Termenul de structură provine din cuvântul latin struere, care înseamnă a construi, a clădi. Prin structură se înţelege o anumită modalitate de alcătuire, de construcţie, de organizare a unui corp sau a unui domeniu de activitate.
Înţelegând prin structură atât modul în care sunt ordonate elementele unui sistem cât şi relaţiile ce se stabilesc între acestea, în procesul realizării funcţiilor sistemului respectiv, teoria şi practica au sugerat numeroase tipuri de structuri. Reţinem pentru interesul acestei lucrări faptul că un sistem se poate organiza sub forma următorelor tipuri de structuri:
- structura lineară (ierahică), care asigură în principal unitatea (coerenţă) în conducere;
- structura funcţională care determină pluralitatea conducerii;
- structura mixtă (ierarhic-funcţională), care îmbină două tipuri de structuri şi este mai răspândită în realitatea practicii - administrative şi economico-sociale.
În ceea ce priveşte administraţia publică, multitudinea autorităţilor administrative ale statului - şi ale colectivităţilor locale - determină ordonarea, în vederea realizării funcţiilor pe care acestea le au, în baza a două criterii şi anume: criteriul teritorial, căruia îi corespunde structura ierarhică şi criteriul competenţei materiale sau funcţional, căruia îi corespunde structura funcţională. Aşadar, întregul sistem al administraţiei publice este amenajat sub forma unei structuri mixte, ierarhic-funcţionale.
Criteriul teritorial - într-o viziune tradiţională stă la baza împărţirii autorităţilor administraţiei publice în autorităţi centrale şi autorităţi locale, după raza teritorială în care poate acţiona autoritatea publică respectivă. Într-o concepţie relativ mai nouă motivarea structurii teritoriale a administraţiei publice o constituie colectivitatea de cetăţeni pentru care acţionează, ale căror interese le gestionează respectivul organ al administraţiei publice. Astfel, autorităţile administraţiei publice centrale acţionează în interesul întregii colectivităţi umane existente în sistemul social global, deci la nivelul statului, iar autorităţile administraţiei publice locale au în vedere soluţionarea intereselor colectivităţilor locale, deci într-o anumită parte a teritoriului, interese care, bineînţeles, sunt armonizate cu interesele generale. Având în vedere acest raţionament, ne putem da seama mai bine care este deosebirea între autorităţile administraţiei publice locale (consiliile locale şi primării) şi diversele servicii publice descentralizate ale administraţiei publice centrale de specialitate (ministere şi alte organe de specialitate) care acţionează într-o anumită zonă teritorială şi care sunt structuri exterioare (teritoriale) ale anumitor autorităţi administrative centrale (de stat).
Faţă de această explicaţie este necesar să precizăm că în cadrul structurii teritoriale a organelor administraţiei publice nu este recomandabil a se cultiva o departajare strictă între autorităţile administraţiei publice locale şi cele centrale, respectiv serviciile publice descentralizate. Relaţiile între aceste autorităţi sunt foarte variate, ele exprimând fie o centralizare accentuată, fie o autonomie diferenţiată. Caracteristica pregnantă, esenţială, fiind însă colaborarea între ele, asigurată în principal prin prefect, autoritate a administraţiei publice creată în acest scop.
O problemă deosebită legată de structura teritorială a administraţiei o constituie gradul de autonomie funcţională a autorităţilor locale.
Deşi vom relua această problematică, anticipăm admiţând că ştiinţa administraţiei formulează acele condiţii (elemente) care determină existenţa unei autonomii locale, reale.
Acestea sunt:
- Existenţa unei colectivităţi locale, ceea ce înseamnă că, în primul rând, trebuie să fim în prezenţa unei grupări de cetăţeni, de locuitori care să aibă interese şi cerinţe specifice, caracteristice, particulare, faţă de interesele întregii colectivităţi naţionale.
- Existenţa unor mijloace materiale şi băneşti, la dispoziţia colectivităţii locale şi gestionarea acestora constituie o altă condiţie importantă pentru a exista autonomia locală. Această gestionare a mijloacelor trebuie să fie realizată chiar de la respectiva colectivitate. De altfel, este şi raţionamentul în virtutea căruia se asigură personalitatea juridică colectivităţilor de cetăţeni la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, cu scopul de a putea intra în circuitul general al raporturilor juridice în vederea concretizării intereselor locale.
