De peste un secol, ştiinţa administraţiei reprezintă o variantă ştiinţifică pozitivă a unei analize asupra administraţiei, analiză a cărei parte dominantă a constituit-o dreptul administrativ, aşadar un discurs normativ prin natura sa.
Această stare de lucruri a fost oarecum zguduită în ultimele decenii de proliferarea noilor demersuri - mai mult sau mai puţin înţelese, interpretate şi asimilate de ştiinţa administraţiei tradiţională.
Dat fiind obiectul analizei noastre, apreciem ca utilă conturarea, interpretarea schematică a evoluţiei principalelor tipuri de analiză a fenomenului administrativ (a administraţiei), precum şi a raporturilor şi influenţelor reciproce între aceste tipuri de analiză, înainte de a prezenta detaliat această problemă.
Mai exact, ne propunem, în primul rând, să examinăm natura "revoluţiei organizaţionale", deoarece apreciem că managementul public este o consecinţă sau poate chiar o componentă a acesteia, în raport cu tradiţia instituţională a ştiinţei administraţiei.
În al doilea rând, examinarea limitelor acestei aşa-zise "revoluţii organizaţionale" ne va conduce la examinarea analizei politicilor publice, ca o a treia cale de analiză a fenomenului administrativ şi chiar o cale de acţiune asupra administraţiei.
Expresia "revoluţie organizaţională"[1] exprimă limpede conştientizarea importanţei deosebite a rolului structurilor formale de coordonare în toate domeniile activităţii umane.
Dezbaterile ştiinţifice din anii '70 asupra obiectului şi metodelor ştiinţei administraţiei au permis descifrarea naturii demersului (analizei) organizaţional în raport cu perspectiva (analiza) instituţională[2].
Potrivit definiţiilor date în diverse dicţionare[3], instituţiile reprezintă "ansamblul formelor sau structurilor sociale, aşa cum sunt ele stabilite prin lege sau prin cutumă". Din această perspectivă, ştiinţa administraţiei este studiul administraţiei în ceea ce are ea specific în raport cu celelalte formaţiuni sociale. Această specificitate îşi are rădăcinile în teoria liberală a statului- arbitru, reprezentând interesul general. Mijloacele materiale şi umane însemnând administraţia, într-un stat liberal, trebuie să difere în modul lor de funcţionare de restul corpului social caracterizat prin opoziţia intereselor particulare.
Ca intermediar între stat şi societatea civilă, administraţia este distinctă şi de puterea politică, al cărei instrument este, şi de sfera vieţii private, căreia îi asigură, graţie prerogativelor sale şi regimului său special, menţinerea ordinii, aplicarea legilor, funcţionarea serviciilor publice.
Problematica instituţională cultivă deci diferenţa. Originalitatea ireductibilă a administraţiei justifică o ştiinţă specifică, care se sprijină pe reguli speciale, care îi caracterizează obiectul.
Pornind de la aceste premise, se conturează binecunoscutele trăsături ale ştiinţei administraţiei tradiţionale: rolul primordial acordat dreptului; demers intelectual cu precădere de tip deductiv; insuficienta abordare a concretului, a faptului administrativ şi înlocuirea analizelor concrete prin comentariul textelor şi discursurilor oficiale; lucrări - în majoritatea cazurilor - de tip normativ, descriptive şi rareori explicative.
Această manieră de abordare a studiului administraţiei a regresat mult în ţările anglo- saxone, dar a rămas destul de puternică în ţări ca Franţa, Italia, Spania, Germania etc., din mai multe motive: ponderea tradiţiei juridice, preeminenţa învăţământului juridic în formarea administratorilor publici, izolarea învăţământului administrativ de activitatea de cercetare în general şi debilitatea cercetărilor concrete asupra administraţiei publice.
Max Weber[4] a fost acela care "a intordus viermele organizaţional în fructul instituţional", după cum plastic se exprima prof.Jean-Pierre Nioche, reputat analist al administraţiei publice, cu ocazia unei relativ recente dezbateri cu tema "Le management public", dezbatere găzduită de "Revue française d'administration publique".
Considerând administraţia ca instrument de exercitare a dominaţiei legitime, iar modelul birocratic ca forma cea mai raţională a administraţiei, Max Weber defineşte administraţia în acelaşi timp ca instituţie şi ca organizare.
