Pin It

Formaliştii erau preocupaţi mai mult de managementul oamenilor şi al programelor decât de modul în care guvernarea şi birocraţia afectează societatea şi oamenii care o compun. Gândirea formalistă a ignorat aproape complet impactul birocraţiei asupra oamenilor, rolul ei în politică, impactul ei asupra asocietăţii şi limitele până la care conjunctura internaţională afectează birocraţia.

Max Weber (1864-1920)

Weber considera că istoria evoluează în progresie geometrică spre raţionalismul tehnologic (termenul însemnând că pe măsura evoluţiei, ideile câştigă în coerenţă sistematică şi consistenţă naturalistă). El considera că birocraţia este un element major în acest proces şi concepţia sa asupra tipului ideal de construcţie a birocraţiei este concentrat în şase percepte:

  1. Există zone de jurisdicţie statice şi clar definite şi ele sunt determinate de legi sau reguli administrative.
  2. Organizarea şi distribuţia activităţilor se bazează pe diviziunea muncii.
  3. Autoritatea care comandă eliberarea de sarcini într-o organizare nu este arbitrară, ci stabilă şi prestabilită.
  4. Managementul birocratic se bazează pe documente scrise, cunoscute ca "dosare" şi care sunt păstrate în formele lor originale.
  5. Organizarea funcţionarilor este bazată pe ierarhie, fiecare funcţionar este supus controlului şi coordonării unui funcţionar de rang superior, care la rândul său răspunde în faţa altui superior de acţiunile sale şi ale subordonaţilor săi; şeful are dreptul să stabilească sarcini iar subordonaţii au datoria să asculte; natura sarcinilor şi directivelor este stabilită prin lege, dar sistemul permite funcţionarilor de ranguri inferioare să reclame deciziile la un for superior.
  6. Funcţionarilor li se oferă posturi pe bază de contracte liber consimţite şi mutual legiferate. Personalul este selecţionat pe criterii de calificare profesională şi pentru poziţiile manageriale se cere şi o perfecţionare de expert în domeniu; la modul ideal, recrutarea se bazează pe examinare sau certificate sau diplome de absolvire a şcolilor care pregătesc cadre pentru postul respectiv.

În opinia lui Weber, munca de funcţionar constituie o carieră sau o vocaţie, care consumă capacitatea individuală de muncă pe o perioadă îndelungată. Ca o consecinţă, funcţionarul este protejat de demiterea arbitrară şi deţine funcţia pe viaţă; el are asigurate: salariul, pensia şi alte mijloace stimulative; privilegiile şi compensaţiile se bazează pe poziţia individului în ierarhie.

În concluzie, sistemul lui Weber are în vedere o structură a carierelor personalului care asigură avansarea în interiorul ierarhiei pe baza vârstei sau a testării.

Weber considera că birocraţia este superioară tuturor celorlalte forme de organizare şi că se poate compara cu înlocuirea muncii omului cu maşini pentru munci nemecanice, care au dus la o mare creştere a capacităţii productive a omului.

Precizie, viteză, claritate, informaţii asupra dosarelor, continuitate, discreţie, unitate, subordonare strictă, reducerea neînţelegerilor şi a costurilor materiale şi de personal, toate acestea sunt consecinţe ale unei administraţii strict birocratice.

Cercetătorii în domeniul ştiinţelor sociale au criticat teoria lui Weber pentru că aceasta nu a ţinut seama de elementele disfuncţionale induse de realitatea organizării, nu a tratat problema responsabilităţii birocratice, nu a făcut distincţia între autoritatea ierarhică şi cea profesională şi a ignorat aspectele de informaţie ale organizării. În plus, analiza lui Weber tratează numai aspectele formale ale birocraţiei şi consideră că îndepărtarea de acest model nu poate fi acceptată.

În ciuda criticilor, modelul lui Weber rămâne un punct de referinţă în evoluţia studiului şi practicii administraţiei publice.

Frederick W.Taylor (1856-1915)

Taylor a arătat că birocraţia poate influenţa şi manipula angajatul. Taylor a trăit într-o perioadă în care ineficienţa, corupţia, imoralitatea politică şi jefuirea resurselor naturale ale Americii deveniseră scandaluri naţionale. Pornind de la observaţia lui Theodore Roosevelt, potrivit căreia conservarea resurselor naturale ale Americii era doar faza premergătoare problemei mai largi a eficienţei naţionale, Taylor a publicat Principiile managementului ştiinţific în 1911, carte care urmăreşte trei aspecte: să demonstreze marile pierderi suferite de Statele Unite datorită ineficienţei zilnice în activitatea oamenilor, să sugereze că soluţia acestei probleme este angajarea unor oameni cu calităţi organizatorice şi capabili să aplice managementul sistematic şi să demonstreze că managementul sistematic era bazat pe reguli, legi şi principii.

