Prezentarea sintetică a principalelor concepţii privind ştiinţa administraţiei are drept scop mai buna înţelegere a obiectului şi importanţei acestei ştiinţe, în condiţiile amplificării rolului pe care administraţia publică îl are ca principal instrument de edificare a statului de drept.
Încă din secolul al XVII-lea întâlnim, în cadrul învă-ţământului universitar german şi austriac, discipline privind ştiinţele camerale sau cameraliste[1].
Reprezentantul cel mai de seamă a fost Lorenz von Stein, autorul uneia din primele lucrări în acest domeniu, "Teoria administraţiei". Prima lucrare reprezentativă apare însă în Franţa, la 1845, autor fiind Alexandre-François Vivien, care, alături de Charles-Jean Bonin, sunt întemeietorii ştiinţei administraţiei în Franţa.
Aşa după cum vom vedea, diversele concepţii privind ştiinţa administraţiei încearcă şi reuşesc să explice probleme sau grupări de probleme specifice fenomenologiei administrative, nereuşind însă să acopere întregul domeniu al acestei ştiinţe.
Într-o primă viziune, ştiinţa administraţiei este calificată drept o ştiinţă a principiilor raţionale ale administraţiei. Formulată pentru întâia oară de doctrinarii francezi, a fost preluată şi dezvoltată în ţara noastră de profesorul Constantin Dissescu de la Facultatea de drept din Bucureşti[2].
Aparţinând unor specialişti în dreptul administrativ, această concepţie separă totuşi dreptul administrativ de ştiinţa administraţiei care, având un caracter pluridisciplinar, cercetează administraţia în dinamica ei, urmărind stabilirea unor reguli, a unor principii raţionale, potrivit cărora ar urma să se desfăşoare procesul de administraţie, de gestionare a intereselor publice.
Într-o altă concepţie, ştiinţa administraţiei este consi-derată o ştiinţă politică. În lucrarea sa "Teoria administraţiei", Lorenz von Stein, considerând ştiinţa administraţiei ca o ştiinţă politică, apreciază că dreptul administrativ reprezintă doar o secţiune din teoria administraţiei, care are o esenţă politică şi care determină în mod necesar abordarea problematicii administrative prin intermediul unor criterii complete politico-juridice. Considerând ştiinţa administraţiei drept "pandectele ştiinţelor politice", acest autor este de părere că teoria administraţiei îşi propune explicarea tuturor forţelor, tendinţelor şi legităţilor ce guvernează realităţile vieţii statului sub toate aspectele sale. În aceeaşi optică, alţi autori sunt de părere că teoria administraţiei ar fi o ramură a ştiinţei politice[3]. Iar alţii defineau ştiinţa politică drept o ştiinţă a activităţii statului, compusă din două părţi: ştiinţa legislaţiei şi ştiinţa administraţiei[4].
O concepţie asemănătoare a avut-o şi profesorul Paul Negulescu, care susţinea că ştiinţa administraţiei, fiind o ştiinţă politică, nu are caracter juridic, ci urmăreşte analiza critică a administraţiei din punct de vedere al resurselor, mijloacelor şi rezultatelor, formulând, pe baza descoperirilor făcute în mecanismul administrativ, reguli care, aplicate în activitatea administrativă, să conducă la creşterea eficienţei acesteia. În cursul de politică administrativă Paul Negulescu aprecia că ştiinţa administraţiei are un caracter pluridisciplinar: politic, tehnic şi organizatoric.
Într-o altă viziune se considera că ştiinţa administraţiei este "o ştiinţă socială şi economică, constituind o ştiinţă a acţiunii sociale a statului". Alţii sunt de părere că ar fi o parte a sociologiei sau, cu alte cuvinte, o sociologie a administraţiei[5], iar unii că ar fi o economie politică aplicată[6]. Fără a ne mai opri şi asupra altor concepţii pe larg prezentate de diverşi autori în lucrările citate, dorim să menţionăm şi concepţiile negativiste ale unor autori, care contestă existenţa ştiinţei administraţiei, -ca ştiinţă autonomă - şi care susţin că nu se pot separa în două discipline distincte dreptul administrativ şi ştiinţa administraţiei[7].