- O altă condiţie necesară existenţei autonomiei locale este ca agenţii de conducere să fie locali. Deci, autorităţile care conduc unităţile teritorial-administrative respective să fie alese de populaţia din teritoriul respectiv, nu să fie numite de la centru.
- În sfârşit, trebuie să existe o delimitare faţă de autorităţile administraţiei publice centrale în ceea ce priveşte competenţa de a decide liber în rezolvarea nevoilor locale. Precizăm, însă, că autonomia administrativă nu înseamnă desprinderea totală a colectivităţilor din unităţile administrativ-teritoriale faţă de centru. Desprinderea totală este de neconceput într-un stat unitar, unde colectivităţile locale se integrează în colectivitatea naţională, în mod organic, unde interesele locale se sincronizează cu interesele întregii naţiuni. De altfel, din aceasta rezultă şi necesitatea exercitării controlului asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice locale de către autorităţile administraţiei publice centrale şi alte autorităţi publice, potrivit competenţelor şi atribuţiilor prevăzute în Constituţie şi celelalte acte normative.
Organizarea administrativ-teritorială constituie o altă problemă importantă, necesar a fi abordată în contextul studierii structurilor administraţiei publice[1].
Orice organizare administrativ-teritorială are menirea de a asigura creşterea eficienţei activităţii autorităţilor publice, sporirea iniţiativei şi operativităţii acestora în serviciul public, îmbunătăţirea legăturilor dintre autorităţile centrale şi locale, în special cu unităţile de bază, asigurarea unui control mai eficient şi a unui sprijin mai competent unităţilor administrativ-
teritoriale[2].
Viaţa a demonstrat că progresul general al societăţii este indisolubil legat de organizarea judicioasă a teritorului şi a administraţiei locale, care favorizează amplasarea raţională a investiţiilor publice pe cuprinsul ţării, dezvoltarea armonioasă a diferitelor zone şi localităţi. Perfecţionarea structurii administrativ-teritoriale reprezintă o pârghie importantă pentru realizarea optimă a funcţiilor administraţiei publice în statul de drept. În treacăt, amintim că în ţara noastră, în prima etapă a regimului comunist s-a menţinut vechea organizare administrativ- teritorială, teritoriul naţional fiind împărţit în: comune, plăşi, judeţe şi regiuni. În anul 1950, prin Legea nr. 5/1950, copiindu-se modelul sovietic, se stabilesc ca unităţi administrativ-teritoriale: regiunea, raionul oraşul şi comuna.
Ulterior, datorită schimbărilor intervenite în decursul timpului, a fost posibilă schimbarea organizării administrative a teritoriului ţării prin Legea nr.2/1968, care prevedea că teritoriul naţional este organizat în judeţe, oraşe şi comune. În prezent există 41 de judeţe şi capitala, ca unitate administrativ-teritorială distinctă, care este împărţită în şase sectoare.
Organizarea administrativă a teritorului ţării interesează nu numai administraţia publică, ci întregul sistem de autorităţi şi servicii publice. Modul în care este înfăptuită organizarea administrativ-teritorială influenţează profund însuşi conţinutul activităţii diferitelor autorităţi publice.
O delimitare corespunzătoare a unităţilor administrativ-teritoriale asigură condiţiile necesare pentru accesul şi participarea populaţiei la activitatea autorităţilor publice, pentru raţionalizarea şi simplificarea aparatului birocratic.
Criteriul funcţional sau al competenţei materiale stă la baza împărţirii autorităţilor administraţiei publice în autorităţi cu competenţă generală şi autorităţi ale administraţiei publice cu competenţă de specialitate, determinând astfel o altă structurare a administraţiei publice, şi anume structura funcţională a acesteia. Activitatea administrativă a statului, dar şi a colectivităţilor locale, cuprinde o multitudine de sarcini, care se pot realiza (din punct de vedere teoretic) fie printr-o singură grupare de funcţionari, fie prin amenajarea mai multor grupări specializate funcţional[3]. În cea de-a doua situaţie se realizează o distribuţie funcţională, specializată, a sarcinilor autorităţilor administraţiei publice, atribuindu-li-se o competenţă specifică, astfel încât fiecare autoritate are obiectul său de activitate. În mod curent, atât doctrina cât şi legislaţia utilizează termenul de ramuri şi domenii de activitate. Bineînţeles că problema structurării pe specific de activitate (funcţională) se pune atât pe plan central cât şi pe plan local. Astfel, pe plan central avem ministerele şi celelalte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului, ministerelor sau care funcţionează ca autorităţi administrative autonome, iar pe plan local avem serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale, a căror activitate este condusă de prefect, ca reprezentant al Guvernului în teritoriu.