Pe lângă aceasta, afirmând că modelul ideal al birocraţiei este valabil atât pentru administraţia publică cât şi pentru întreprinderile de orice natură, el exprimă una dintre ideile centrale ale problematicii organizaţionale, care este aceea de a face efortul de a defini conceptele şi cadrul general de analiză, permiţând comparaţia şi înţelegerea tuturor formelor de cooperare în cadrul grupelor sociale organizate. Această idee extrem de importantă stă la originea dezvoltării simultane şi interdependente a sociologiei organizaţiilor şi managementului.
Aşa după cum se cunoaşte, sociologia organizaţiilor a cunoscut o dezvoltare rapidă în anii '50, ea găsindu-şi expresia în numeroase lucrări şi publicaţii ştiinţifice, printre care amintim succesul deosebit al lucrărilor lui Michele Crozier, Parsons şi H.A.Simon.
Aceste lucrări se caracterizează printr-o atitudine inductivă, în care observaţia şi ancheta concretă au un rol esenţial, iar efortul de conceptualizare şi de modelare, urmărind explicarea fenomenelor, se combină cu eforturi de generalizare, conducându-i pe autorii cercetători să utilizeze aceleaşi demersuri în administraţie, serviciile publice industriale şi marile întreprinderi private. În mare, pe aceleaşi baze conceptuale se formează şi se dezvoltă managementul public, începând cu mijlocul anilor '60.
Înainte de a încerca să definim noţiunea de management public, apreciem ca necesară evocarea unor idei binecunoscute despre management, idei larg răspândite în lumea administrativă.
În primul rând, ar fi bine să clarificăm falsa dispută lingvistică aupra cuvintelor "gestiune" şi "management". Pentru unii managementul ar exprima o idee mai amplă, mai modernă şi chiar mai nobilă decât gestiunea, care ar fi inferioară, subalternă.
Dar, în mod paradoxal, vorbim de "gestiunea guvernamentală" pentru a califica ansamblul deciziilor publice la cel mai înalt nivel şi nu de management guvernamental. Pentru alţii, cuvântul management nu ar exprima decât o modă trecătoare; cea care rămâne este permanenţa gestiunii. Personal, apreciem şi vom utiliza în continuare cele două cuvinte ca sinonime, cu o excepţie: atunci când contextul impune o interpretare particulară.
A doua idee falsă este aceea de a crede că este o cucerire a gândirii contemporane nouă, proiectul de a transfera în sectorul public metodele de gestiune experimentate cu bune rezultate în întreprinderi. În realitate, încă de la începutul secolului, fondatorii managementului modern (Fayol, Taylor, Weber) au enunţat principiul descifrării unor reguli aplicabile atât la întreprinderi cât şi în administraţia publică. Spre exemplu, Fayol este autorul unei analize a gestiunii Ministerului Poştelor, analiză care va fi utilizată după primul război mondial la adoptarea unui buget anexă la acest minister. De altfel, din punct de veder istoric, transferurile de metodă se fac în cele două sensuri (între domeniul public şi cel privat), în proporţii variabile după ţări şi epoci. Astfel, dacă iniţial în Franţa societăţile de căi ferate au împrumutat de la administraţia publică sistemele lor de gestiune, în S.U.A. societăţile de căi ferate nu au putut copia un model care nu exista şi transferul a avut loc invers, şi anume administraţia federală, constituită ulterior, a copiat din plin sistemele proprii societăţilor private. În prezent, însă, datorită dinamicii superioare a sectorului privat, putem aprecia că suntem martorii unui transfer accentuat al sistemelor de gestiune din sectorul privat în cel public.
A treia idee falsă despre gestiune (management) este imaginea pur instrumentală care se prezintă adesea. Ori, dimensiunea teoretică şi conceptuală este esenţială în management. Ceea ce caracterizează gestiunea în sensul modern al termenului de management, este voinţa de a articula practicile în conduita organizării, cu o reprezentare a realităţii care se vrea ştiinţifică. Taylor visa la "managementul ştiinţific", Fayol concepe "doctrina", iar în viziunea lui Weber ceea ce caracterizează birocraţia este "dominaţia cunoaşterii".
În ceea ce priveşte definirea managementului public, există multiple puncte de vedere. Astfel, o primă definiţie corespunde a ceea ce P.Legendre numeşte "une pensée clé en mains" (o gândire cheie în propriile mâini")[5].
Este vorba despre un ansamblu de metode şi reguli ce se recomandă a fi aplicate în procesul decizional în domeniul public (analiza sistemelor, metoda costuri-avantaje şi costuri - eficacitate, contabilitate analitică etc.).