Metoda lui Taylor de a atinge eficienţa se numeşte management ştiinţific. Aceasta înseamnă aplicarea deliberată, conştientă a raţionalismului în munca industrială; el porneşte de la ideea că "activitatea umană poate fi măsurată, analizată şi controlată prin tehnici analoage celor folosite cu succes pentru obiectele fizice".

Taylor considera că pentru orice activitate există o metodă de lucru optimă, care poate fi găsită prin analiza postului şi studii de "timp şi mişcare".

Taylor susţinea că muncitorul trebuie selecţionat cu atenţie, perfecţionat prin cele mai avansate metode şi că trebuie să i se ofere înlesniri financiare pentru a lucra mai eficient. Considerând că trebuie să plăteşti pentru a avea o eficienţă sporită, el totuşi credea că managementul ar trebui să pregătească şi să întărească standardele cooperării. Cei care după ce au fost pregătiţi în conformitate cu aceste noi principii tot nu pot sau nu doresc să adere la aceste standarde, trebuie să fie eliberaţi din posturi. Taylor a acordat o atenţie deosebită departamentelor funcţionale ale activităţii şi planificării, considerând că firma trebuie condusă nu de manager, director general, şefi de departamente, ci de departamentul de planificare. Rutina zilnică de funcţionare a întregii firme poate fi realizată de diferite elemente funcţionale din acest departament, aşa încât, în teorie cel puţin, firma ar trebui să funcţioneze normal, chiar dacă toţi conducătorii şi asistenţii lor din alte departamente decât cel al planificării ar lipsi simultan o lună de zile.

Departamentul de planificare ar trebui să se ocupe de organizare, pregătirea cărţilor de instructori, evidenţelor folosirii timpului şi costurilor şi de disciplină.

Concepţiile lui Taylor au fost însă criticate de sindicate, manageri şi de cei care respingeau punctul său de vedere mecanicist asupra lucrătorului. Conform schemei lui Taylor, veniturile, orele de muncă şi condiţiile de lucru se determinau pe baza managementului ştiinţific şi nu prin negociere colectivă. Într-o perioadă în care sindicatele se luptau pentru supravieţuire, apropierea muncă-managemenet era respinsă, iar managementul ştiinţific era privit ca un instrument al patronatului.

Mulţi manageri reproşau lui Taylor opinia sa că ei nu pot conduce dacă nu au studii universitare sau asistenţă din partea unor experţi cu înaltă calificare. Concepţia lui Taylor asupra muncitorilor era rece şi calculată şi de aceea schema sa nu dădea mare importanţă exercitării personalităţii. Or, în prezent, în domeniul managementului, se admite ca o axiomă că oamenii nu sunt motivaţi numai de bani.

Taylorismul a demonstrat modul în care organizaţiile îşi pot folosi în mod deliberat proprii membri. Acest curent a evidenţiat nevoia de control şi contabilitate şi a ajutat la creşterea intervenţiei statului şi sindicatelor pentru a satisface aceste nevoi.

Henry Fayol (1841-1925)

Înainte de a deveni un manager de succes şi un influent teoretician al administraţiei, francezul Fayol a fost un bun inginer, care a reuşit să reducă riscurile de incendiu în minele de cărbuni.

Abordarea lui Fayol în administraţie se bazează pe cinci elemente: planificare previzională, organizare, comunicare, coordonare şi control, cu accent pe schema organizării (organigrama) - o schemă grafică a organizaţiei, conţinând linii ale autorităţii şi responsabilităţii şi modul în care ele se conectează - pe care el a văzut-o ca principalul instrument al managementului. Îmbrăţişând conceptul unităţii de comandă, conform căruia fiecare angajat primeşte ordine numai de la superiorul său ierarhic, Fayol considera că oricine, în orice tip de organizaţie, ar trebui să-şi cunoască poziţia în organigramă, că managerii cu puterea lor de a da ordine şi cu obligaţia de a fi ascultaţi, trebuie să accepte responsabilitatea acţiunilor lor şi că este extrem de important să existe un personal de ajutor pentru corespondenţă şi planificare, ca şi pentru control şi îmbunătăţiri. Vederile lui Fayol, apropiate de ale lui Taylor, erau totuşi mai concentrate pe probleme ale psihologiei umane, ca nevoia spiritului de corp comun al unei organizaţii.

Aceste vederi nu erau bazate pe observaţie ştiinţifică, ci pe experienţa sa reuşită de administrator şi el este apreciat mai ales pentru abordarea formal-raţională a administraţiei.

Luther Gulick şi Lyndal Urwick

Sunt reprezentanţi ai conceptului de administraţie eficientă, au lucrat mult timp în diferite organizaţii publice, studiind diferite aspecte ale administraţiei publice şi susţinând aplicarea principiilor neutre al căror scop este îmbunătăţirea eficienţei administrative.