Structura pe specific de activitate (funcţională) a sistemului autorităţilor administraţiei publice are o însemnătate deosebită, deoarece, în mare măsură, de modul cum este aşezată această structură depinde eficienţa activităţii acestora. Spre exemplu, se consideră a fi deosebit de importantă, în această ordine de idei, problema stabilirii numărului optim, cât mai apropiat de nevoile reale, de ministere şi organe centrale de specialitate ale administraţiei publice, cunoscut fiind faptul că atât un număr prea mic, cât şi un număr prea mare de ministere poate crea dificultăţi în capacitatea de administrare a autorităţilor administraţiei publice.
Aşadar, autorităţile administraţiei publice alcătuiesc în statul de drept un subsistem în cadrul sistemului autorităţilor publice, astfel cum acesta a fost stabilit prin Constituţie, pe criteriul separaţiunii celor trei puteri, legislativă, executivă şi judecătorească, cărora le corespund trei categorii de autorităţi publice.
În principiu, structura organizatorică şi funcţională a sistemului autorităţilor administraţiei publice este alcătuită prin subordonarea - din treaptă în treaptă a diverselor autorităţi care realizează activitatea administrativă a statului sau a colectivităţilor locale, faţă de un organ de vârf - Guvernul, ca organ central al puterii executive, care exercită, în conformitate cu legea, administraţia publică pe întreg teritoriul ţării.
Autorităţile administraţiei publice se subordonează de regulă unele faţă de altele pe linie ierarhică (subordonarea verticală) până la Guvern.
Aşadar, din punct de vedere al structurii organizatorice, subordonarea autorităţilor administraţiei publice faţă de autoritatea de vârf - Guvernul - se face, de regulă, din treptă în treaptă pe două linii, care corespund la două subsisteme ce compun sistemul autorităţilor administraţiei publice, şi anume: prin subsistemul autorităţilor administraţiei publice cu competenţă generală şi subsistemul autorităţilor specializate ale administraţiei publice.
Aparatul administrativ
În toată lumea, administraţia este asigurată de un ansamblu de organe, ale cărui structuri, aşa după cum am văzut, sunt amenajate într-un mod caracteristic. Alături de organele administraţiei, în sens clasic, avem interesul să examinăm separat structurile administraţiei publice în domeniul economic, să ne preocupăm de funcţionarea acestor două categorii de organe şi să descifrăm mijloacele de care ele dispun.
Aparatul administrativ este, în toate ţările, un ansamblu complex care este destinat să satisfacă nevoile publice.
El a fost edificat treptat, pentru a asigura mai ales permanenţa şi independenţa societăţii organizate politic şi pentru a răspunde anumitor necesităţi care apar datorită vieţii în comun. El s-a dezvoltat prodigios şi s-a complicat, reprezentând o suprapunere de etaje, având fiecare un centru de comandă, un organ motor sub care se plasează grupe de mecanisme, legate prin diferite tipuri de relaţii şi conexiuni între nivelurile existente, de sus în jos şi de jos în sus, adevărate sisteme de transmisie şi de comunicare. Totul poate fi reprezentat printr-o schemă sumară:
Există conexiuni care fac ca acţiunea ministrului să fie simţită de sus în jos, iar problemele ce urmează a fi soluţionate pot veni şi de jos în sus; există legături între direcţii şi subdirecţii sau servicii.
Schema poate cuprinde şi serviciile exterioare (descentralizate) ale ministerului. La vârf ministrul A, apoi direcţiile regionale B, dedesubt direcţiile locale C. În fine, organele de execuţie D.
Aceeaşi schemă poate reprezenta organizarea unei mari municipalităţi. La vârf primarul şi secretarul sau cancelarul A, secretariatul general şi direcţiile B, dedesubt birourile C, apoi agenţii de execuţie D.