Într-o altă viziune, managementul public este definit ca management al organizaţiilor publice, aşadar acel management care ţine cont de particularităţile acestor organizaţii.
Dar care sunt aceste paticularităţi?
Particularităţile pot fi deduse fie dintr-o analiză instituţională clasică (având în vedere subordonarea administraţiei publice faţă de puterea politică, sistemul juridic specific, funcţionarea după un principiu de raţionalitate proprie: serviciul public caracterizat prin permanenţă, egalitate, universalitate, finanţarea plecând de la resursele bugetare preluate şi nu obţinute din acte de comerţ), fie din analiza organizaţională, din care particularităţile se conturează funcţie de dimensiunea în general apreciabilă a organizaţiilor, motivul activităţii fiind pronunţat "de serviciu" mai degrabă decât productiv etc.
Aşadar, o definire a managementului public printr-un demers tipic managerial, care urmăreşte să adapteze metodele de gestiune diversităţii situaţiilor[6].
Acest raţionament fiind făcut în plan general, poate fi apoi detaliat şi rafinat în procesul de aplicare a sa la funcţiile mari ale întreprinderii: marketing[7], controlul de gestiune[8], gestiune de personal, finanţe, achiziţii etc.
Mai corerentă decât sistemismul omniprezent al primei definiţii, sprijinindu-se pe instrumentarul marilor discipline de gestiune şi utilizând anumite segmente ale analizei instituţionale, această definiţie a managementului public pare a fi satisfăcătoare. Ea pune totuşi numeroase probleme. Unele dintre acestea îi sunt proprii pentru că, orice s-ar spune, ea se bazează pe un principiu de transpunere a metodelor întreprinderilor în administraţia publică. Dar, şi mai în general, limitele sale sunt acelea ale pro-blematicii organizaţionale în care această încercare de definire se înscrie.
Analiza administraţiei publice din perspectiva organizaţională s-a edificat în mod progresiv, paralel şi uneori în concurenţă cu tradiţionala analiză instituţională care s-a menţinut. Experienţele de inserţie a managementului în administraţia publică în ultimii 15-20 de ani şi dezbaterile de idei pe care aceste experienţe le-au provocat, ca şi primele evaluări, dovedind un accentuat recul, permit să se contureze un diagnostic şi anume că, în ciuda aporturilor demne de apreciat, ne apare foarte clar faptul că nici independent de demersul instituţional, nici conjugat cu acesta, perspectiva organizaţională nu epuizează realitatea administrativă.
Repunând în discuţie anumite ipoteze ale celor două demersuri dominante, se poate descifra o a treia problematică, analiza politicilor publice.
Conştienţi de limitele unei problematici a organizării stricto senso, unii cercetători au propus şi experimentat reformulări mai ample, dar care nu ne pot permite să trecem dincolo de ceea ce configurează ipotezele fundamentale ale demersului.
Înţelegerea administraţiilor publice ca organizaţii a schimbat profund reprezentările existente şi a condus la utilizarea unor noi instrumente teoretice. G.Timsit rezuma contribuţiile analizei organizaţionale în trei puncte[9].
În raport cu imaginea unei administraţii instrumentale, total supusă puterii politice, organizaţiile administrative apar ca nişte actori, bucurându-se de o anumită autonomie.
Separarea între administraţie şi societatea civilă este, de asemenea, repusă în discuţie. Relaţiile dintre organizaţie şi mediul care o înconjoară constituie chiar un element fundamental al configuraţiei şi echilibrului său.
Caracterul unitar şi piramidal al administraţiei, în fine, explodează pentru a lăsa să apară o multitudine de organizaţii, ele însele diferenţiate în subansambluri, ghidate de logici şi mobiluri diverse.
Astfel, se răspândeşte imaginea unei administraţii "împărţită între raţiuni contrarii"[10].
Managementul public astfel definit se oferă să furnizeze instrumentele adaptate acestei viziuni mai realiste asupra administraţiei.
Dar şi această perspectivă are limitele sale, determinate în special de caracterul reducţionist al definiţiei managementului public în termeni funcţionali. Atât analiza cât şi experienţa arată că transpunerea funcţie pentru funcţie a logicii întreprinderii private la administraţiile publice este posibilă (cu unele adaptări) doar la administraţiile publice productive de tipul Poştei[11], dar îşi pierde sensul în cazul Educaţiei sau Sănătăţii şi dispare cu totul în cazul administraţiilor care realizează misiunile de autoritate ale Statului.