În cartea lor "Documente asupra ştiinţei administraţiei", sunt definite şapte funcţii, unite sub acronimul POSDCORB, şi care definesc responsabilităţile administrative ale unui executiv:

  • Planificarea - stabilirea în linii generale a lucrurilor care trebuie făcute şi metodele pentru realizarea lor pentru a îndeplini scopurile finale ale întreprinderii:
  • stabilirea de planuri şi desemnarea oamenilor care să le aplice;
  • oamenii trebuie numiţi pe criterii obiective;
  • trebuie făcute eforturi pentru a introduce oamenii în structura organizaţională şi a-i determina să se adapteze structurii şi nu a modifica structura pentru a o adopta oamenilor.
  • Organizarea - stabilirea structurii formale a autorităţii prin care subdiviziunile de muncă sunt aranjate, definite şi coordonate pentru obiectivele propuse:
  • pentru a evita ineficienţa, confuzia şi lipsa de responsabilitate este necesar un manager unic şi unitate de comandă;
  • comitetele şi comisiile încetinesc şi îngreuiază rezolvarea problemelor;
  • o conducere multiplă pare a fi ineficientă.
  • Alegerea personalului - este funcţia de atragere şi perfecţionare a personalului şi de asigurare a condiţiilor optime de muncă:
  • executivul necesită atât asistenţă generală cât şi de specialitate;
  • consilierii de specialitate se vor concentra pe aspectele cunoaşterii şi planificării administrative, dar nu vor avea autoritate şi responsabilitate administrativă;
  • consilierii generali se vor confrunta cu probleme de coordonare şi control, vor iniţia ordine, le vor urma şi vor aplana crizele de organizare; în acţiunile lor, consilierii generali vor acţiona ca agenţi ai superiorilor lor, descărcându-i pe aceştia de problemele de rutină, dar care cer rezolvări urgente şi lăsându-i să se concentreze pe probleme esenţiale.
  • Conducerea - este sarcina continuă de a emite decizii şi a le da forma unor ordine şi instrucţiuni specifice sau generale şi a le utiliza pentru conducerea întreprinderii:
  • în diviziunea şi subdiviziunea muncii este foarte importantă omogenitatea în momentul numirii persoanelor în posturi; lucrătorii trebuie numiţi în funcţie de scopul pe care-l vor urmări (ex.: controlul criminalităţii), de calificarea cerută (ex.: inginerie, medicină), de persoanele sau lucrurile cu care vor lucra (ex.: veterani sau automobile) şi de locul în care se va desfăşura munca (ex.: oraşul Boston, Liceul Central).

- Coordonarea - este o datorie extrem de importantă de interconectare a diferitelor aspecte ale muncii:

  • autoritatea trebuie delegată iar administratorii trebuie să se preocupe numai de îndepărtările de la standarde;
  • teama de a delega autoritatea este o cauză importantă a problemelor organizaţiei.

- Raportarea - constă în informarea continuă a celui în faţa căruia executivul răspunde şi autoinformarea şi informarea subordonaţilor prin evidenţe, cercetări şi controale.

- Elaborarea bugetului - corespunde elaborării bugetului în forma planificării fiscale, contabilităţii şi controlului:

  • aria de control a administratorului trebuie să fie limitată: deoarece domeniul de atenţie al unui om este limitat, un şef nu poate conduce în bune condiţii şi direct activitatea a mai mult de cinci-şase subordonaţi;
  • numărul optim de subordonaţi nu poate fi fixat cu precizie, dar este limitat de factori legaţi de capacitate profesională şi energie personală.

Gulik şi Urwick sunt şi autorii a şapte principii sau "proverbe", care au şi în prezent o influenţă considerabilă asupra aspectelor formale ale administraţiei publice:

  1. a potrivi oamenii în structuri sau a organiza;
  2. un singur manager la vârf şi unitatea de comandă;
  3. asistarea corespunzătoare a personalului;
  4. diviziunea muncii;
  5. delegarea autorităţii;
  6. îmbinarea autorităţii cu responsabilitatea;
  7. fragmentarea limitată a controlului.

Concluzii

Deşi Weber, Taylor, Fayol, Gulick şi Urwick au contribuit în mod substanţial la studiul administraţiei publice, abordarea formalist-raţionalistă este marcată de mari deficienţe:

  1. presupunerile motivaţionale care stau la baza teoriei sunt incomplete;
  2. este insuficient analizat rolul conflictelor de interes în definirea limitelor comportamentului organizaţional;
  3. se dă o mică importanţă limitărilor fiinţei umane ca sistem complex de prelucrare a informaţiilor;
  4. nu se acordă suficientă atenţie rolului cunoaşterii în procesul de identificare a sarcinilor şi în luarea deciziilor;
  5. nu se ia în considerare fenomenul elaborării programelor;
  6. formaliştii omit orice consideraţie în legătură cu prezenţa, rolul, statutul sau performanţele femeilor în teoriile lor de organizare şi administrare, prin atitudinea lor reflectând imaginea epocii respective.