Precizarea obiectului de cercetare al ştiinţei administraţiei ne obligă să reamintim că noţiunea de administraţie are mai multe sensuri, dintre care în preocuparea noastră stă administraţia publică, expresie a exercitării puterii executive, care constă în principal în organizarea şi - asigurarea executării, dar şi în executarea nemijlocită a prevederilor Constituţiei, ale tuturor actelor normative şi ale celorlalte acte juridice emise de autorităţile statului de drept, activitate realizată de către autorităţile administraţiei publice. Aşadar, obiectul de cercetare al acestei ştiinţe este tocmai studierea administraţiei publice, în ansamblul său, cu toate implicaţiile, relaţiile şi corelaţiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social[8]. Particularităţile, specificitatea acestei activităţi, rezultă din particularităţile faptelor sociale ce se produc cu prilejul realizării ei. Descifrarea acestor particularităţi ne conduce la conturarea noţiunii de fapt administrativ ca fapt social distinct în raport cu celelalte fapte sociale; noţiunea faptului administrativ constituie punctul de plecare al cercetărilor asupra administraţiei publice.
Având permanent în vedere trăsăturile activităţii administrative a statului şi a colectivităţilor locale, se pot formula unele caracteristici ale faptului administrativ. Astfel:
- faptul administrativ este un fapt social, el constituind o acţiune ce nu se realizează decât în cadrul unei colectiviătţi umane organizate. De aici, un şir de caracteristici ale faptului administrativ, în funcţie de dimensiunile colectivităţii umane în care se produce, de natura relaţiilor de producţie, regimul politic şi forma de guvernământ în care se realizează administraţia respectivă;
- faptul administrativ este o activitate subordonată unor valori superioare şi exterioare. Aşa după cum am văzut, sarcinile administraţiei, scopurile sale, sunt stabilite în sfera politicului, în exteriorul administraţiei şi constituie valori politice care se supraordonează administraţiei;
- faptul administrativ se situează între valoarea pe care trebuie s-o înfăptuiască şi executarea propriu-zisă a acestei valori, între faptele sociale prin care se stabilesc valori politice şi faptele sociale care realizează direct aceste valori;
- faptul administrativ implică în mod necesar organizarea, activitatea administrativă a statului sau a colectivităţilor locale constând în principal în organizarea realizării valorilor politice.
Aceste caracteristici ale faptului administrativ ne permit să observăm că studierea acestor fapte sociale prezintă o importanţă deosebită pentru buna organizare şi funcţionare a societăţii; de aceea au existat şi există preocupări ştiinţifice pentru descifrarea modalităţilor prin care se poate ajunge la o administrare eficientă.
Aceste fapte administrative, activitatea administrativă ca expresie a exercitării puterii executive, constituie obiectul ştiinţei administraţiei.
În ceea ce priveşte metoda de studiere a faptului administrativ, teoria şi practica au conturat două modalităţi de abordare a activităţii administraţiei publice. Una propune cunoaşterea faptului administrativ, a administraţiei de stat şi a administraţiei colectivităţilor locale prin studierea cu ajutorul analizei juridice a normelor juridice care le reglementează; acest mod de abordare tinde să limiteze cunoaşterea la aspectele juridice. O altă modalitate este abordarea global-concretă a faptului admi-nistrativ, care se realizează nu numai din punct de vedere juridic, ci urmăreşte surprinderea şi explicarea atât a aspectelor juridice, cât şi nejuridice.
Această modalitate de abordare presupune utilizarea unui complex de metode de investigare foarte variate, specifice şi altor ştiinţe cu care ştiinţa administraţiei se interferează, în special cele de tip sociologic, cum ar fi: metoda statistică, a anchetelor, interviurilor etc., care permit în final, prin metoda inductivă, să se formuleze concluzii care pot fi general-utilizabile, uneori în urma unei experimentări sociale parţiale, ca mijloc de verificare a valabilităţii soluţiilor propuse de cercetare.