Crozier şi Friedberg au formulat depăşirea limitelor punctului de vedere operat de sociologia organizaţională prin trecererea la sintagma "organizarea sistemului".
"Noi putem deci defini un sistem de acţiune concret ca un ansamblu uman structurat, care coordonează acţiunile participanţilor săi prin mecanisme de joc relativ stabile şi care îşi menţine structura, adică stabilitatea jocurilor şi raporturilor acestora prin mecanisme de reglare, care, de fapt, constituie alte jocuri"[12].
Această problematică a sistemelor de acţiune este o generalizare în termenii sistemului deschis şi deasupra organizărilor formale ale problematicii organizaţionale: "se poate susţine că organizaţiile se plasează la capătul unui continuum de sisteme de acţiuni concrete, al căror grad de formalizare, de structurare a conştiinţei participanţilor şi de responsabilitate umană asumată deschis în modul de reglare, poate varia de la reglarea inconştientă a sistemului de acţiune care produce, de exemplu, moda vestimentară, la reglarea conştientă a unei organizaţii perfect raţionaliste"[13].
În ceea ce priveşte administraţia publică, depăşirea limitelor problematicii organizaţionale şi lărgirea demersului vor permite să fie explicate mecanismele de diferenţiere şi de autonomie relativă, prin fracţionarea acestor organizaţii între multiplele sisteme de acţiune, care se constituie în raportul lor cu mediu.
O altă încercare de depăşire a limitelor punctului de vedere operat de "revoluţia organizaţională" aparţine lui Laufer şi Burlaud, care propun definirea managementului public în termenii relaţiilor dintre organizaţie şi mediul său ambiental[14]. Din punctul lor de vedere, se poate vorbi de management public când această relaţie face obiectul unei cercetări de legitimitate efectuată de organizaţie.
Pentru administraţia publică, managementul public apare astfel ca un limbaj nou, permiţându-i înlocuirea unei legitimităţi, apărută altădată din noţiunea de autoritate publică, apoi de serviciu public, printr-o legitimitate bazată pe eficacitatea metodelor sale.
Această rapidă trecere în revistă permite să sesizăm faptul că atât în analiza instituţională, cât şi analiza orgnizaţională, nu reuşesc să răspundă complet la marile întrebări ce se pun în legătură cu fenomenul administraţiei.
Ştiinţa administraţiei tradiţională a contribuit la menţinerea sau la întărirea caracterului sacru al statului, sociologia organizaţiilor şi mai ales managementul public valorizează temele: eficacitate, raţionalitate, consens etc., în detrimentul altor valori sau reflecţii.
Toate aceste limite explică apariţia noii problematici a politicilor publice, care face eforturi să ia în considerare fenomenele pe care analizele clasice le marginalizau.
Demersurile clasice apar ca insuficiente în lămurirea şi înţelegerea completă a numeroaselor probleme puse de necesitatea intervenţiei crescânde a statului în toate aspectele vieţii economice şi sociale. Probleme cum ar fi: aplicarea legii în cazul ajutoarelor statului în industrie, lupta împotriva poluării, relevă simultan analize instituţionale şi oganizaţionale, dar cu utilizarea raţionamentelor ştiinţei politice. Separarea sferelor politică şi administrativă în planul cercetării ştiinţifice apare ca fiind din ce în ce mai nerealistă. Astfel că aspiraţia de a înţelege în întreaga sa complexitate, dar şi în unitate, acţiunea colectivă, se traduce prin constituirea progresivă a problematicii "politicilor publice"[15].
Apreciind că analiza politicilor publice se constituie dintr-o problematică a acţiunii în continuă mişcare, putem observa că în acest tip de analiză administraţia şi mediul său politic şi social sunt privite cu scopul de a înţelege acţiunea autorităţilor politico-administrative naţionale sau locale.
Acest tip de demers poate fi caracterizat prin câteva caracteristici generale şi anume:
- După cum rezultă şi din denumirea sa, analiza politicilor publice consideră politicile ca unităţi ale analizei. Încercând o definiţie s-ar putea spune că o politică publică este o secvenţă de acţiuni comportând producerea unui răspuns mai mult sau mai puţin instituţionalizat, dat unei situaţii problematice[16].
- Cea de-a doua caracteristică a acestui demers este aceea de a face să dispară barierele între sistemul politic, sistemul administrativ şi societatea civilă, procedând la o secţionare transversal de-a lungul celor trei componente.
