Dreptul adminsitrativ este o ramură a sistemului unitar al dreptului român. Dreptul român se constituie din ansamblul regulilor de conduită instituite sau sancţionate de stat, reguli ce reflectă voinţa poporului exprimată prin intermediul puterii legislative, reguli a căror respectare şi aplicare obligatorie se asigură prin conştiinţa juridică a cetăţenilor iar, la nevoie, cu ajutorul forţei coercitive a statului. Aceste reguli de conduită - cu caracter general obligatoriu - norme juridice, oricât ar fi de variate, de deosebite unele de altele, prin conţinutul şi forma lor, reprezintă în cadrul fiecărui stat o unitate, un ansamblu, fiind organizate într-un anumit sistem. Astfel, sistemul dreptului român, reprezintă structura internă a dreptului român, determinată de unitatea normelor şi instituţilor juridice şi împărţirea lor pe ramuri după specificul re-laţiilor sociale şi metoda de reglementare, potrivit anumitor principii comune, precum şi prin unitatea de metodă folosită în reglementarea relaţiilor sociale respective.
Ca ramură distinctă de drept, în cadrul sistemului dreptului nostru, dreptul administrativ reglementează o grupare specifică de raporturi sociale, care se constituie în obiectul său. Care sunt aceste raporturi sociale?
În literatura de specialitate au fost exprimate numeroase opinii în acest sens[1]. Faţă de acestea, considerăm că obiectul dreptului administrativ îl formează acele raporturi sociale care constituie obiectul activităţii administrative a statului şi a colectivităţilor locale, realizată, deci, de către autorităţile administraţiei publice potrivit normelor legale, cu excepţia raporturilor sociale care se nasc în procesul realizării activităţii financiare a statului şi a colectivităţilor locale. Aşadar, trebuie observat, în primul rând, că obiectul dreptului administrativ nu îl formează toate raporturile sociale în care sunt implicate autorităţile administraţiei publice prin diferite fapte juridice, ci numai acelea în care autorităţile administraţiei publice înfăptuiesc puterea executivă, fiind purtătoare a autorităţii publice. În al doilea rând, din această grupare de raporturi sociale, desprindem pe acelea care se nasc în procesul realizării activităţii financiare, deoarece datorită specificului puternic al acestora, ele fac obiectul unei ramuri distincte de drept - dreptul financiar.
Faţă de cele precizate în legătură cu noţiunea şi obiectul dreptului administrativ, putem deduce că norma de drept administrativ face parte din acea categorie de norme juridice care reglementează, ordonând şi organizând, raporturile sociale care constituie obiectul activităţii administrative a statului şi a colectivităţii locale, cu excepţia raporturilor sociale care se nasc în procesul realizării activităţii financiare[2].
Normele de drept administrativ pot fi emise atât de către Parlament, ca autoritate publică ce deţine puterea lgislativă, cât şi de Preşedintele Republicii, Guvern şi celelalte autorităţi ale administraţiei publice centrale sau locale. Aşadar, nu trebuie să confundăm noţiunea de normă de drept administrativ - care se poate găsi atât într-un act juridic normativ emis de Parlament ca autoritate publică ce deţine puterea legislativă, cât şi într-un act juridic normativ emis de o autoritate a administraţiei publice centrale sau locale ce ţin de puterea executivă - cu noţiunea de act administrativ cu caracter normativ, care sunt acte juridice ce cuprind norme de conduită şi sunt emise numai de către autorităţile administraţiei publice centrale sau locale.
Formând o categorie specială de norme juridice, deoarece reglementează o anumită grupare de raporturi sociale, normele de drept administrativ se pot referi la o secvenţă sau alta a activităţii administrative a statului sau a colectivităţii locale. Astfel există:
- norme care reglementează organizarea autorităţilor şi serviciilor administraţiei publice centrale sau locale şi care compun cadrul normativ al înfiinţării, stabilirii structurilor organizatorice şi desfiinţării acestora.
- norme care reglementează funcţionarea autorităţilor administraţiei publice şi care compun pe de o parte cadrul normativ al competenţelor şi atribuţiilor, precum şi procedurile de realizare a acestora iar, pe de altă parte, unele norme privind răspunderea atât a autorităţilor administraţiei publice, cât şi a funcţionarilor.
- norme care reglementează relaţiile autorităţilor administrative cu persoane fizice şi organisme non-guvernamentale, mai exact drepturile şi obligaţiile cetăţenilor şi a organismelor non-guvernamentale în raporturile lor de drept administrativ cu autorităţile administraţiei publice.
Această clasificare nu înseamnă o separare rigidă a diferitelor grupări de norme de mai sus. În actele normative, ele pot fi găsite separat, fie în diverse combinaţii. De regulă, însă, toate se regăsesc în acelaşi act normativ care reglementează atât înfiinţarea unei autorităţi administrative a statului sau a colectivităţilor locale, cât şi organizarea şi funcţionarea acesteia.
Încercând o particularizare a normei de drept administrativ, observăm că, în general, structura logico-juridică a acestor norme cuprinde cele trei elemente ale normei juridice.