În ceea ce priveşte posibilitatea de a se formula principii proprii ştiinţei administraţiei, se poate aprecia că studiile efectuate până în prezent permit descifrarea unor principii care constituie în acelaşi timp instrumente specifice de cercetare în acest domeniu şi care, alături de obiectul şi metodele amintite, sunt în măsură să determine particularizarea, autonomia ştiinţei administraţiei în raport cu celelalte ştiinţe sociale. Astfel, doctrina de specialitate desprinde două mari categorii de principii: principii generale şi principii speciale.
Principiile generale sau fundamentale (asupra cărora deja ne-am oprit), sunt: principiul suveranităţii naţionale, separaţia puterilor statului, principiul supremaţiei Constituţiei sau al legalităţii, publicitatea actelor normative. La acestea se mai pot adăuga:
- administraţia publică este în serviciul omului, ceea ce înseamnă că şi finalitatea ştiinţei administraţiei constă în mai buna organizare şi funcţionare a autorităţilor administraţiei publice în vederea mai bunei serviri a omului;
- conturarea exigenţelor reale şi posibile, actuale şi în perspectivă, în vederea adaptării organizării şi funcţionării administraţiei publice potrivit acestor exigenţe.
Principii speciale, specifice administraţiei publice, implicit ştiinţei administraţiei:
- organizarea şi conducerea unitară constituie un principiu special, care atrage atenţia asupra necesităţii evitării tendinţelor divergente ce se pot manifesta în ceea ce priveşte organizarea şi conducerea administraţiei publice;
- autonomia de organizare, principiu generat de caracterul autoreglabil al structurilor sociale, se armonizează cu organizarea unitară, permiţând, în acelaşi timp, o autonomie relativă a elementelor componente ale sistemului autorităţilor administraţiei publice;
- daptabilitatea organizării şi funcţionării administraţiei publice constitue un principiu special, care trebuie avut în vedere la studierea acestui domeniu. Adaptabilitatea în condiţiile unei stabilităţi relative, permite administraţiei publice să răspundă prompt şi eficient comenzilor sociale permanent dinamice. Adaptabilitatea, flexibilitatea administraţiei permite realizarea în bune condiţiuni a funcţiilor acesteia;
- simplificarea şi raţionalizarea structurilor organizatorice şi funcţionale ale administraţiei publice constituie un principiu care stă la baza efectuării unor studii ce urmăresc ameliorarea raportului între cheltuielile ce se fac şi rezultatul activităţilor administrative ale statului, sau ale colectivităţilor locale. Cu alte cuvinte, necesitatea creşterii permanente a eficacităţii administraţiei publice. În lumina acestui principiu, se urmăreşte construirea unor structuri administrative suple, cu un număr cât mai redus de posturi şi niveluri ierarhice, care să răspundă operativ şi de bună calitate sarcinilor pe care le au. Simplificarea şi raţionalizarea nu trebuie să constituie un scop în sine şi nu este de dorit a se realiza decât în limita asigurării unei calităţi corespunzătoare a serviciilor prestate de administraţia publică;
- perfecţionarea stilului, a metodelor şi tehnicilor, atât la nivel de comandă, cât şi de execuţie. Acest imperativ al societăţii moderne constituie un principiu important al administraţiei publice, al ştiinţei administraţiei, chemată să găsească, în acest sens, soluţiile corespunzătoare.
Faţă de succintele observaţii de mai sus în legătură cu obiectul, metodele şi principiile, considerăm că putem defini ştiinţa administraţiei drept o ştiinţă social-politică, care are drept obiect studierea globală a activităţii administrative a statului şi a colectivităţilor locale, cu toate implicaţiile, relaţiile şi corelaţiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social, în vederea eficientizării ei, cu scopul realizării în condiţii optime a funcţiilor ce le are în cadrul sistemului social-global.
Înainte de a aborda problematica relaţiilor dintre dreptul administrativ şi ştiinţa administraţiei cu celelalte ştiinţe, este necesar să precizăm că prin Drept administrativ se poate înţelege, pe de o parte, o ramură a sistemului nostru de drept, care reglementează anumite raporturi sociale, iar, pe de altă parte, ştiinţa dreptului administrativ, ştiinţă juridică ce are drept obiect de cercetare această ramură a sistemului nostru de drept.
