă şi să programeze, să organizeze procesul de execuţie, să decidă, dar să şi pregătească variante de decizii pentru decidentul politic, să coordoneze procesele de execuţie şi, în sfârşit, să controleze întreaga activitate de punere în execuţie şi realizare a valorilor politice;
toate acestea constituie un proces administrativ unic, între acţiunile administraţiei existând o riguroasă succesiune şi interacţiune, stabilite prin norme juridice.
Rezultă astfel că, în întreaga sa activitate, administraţia publică se subordonează normelor juridice, însăşi raţiunea existenţei sale fiind organizarea executării şi asigurarea înfăptuirii acestora.
Faţă de multitudinea şi complexitatea problematicii posibile într-o analiză detaliată a raporturilor dintre administraţia publică şi mediul juridic, optăm în acest cadru pentru prezentarea sistematică a principiilor de bază ce se desprind din legislaţia noastră cu privire la amenajarea şi funcţionarea administraţiei publice, principii care stau la baza întregii activităţi administrative a statului şi a colectivităţilor locale. Ţinem să precizăm că aceste principii deduse din prevederile Constituţiei şi a celorlalte acte normative ce reglementează organizarea şi funcţionarea adminis-traţiei publice, formează un cadru teoretic şi metodologic adecvat unei activităţi cât mai eficiente a autorităţilor administraţiei publice, mai ales datorită faptului că, bazându-se pe logica şi rigoarea raţionamentului, înlesnesc şi orientează gândirea şi acţiunea, permiţând abordarea complexă a oricărei probleme din administraţia publică - dovedindu-se astfel de utilitate practică în efortul autorităţilor administraţiei publice în statul de drept, de a răspunde intereselor şi nevoilor cetăţeanului prin prisma intereselor generale ale societăţii.
Principiul suveranităţii naţionale, aşa după cum am mai arătat, trebuie înţeles în sensul că puterea politică aparţine şi trebuie să aparţină naţiunii . Dacă primele două elemente definitorii ale statului - şi anume teritoriul şi populaţia - au un caracter obiectiv-material, cel deal treilea element esenţial, şi anume suveranitatea naţională, are un caracter subiectiv-voliţional şi înseamnă că dreptul de comandă aparţine naţiunii.
Aşa cum se precizează în art.2(1) din Constituţie, "Suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative şi prin referendum".
Dacă în cazul referendumului suntem în prezenţa unei forme de comandă directă, de guvernare directă de către popor, în cazul exercitării suveranităţii naţionale prin organele sale reprezentative putem vorbi de o guvernare indirectă sau reprezentativă, ceea ce înseamnă că poporul, naţiunea, deleagă dreptul de comandament unor puteri delegate, care sunt puterea legislativă, puterea executivă şi puterea judecătorească.
Separaţia puterilor - constituie un principiu fundamental al statului de drept, el se deduce din întreaga economie a textelor din Constituţie şi legile organice, din distribuţia competenţelor şi atribuţiilor între autorităţile publice[4].
În virtutea acestui principiu, celor trei puteri le corespund categorii diferite de autorităţi publice, şi anume: puterea legislativă se exercită prin Parlament; puterea executivă prin Preşedinte, guvern, autorităţi administrative centrale şi locale, iar puterea judecătorească prin Curtea Supremă de Justiţie, Curţi de apel, tribunale şi judecătorii.
Este bine să menţionăm că diviziunea tripartidă, în cele trei puteri, respectiv în cele trei categorii de autorităţi publice, nu trebuie apreciată ca având caracter rigid, în sensul că activitatea fiecăreia are loc separat, ruptă total de celelalte. Dimpotrivă, între ele există zone de interferenţă, de colaborare sau de control reciproc.
Formele şi modalităţile de realizare a acestui principiu în activitatea administraţiei publice sunt prevăzute în Constituţie şi legile organice.
Principiul supremaţiei Constituţiei sau legalităţii, fixează cadrul activităţii autorităţilor statului în limita legilor, asigură stabilitatea juridică, drepturile şi libertăţile omului şi înseamnă subordonarea tuturor activităţilor autorităţilor publice, voinţei supreme a naţiunii, consemnată în principiile şi normele pactului fundamental statuat în Constituţie.
Dacă pentru puterea legiuitoare voinţa juridică supremă în care trebuie să se încadreze propria activitate este Constituţia, pentru celelalte activităţi ale statului exercitate prin puterea executivă şi cea judecătorească, cadrul de legalitate, peste care nu se poate trece, îl constituie atât Constituţia cât şi legile.