Din necesitatea ca acese norme să fie cât mai clare, în majoritatea acestora, ipoteza este mai amplă, cu scopul de a se preciza cât mai exact parametrii în limita cărora acţionează norma în cazurile concrete. În ceea ce priveşte dispoziţia, aceasta se prezintă în majoritatea cazurilor sub formă imperativă: cele mai multe norme de drept administrativ, sunt, deci, imperative sau categorice, stabilind o obligaţie in faciendo de a proceda într-o anumită manieră. Norme de interzicere conţinând obligaţia de a se abţine de la o anumită acţiune in abstinendo, sunt mai puţine, iar norme permisive, care acordă subiectului posibilitatea opţiunii între acţiune şi inacţiune - în dreptul administrativ - sunt în număr foarte redus.
În sfârşit, se poate sesiza că, de regulă, sancţiunea nu este expres exprimată, ea fiind de cele mai multe ori prezumată sub forma nulităţii absolute a tuturor actelor întocmite, cu ignorarea condiţiilor exprimate în ipoteză şi dispoziţie.
Acele norme juridice de drept administrativ ce reglementează răspunderea autorităţilor administraţiei publice, a funcţionarilor sau relaţiile acestora cu persoanele fizice şi organismele nonguvernamentale, mai exact drepturile şi obligaţiile acestora în raporturile lor de drept administrativ cu autorităţile administraţiei publice, prevăd în mod expres sancţiunea.
Raporturile de drept administrativ pot fi considerate acele raporturi juridice care apar prin intervenţia normei juridice asupra raporturilor sociale care constituie obiectul activităţii administrative a statului - sau a colectivităţilor locale - realizată deci, de către autorităţile administraţiei publice potrivit normelor legale, cu excepţia raporturilor sociale care se nasc în procesul realizării activităţii financiare[3]. Aşadar, trebuie observat, în primul rând, că raporturile de drept administrativ constituie o parte din raporturile juridice în care sunt implicate autorităţile administraţiei publice prin diferite fapte juridice şi anume acelea în care autorităţile administraţiei publice înfăptuiesc puterea executivă, fiind purtătoare a autorităţilor publice.
În al doilea rând, din această grupare de raporturi juridice, se desprind acelea care se nasc în procesul realizării activităţii financiare, deoarece - aşa cum mai arătam - datorită specificului puternic al acestora, ele fac obiectul unei ramuri distincte de drept - dreptul financiar.
Încercând o particularizare a raportului de drept administrativ, ne vom opri asupra unor caracteristici juridice specifice a elementelor sale: subiectul, obiectul şi conţinutul.
- Referindu-ne la subiecţii raportului de drept administrativ, trebuie arătat că întodeauna cel puţin unul este o autoritate a administraţiei publice. Naşterea, modificarea sau stingerea raportului juridic de drept administrativ este expresia manifestării unilaterale de voinţă a autorităţii administrative purtătoare a autorităţii publice (de stat sau a colectivităţilor locale). În acest sens, distingem mai multe posibilităţi. Astfel, un raport de drept administrativ se poate stabili între:
- două autorităţi ale administraţiei publice;
- o autoritate a administraţiei publice sau o altă autoritate publică;
- în ceea ce priveşte natura juridică a raporturilor dintre parlament şi autorităţile administraţiei publice, suntem de părere că acestea, de regulă, sunt raporturi de drept constituţional.
- o autoritate a administraţiei publice şi un organism nonguvernamental;
- o autoritate a administraţiei publice şi un agent economic (societate comercială) sau instituţie social-culturală;
- o autoritate a administraţiei publice şi o persoană fizică.
- Ca în orice raport juridic, obiectul raportului de drept administrativ îl formează acţiunea sau inacţiunea părţilor. Specificitatea constă în aceea că acţiunea sau inacţiunea subiecţilor se încadrează în activitatea administrativă a statului sau a colectivităţilor locale, deci în cadrul exercitării puterii executive.
- Particularizând conţinutul raportului de drept administrativ, trebuie subliniat că exercitarea drepturilor şi obligaţiilor nu este lăsată la latitudinea părţilor, ci constituie o obligaţie legală pentru acestea. Aşadar, naşterea, modificarea sau stingerea raportului de drept administrativ nu depind de voinţa subiectivă a părţilor, ci constituie o îndatorire legală; chiar şi pentru autorităţile administraţiei publice, a căror raţiune de a fi constă tocmai în realizarea obligatorie a atribuţiilor şi competenţelor cu care au fost învestite.
[1]A.Iorgovan, Op.cit., p. 123-130 şi R.Ionescu, Drept administrativ, Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1970
[2] Al.Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura Ateneum, Bucureşti, 1991 şi Editura "Atlas Lex" ' SRL, Bucureşti, 1993
[3] Antonie Iorgovan, Drept administrativ, vol. I, Editura Atlas Lex, Bucureşti, 1994 p.138-152; Al.Negoiţă, Drept administrativ, Ed.Sylvi, Bucureşti, 1996, p.40-51