Dreptul administrativ şi ştiinţa dreptului administrativ au legături cu toate celelalte ramuri ale dreptului, respectiv cu celelalte ştiinţe juridice. Astfel:
- dreptul administrativ are relaţii de interdependenţă organică cu dreptul constituţional, care reglementează organizarea şi funcţionarea statului în ansamblul său, de care depinde în mare măsură tipul, caracterele şi configuraţia autorităţilor administraţiei publice;
- dreptul administrativ şi dreptul financiar sunt, de asemenea, în relaţii foarte strânse, mai ales în domeniul normelor administrativ-financiare, care, din punct de vedere al metodei de reglementare şi al unor principii, ar putea aparţine dreptului administrativ, care având un obiectiv specific - raporturile financiare - sunt incluse în dreptul financiar. Diferenţa între cele două ramuri de drept se reflectă şi în aceea că dreptul financiar excede reglementarea raporturilor financiare ce se nasc în administraţia publică, exprimându-se şi asupra raporturilor financiare în care sunt implicate organismele nonguvernamentale, societăţile comerciale şi chiar cetăţenii;
- dreptul administrativ are, de asemenea, legături şi cu celelalte ramuri de drept, cum ar fi dreptul protecţiei sociale, dreptul civil, dreptul penal, dreptul procesual civil.
Referindu-ne la relaţiile dintre ştiinţa administraţiei şi celelalte discipline ştiinţifice,
ne propunem să prezentăm în primul rând legătura ce există între ştiinţa administraţiei şi dreptul administrativ, pe de o parte, precum şi între ştiinţa administraţiei şi management.
Relaţiile dintre ştiinţa administraţiei şi dreptul administrativ se bazează atât pe autonomia acestor două discipline ştiinţifice, cât şi pe imperativul utilizării ambelor în studiul fenomenului administrativ.
Având un obiect comun - activitatea administrativă a statului şi a colectivităţilor locale - dar metode şi principii sensibil diferite, ambele trebuie să colaboreze în studierea completă, globală, a fenomenologiei administrative. Dacă juridicizarea activi-tăţii administrative ar fi o frână în buna organizare şi funcţionare a autorităţilor administraţiei publice, deoarece ar reduce activitatea administrativă la aspectul normativ, formal - eludându-se astfel conţinutul, relaţiile interne ale mecanismului administrativ - negarea rolului dreptului administrativ, normei juridice în general, poate să ducă la concluzii teoretice şi atitudini practice de genul celor care consideră că legalitatea constituie o piedică în creşterea eficienţei administraţiei[9].
Considerăm că un asemenea punct de vedere este nefundamentat ştiinţific; legalitatea nu se contrapune acţiunii eficiente ci, dimpotrivă, respectarea legii este o condiţie a obţinerii eficienţei economice şi sociale. Studiile efectuate până în prezent, practica politico- administrativă demonstrează nu numai că legalitatea şi eficienţa nu sunt incompatibile ci, mai mult, că ele se intercondiţionează reciproc.
Relaţiile dintre ştiinţa administraţiei şi management sunt de tipul relaţiilor parte-întreg sau specie-gen. Dacă managementul general se conturează a fi ştiinţa care se ocupă cu studierea şi descifrarea regulilor generale de conducere eficientă a unui sistem social, ştiinţa administraţiei ne apare ca o ramură a acestuia, care are drept obiect studierea unui singur element al sistemului social (bineînţeles în strânsă legătură cu celelalte), şi anume administraţia publică. Această observaţie determină să remarcăm existenţa unor asemănări, dar şi a unor diferenţe între cele două discipline, ceea ce ne argumentează în plus afirmaţia că ştiinţa administraţiei poate fi considerată o ştiinţă autonomă.
Se apreciază că ştiinţa administraţiei integrându-se în sistemul ştiinţelor politice - având caracter teoretico-explicativ - poate fi considerată şi o disciplină praxiologică, deoarece ea urmăreşte acţiunea umană eficientă[10].