Aşadar, statul însuşi îşi îngrădeşte activitatea sa. Acţiunea statului trebuie să fie conformă regulilor de drept, statul legal fiind acela în care activitatea diferitelor autorităţi este subordonată legilor.
Ca o garanţie a principiului supremaţiei Constituţiei şi a legii, pot fi amintite alte două principii derivate şi anume acela la controlului constituţionalităţii legilor, exercitat prin Curtea Constituţională (art.140 Constituţie) şi principiul controlului jurisdicţional al acţiunii administraţiei publice[5].
O ultimă problemă ce dorim să o menţionăm în legătură cu aplicarea principiului supremaţiei Constituţiei sau al legalităţii, de natură a explica conţinutul acestuia, formele de concretizare a lui în activitatea administrativă a statului, este aceea a publicităţii actelor normative şi realizării cerinţelor de tehnică legislativă în redactarea lor. prin publicitatea acestor acte trebuie să înţelegem nu numai aducerea la cunoştinţa cetăţenilor, ci şi explicarea detaliată şi competentă a acestor acte normative tuturor celor chemaţi să le transpună în viaţă. Cerinţa publicităţii actelor normative este reglementată atât prin art.78 din Constituţie, cât şi prin alte acte normative. Nepublicarea acestor acte constituie o practică ilegală şi se poate transforma într-un obstacol în calea aplicării eficiente a legii. Asigurarea publicării actelor normative constituie o garanţie a aplicării prezumţiei nemo censetur ignorare legem (nimeni nu poate invoca necunoaşterea legii drept cauză a încălcării normei de drept).
Egalitatea în drepturi a cetăţenilor în faţa legilor şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi discriminări, este un principiu prin care se stabileşte că nimeni nu este mai presus de lege (art.16 Constituţie) şi, prin urmare, în întreaga lor activitate, autorităţile administraţiei publice, alături de celelalte autorităţi publice, sunt chemate să asigure deplina egalitate în drepturi în toate domeniile vieţii economice, politice, juridice, sociale şi culturale pentru toţi cetăţenii ţării, fără deosebire de rasă, de naţionalitate, de origine etnică, de limbă, de religie, de sex, de opinie, de apartenenţă politică, de avere sau de origine socială. În acest fel se garantează posibilitatea participării tuturor cetăţenilor la viaţa politică, economică, socială şi culturală.
Unitatea poporului, ca fundament al statului, unitate generată de egalitatea între cetăţeni şi consacrarea pluralismului în societatea românească, ca o condiţie şi în acelaşi timp o garanţie a democraţiei constituţionale, formează un alt principiu ce se degajă din prevederile Constituţiei (art.4 şi 8 din Constituţie).
Aşadar, manifestarea pluralismului şi activitatea partidelor politice trebuie să se desfăşoare în condiţiile legii, partidele sunt acele forme de asociere politică chemate să contribuie la definirea şi la exprimarea voinţei politice a cetăţenilor, dar numai în condiţiile respectării suveranităţii naţionale, a integrităţii teritoriale, a ordinei de drept şi principiilor democraţiei[6].
Activitatea partidelor politice, ca de altfel şi a altor forme de asociere politică sau apolitică, trebuie să contribuie la asigurarea unităţii poporului, ca fundament al statului; în caz contrar, activitatea acestora fiind anticonstituţională, este supusă rigorilor legii, de a cărei aplicare este răspunzătoare administraţia publică, potrivit prerogativelor sale de putere executivă.
[1] Henry Puget, Les institutions administratives étrangères, Paris, Dalloz, 1969
[2] J.M.Aubry, Le milieu juridique. Traité de science administrative, Mouton, Paris, 1966
[3] N.Popa, Teoria generală a dreptului, Ed.Actami, Bucureşti, 1996; Ilie Iovănaş, Drept administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1977
[4] Fl.Vasilescu, Separaţia puterilor în regimurile politice contemporane, Revista Dreptul nr.8/1990
[5] Ioan Deleanu, Drept constituţional şi instituţii politice, Bucureşti, 1991; F.B.Vasilescu, Constituţionalitate şi constituţionalism, Ed.Naţional, Colecţia juridică, Bucureşti, 1998
[6] Ioan Muraru, Constituţia României - comentată şi adnotată, Regia Autonomă "Monitorul Oficial", Bucureşti, 1992; M.Constantinescu, I.Muraru, Drept parlamentar, Ed.Grammar, Bucureşti, 1994