- Analiza de acest tip face apel, de cele mai multe ori, la un demers diacronic, dar care nu trebuie confundat cu o simplă cronologie a faptelor.
- Analiza are un scop explicativ, nu numai descriptiv, presupunând deci o conceptualizare a procesului în cauză şi definirea unei metodologii permiţând să fie generate şi testate ipotezele.
* [17]
Concluzionând, putem observa că în miezul fiecărui tip de analiză a administraţiei publice putem distinge contribuţiile normative sau utilitare ale abordărilor pozitive, explicative sau neutre.
Ştiinţa administraţiei este astfel prezentată ca un vast panteon, în care toate tipurile de analiză a administraţiei publice prezente şi viitoare îşi află întotdeauna locul. În acelaşi timp, această ştiinţă este tratată de anumiţi politologi ca o modestă provincie a ştiinţei politice.
Specialiştii în gesiune au adoptat o strategie mai simplă, şi anume au pus cuvântul "management" în faţa oricărui lucru. S-ar putea deci vorbi de managementul dreptului (sau juridic), ca şi de managementul politicilor. Aceste dispute sunt însă lipsite de interes.
Contribuţia unei ştiinţe nu se judecă după eficacitatea apărării teritoriului său, ci după bogăţia şi pertinenţa interpretărilor pe care ea le permite. Nu credem că noile tipuri de abordare şi analiză a administraţiilor publice trebuie să se substituie celor vechi. Fiecare este necesară şi se îmbogăţeşte din dezvoltarea celorlalte. O permanentă reînnoire şi reechilibrare sunt de dorit.
Analiza din perspectiva instituţională trebuie să-şi reînnoiască metodele şi să recunoască rolul central al metodei sociologice, cu scopul de a constitui un cadru de analiză critică a dreptului administrativ, ceea ce în ţara noastră lipseşte.
Problematicile organizaţională şi managerială trebuie aprofundate şi îmbogăţite cu comparaţii internaţionale, dar, mai ales, trebuie ca acest tip de analiză (organizaţională- managerială) să-şi găsească un loc mai important în sfera administraţiei publice şi, cu precădere, în ceea ce priveşte formarea administratorilor.
Analiza politicilor publice trebuie să-şi găsească locul, înainte de toate, printr-un puternic efort de cercetare a acestei metode de analiză în plină construcţie.
[1] Boulding, K., The Organizational Revolution, Harper and Row, 1953
[2] Asupra acestor dezbateri: Loshack D., La science administrative: Quelle administration? Quelle science?, Revue internationale de science administrative, 1975, No.3, p.239-252
[3] Le Petit Larousse, Robert, DEX
[4] Weber Max, The Theory of Social and Economic Organization, New York, Oxford, 1947
[5] Legendre P., Le management public: une pensée clé en mains, comunicare la colocviul "Où va la gestion publique" CESA -Université Paris - IX, Dauphine, mai 1980
[6] Massenet M., La nouvelle gestion publique, Hommes et techniques, 1975, Gilbert P., Réflexion sur la notion de management public, Octobre, 1980
[7] Bon J. et Louppe A, Marketing des services publiques. L'étude des besoins de la population,
Editions d'organisation, 1980
[8] Gilbert P., Le contrôle de gestion dans les organisatons publiques, Editions d'organisation, 1980
[9] Timsit G., La science administrative d'hier à demain et après demain, Revue française du droit public et de la sicence politique, Octobre, 1982, p.972-977
[10] Timsit G, Op.cit., p.981
[11] Nioche J.P., Gérer l'ambiguité, Revue française de gestion, No. 21, Mai- Juin/Juillet-AoDt 1979; A se vedea §i Anastassopoulos §i Nioche J.P., Entreprises publiques: expériences comparées, FNEGE, 1982
[12] Crozier M. §i Friedberg E., L'acteur et le système, Seuil, 1977, p.246
[13] Ibidem
[14] Laufer R. §i Burlaud A, Management public: gestion et légitimité, Dalloz, 1980
[15] Nioche J.P., De l'évaluation à l'analise des politiques publiques, Revue française de science politique, vol 32, No 1, Février, 1982, p.32-61
[16] Nioche J.P., Science administrative, management public et analyse des politiques publiques, în
Revue française d'administration publique, No.24, Octobre-Décembre 1982, p.635-649
[17] Aplicaţiile date sunt cu titlul de exemplu, testul de evaluare a cunoştinţelor nu le va conţine în mod obligatoriu.