O legătură strânsă există între politologie şi ştiinţa administraţiei. Aceste legături, practice şi teoretice, sunt determinate de poziţia de subordonare pe care o are administraţia publică faţă de puterea politică. În acelaşi timp, trebuie subliniată şi deosebirea dintre ele, deoarece între politologie, care studiază forţele politice, instituţiile politice propriu-zise şi ştiinţa administraţiei, care studiază structurile organizatorice şi funcţionale ale administraţiei, există o delimitare care, chiar dacă nu poate fi realizată riguros, justifică autonomia celor două ştiinţe, permiţând fiecăreia un larg câmp de cercetare[11].
Între ştiinţa administraţiei şi sociologie există, de asemenea, o legătură foarte strânsă, determinată de imposibilitatea existenţei administraţiei în afara mediului social. Aşa după cum am mai arătat, mediul social exercită o influenţă hotărâtoare asupra administraţiei.
Pornind tocmai de la această legătură, se pune problema necesităţii creării unei sociologii şi a unei psihologii a administraţiei, aşa cum există o sociologie urbană, o sociologie rurală sau o sociologie juridică. Pentru ştiinţa administraţiei legăturile cu sociologia sunt determinante, deoarece, pentru a putea cunoaşte fenomenul administrativ în profunzime, este necesar a vedea cum mediul social reacţionează în raport cu acesta. De aceea, ştiinţa administraţiei nu se poate lipsi de rezultatele cercetărilor ce se fac de sociologia politică, sociologia economică sau sociologia muncii.
Nu putem încheia acest capitol fără a preciza că ştiinţa administraţiei are strânse relaţii şi cu celelalte ştiinţe sociale care studiază segmente ale mecanismului administrativ prin unghiul de vedere specific lor. Astfel, amintim legăturile ştiinţei administraţiei cu psihologia (psihologia muncii, resurse umane, ergonomie), demografia, etnologia, economia, istoria, geografia etc.
[1] Tratarea detaliată a acestor concepţii în Mihai T.Oroveanu, în Op.cit., supra pct.32, Ilie Iovănaş, Op.cit., supra pct.40, A.Iorgovan, Drept administrativ, E.Hercules, 1995, p.160-205
[2]Printre întemeietorii acestei concepţii amintim: Joseph-Marie de Gerando, Institutes du droit administratif français où éléments du code administratif ; vol.6, Paris, Nève, 1829-1836, p.12-14 ; Louis-Antoine Macarel, Cours de l'Administration et du droit administratif, vol.2, Paris, Thorel, ed.2-a, 1852-1857, p.462 şi urm.
[3] Karl-Theodor von Inama Sternegg, Die Entwicklung der Verwaltungslehre und des Verwaltungsrechts nach dem Tode von Loren von Stein, 1903
[4] Giorgio del Vechio, Lecţiuni de filosofie juridică, trad.de Constantin Drăgan, Bucureşti, 1943, ed.4-a, p.15
[5] Royo Villanova, Elementes de derecho administrativo, Madrid, 1926
[6] M.Block, Dictionnaire de l'administration, Paris, 1862
[7] Antonio Longo, La distinction entre le droit administratif et la science de l'administration en Italie, în Revue de droit public, 1894, p.424 şi urm.; Codacci Pisanelli, Come si distingue il diritto amministrativo del diritto constituzionale e che cosa e la scienza amministrazione, în "Filangieri", vol.12, p.15 etc.
[8] Al.Negoiţă, Consideraţii cu privire la obiectul ştiinţei administraţiei, în "Analele" Universităţii Bucureşti, Ştiinţe juridice, 1970, nr.2, p.35-39; M.T.Oroveanu, Cu privire la obiectul ştiinţei administraţiei, în "Studii şi cercetări juridice", 1971, nr.2, p.285
[9] Gerard Timsit, Théorie de l'Administration Ed. Economica, Paris, 1986 şi H. Buch, La décision, în Traité de science administrative, Mouton, Paris, 1966
[10] Ioan Ceterchi, Le système de la science politique, în "Analele Universităţii Bucureşti", Ştiinţe juridice, 1972, nr.2; Ioan Alexandru, Structuri, mecanisme şi instituţii administrative, ed.I, Ed.Sylvi, Bucureşti, 1992
[11] Georges Langrad, La science administrative et sa place parmi les sciences voisines, în "Traité de science administrative", Mouton, Paris, 1966