A spune că administraţia este etajată are şi o altă semnificaţie: se ştie că în nici o parte a lumii în epoca modernă, nici în Principatul Monaco sau în Lichtenstein, totalitatea sarcinii administrative nu este asumată de puterea centrală. În subordinea Guvernului central (A) şi a organelor locale ale acestui Guvern (B), se găsesc colectivităţile regionale (C) şi cele locale (D).
În statul Monaco, chiar pe lângă guvernul central, funcţionează administraţia municipală.
Aşa după cum mai arătam, colectivitatea naţională constituie o colectivitate naturală, dar şi o unitate administrativă, o persoană publică teritorială, un stat.
Mult timp, termenul de stat nu a fost întrebuinţat în Anglia, iar această teorie a statului este esenţialmente continentală, nu anglo-saxonă. În Anglia se preferă şi astăzi să se vorbească de coroană, succesiunea suveranilor simbolizând continuitatea puterii regale, iar atunci când se vorbeşte de stat în opoziţie cu colectivităţile locale, se arată că este vorba de guvernul central - "the central government"
La baza organizării administrative există pretutindeni colectivităţi comunale, în unele ţări de un anumit tip, în altele de alte tipuri, aşa după cum am mai arătat şi după cum vom vedea atunci când vom analiza administraţiile locale.
Se constată în toate statele de oarecare întindere prezenţa între stat şi comune a unor colectivităţi intermediare, care acoperă o suprafaţă mai mult sau mai puţin mare, provincii, departamente, comitate, regiuni.
Uneori, între provincie, departament sau comitat sunt organizate districte, circumscripţii, arondismente, adesea veritabile persoane publice locale, alteori circumscripţii teritoriale fără personalitate juridică (ca arondismentele franceze).
Uneori, s-au creat mari colectivităţi regionale, cum sunt regiunile în ţări ca Spania sau Italia şi, mai recent, Franţa şi Belgia.
Pentru regiunile dotate cu organe având largi puteri, este dificil să ştii dacă te afli în prezenţa unor organe administrative descentralizate sau într-un "regim feudal desuet"[4].
Nu este însă nici o îndoială că Italia este un stat unitar; chestiunea este însă discutabilă cu privire la Spania.
În statul federal, deasupra comunelor şi colectivităţilor intermediare se găsesc statele membre şi organele lor administrative, iar deasupra acestora statul federal şi administraţia federală. Astfel, în Elveţia, cantonul este un veritabil stat membru, are servicii distincte de cele ale statului federal. La fel în R.F.G. şi S.U.A. (a se vedea schiţele).
Pe lângă aceste colectivităţi cu bază teritorială, care sunt persoane publice cu o competenţă generală pentru locuitorii dintr-o anumită arie geografică, există aproape peste tot alte persoane publice, autorităţi speciale, deci cu competenţă limitată, persoane autonome, corporaţii publice, societăţi naţionale.
Dintre aceste persoane juridice, unele sunt de natură pur administrativă, altele sunt doar legate de administraţia publică şi concurează la realizarea scopurilor administraţiei, dar îmbracă mai mult sau mai puţin caracterul unor întreprinderi de drept privat. Aşa după cum vom vedea, anumite pesoane publice, în unele cazuri, sunt asociate la gestiunea unui serviciu sau chiar se constituie grupări care să unească persoane de aceeaşi categorie sau persoane de categorii diferite, iar autorităţile federale formează uneori servicii sub autoritatea statelor membre ale uniunii.
Persoanele publice sau semipublice şi, într-o manieră mai generală, toate organele administrative, sunt instituite pentru a asigura serviciile.
[1] N.Cicu, I.Alexandru, Perfecţionarea continuă a aparatului de stat şi reflectarea sa pe plan
legislativ, în Drept românesc contemporan, Ed.Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti 1977 73V.Pătulea, Coordonatele juridice de evoluţie a instituţiei descentralizării admi-nistrative, în revista Dreptul nr.9/1991; I.Alexandru, Structuri, mecanisme şi instituţii administrative. Analiză comparativă, vol.I, ed.II, Ed.Sylvi, Bucureşti, 1996
[3] Paul Meyer, Systemic Aspects of Public Administration, G.E.C., Gad Publishers, Copenhagen, 1973
[4] H.Puget, Op.cit.