Aşa după cum spuneam, personalul din administraţia publică nu cuprinde numai funcţionari. În sensul strict, nu au această calitate decât titularii unor funcţii permanente în cadrul unei administraţii publice. Alături de aceşti titulari, cu întrebuinţare permanentă, există auxiliari şi contractuali, unii investiţi cu funcţii secundare şi provizorii, alţii angajaţi cu contract şi aflaţi sub regimul angajaţilor sau muncitorilor din comerţ şi industrie.
Funcţionarii au fost la început în serviciul suveranilor, apoi au trecut în serviciul statului. Dar nu există numai funcţionari ai statului. Există şi colectivităţi locale care au funcţionarii lor. Pentru a-şi recruta oamenii şi pentru a face să funcţioneze serviciile publice, după cum arătam, pot fi folosite diferite sisteme. În anumite perioade istorice, unele clase sau categorii sociale au fost destinate, prin puterea tradiţiei, unor servicii publice determinate. În Anglia, nobilimea de ţară a furnizat mulţi funcţionari pentru administraţia locală, cei din familiile nobile ocupând funcţii în administraţii mai înalte. În Germania, nobilimea şi burghezia mijlocie formau casta înalţilor funcţionari publici sau a celor mijlocii.
În epoca feudală funcţia publică reprezenta un mare avantaj, de aceea uneori s-a folosit procedeul tragerii la sorţi pentru ocuparea funcţiei publice. Mai târziu, s-a procedat la recrutarea funcţionarilor prin alegerea directă sau prin alegerea lor de către camerele adunărilor alese.
Într-o formă generală, funcţionarii sunt numiţi de executiv, deoarece acesta are sarcina de a face să funcţioneze serviciile publice, în cadrul cărora funcţionarii constituie partea esenţială. Uneori, executivul are nevoie de încuviinţarea adunărilor alese. Executivul, pentru a alege funcţionarii, dispune de mai multă sau mai puţină libertate. Uneori o face promovând favoritismul, neglijând valoarea agenţilor.
Executivul sau legislativul impun anumite condiţii de naţionalitate, vârstă, onorabilitate, satisfacerea serviciului militar, condiţii de aptitudine (din ce în ce mai restrictivă), anumite diplome, examene oficiale, concursuri, stagii.
Funcţionarii francezi, belgieni, italieni, germani etc. au un statut, ei fac o carieră, au drepturi şi sunt supuşi unor obligaţii. Pretutindeni funcţionarii sunt plasaţi sub imperiul unor reguli care, cu unele excepţii, diferă de cele care se aplică în materie de angajări particulare. Ansamblul regulilor relative la funcţionari constituie un statut, un statut care este fie complet ordonat, coerent, fie parţial, dispersat, fragmentat, fie adoptat prin legi, fie aproape exclusiv regulamentar.
Mult timp funcţionarii francezi spre exemplu, ca şi cei români în prezent, n-au avut decât un statut fragmentar şi care era constituit din reglementări interpretate de jurisprudenţa consiliului de stat. Funcţionarii britanici au acum un statut care nu este constituit decât din regulamente şi în care nu figurează decât foarte puţine dispoziţii de lege.
Din 1946, funcţionarii francezi au un statut care este în principal adoptat prin lege. Acesta există de mai multă vreme pentru funcţionarii germani şi pentru cei americani. Între regulile care-i privesc pe funcţionari, se înscriu în primul rând cele care se referă la avansare, la disciplină, la restrângere şi la durata exercitării funcţiei.
Funcţionarul în sensul strict al cuvântului este titularul unei utilizări (activităţi) permanente, dar el poate fi menţinut un timp mai mult sau mai puţin îndelungat în administraţie şi, de asemenea, el poate să-şi consacre doar o parte din activitatea sa, într-o asemenea funcţie.
Într-o formă generală, predomină sistemul funcţionarilor permanenţi şi în "timp complet". Cu toate acestea, permanenţa în funcţia publică n-a fost practicată totdeauna şi pretutindeni. Există ţări şi epoci în care funcţionarii erau schimbaţi uneori după vicisitudinile politice. Acest sistem a exisat în SUA şi mai există şi astăzi în interiorul diferitelor state americane şi la colectivităţile locale. Astăzi, în lumea civilizată, acest sistem este din ce în ce mai mult abandonat. Adesea, epurările masive care urmează cuceririi puterii de către diferite formaţii politice şi care încep cu numirea fidelilor în locul celor suspecţi, se opresc la un anumit punct, având un caracter limitat şi excepţional.
Funcţionarii au din funcţia lor avantaje morale şi materiale. Importanţa avantajelor variază după epoci, ţări sau funcţii. Uneori, funcţia publică este înconjurată de un mare prestigiu, astfel încât avantajele materiale sunt lăsate pe ultimul plan, putând chiar să dispară. Prestigiul înaltelor funcţii publice era suficient pentru a atrage spre ele adevărate autorităţi profesionale, care multă vreme au continuat să exercite funcţia, făcând abstracţie de modicitatea sau absenţa retribuţiei. Situaţia este valabilă pentru Prusia şi pentru Franţa după revoluţie. Din contră, a fost şi este aproape inexistentă în SUA, unde se ghidează întotdeauna după întreprinderile particulare. Astăzi, prestigiul funcţiei publice este în declin, cu excepţia poate a ţărilor din Orientul extrem şi din Orient[1].
Faptul are consecinţe grave: sau împietează asupra recrutării funcţionarilor, sau constrânge administraţia să consimtă la avantaje materiale pe care ea nu le dă decât cu mare zgârcenie agenţilor săi.
Între avantajele materiale intră mai întâi şi mai ales retribuţia. Retribuţia plătită din fondurile bugetare a înlocuit ca mod de remuneraţie, perceperea de către aceştia în profitul lor a unor redevenţe de la cei administraţi, cu ocazia exercitării funcţiei.
Salariul se plăteşte de o manieră regulată şi în tranşe lunare; uneori, în unele ţări, se întârzie plata acestor salarii, fapt ce determină proteste.
Retribuţia este de regulă fixă, dar adesea ea este mărită prin indemnizaţii accesorii.
Salariile sunt uneori mai mici ca cele plătite în întreprinderile particulare. Unele ţări sunt mai generoase cu funcţionarii lor, altele mai puţin. În general însă, sunt zgârcite.
Cu toate acestea, există avantaje ale funcţionarilor din administraţie în comparaţie cu cei din întreprinderile particulare: garanţii de stabilitate, certitudinea salariului, pensii, supraveghere contra concedierilor abuzive. Funcţionarii publici sunt însă supuşi unor dificultăţi, în condiţiile instabilităţii monetare şi a inflaţiei. Aceasta îi descurajează şi mulţi migrează spre întreprinderile particulare care le asigură o remuneraţie convenabilă.
Salariile mici, independent de tentaţiile de corupţie la care îi expun pe funcţionari, îi incită şi la căutarea unor îndeletniciri exterioare pentru a-şi forma resurse suplimentare. În ţările sud-americane, în Spania, funcţionarii, după câteva ore de birou, au o slujbă particulară.
Pe lângă salarii şi indemnizaţii diferite, funcţionarii au ca avantaje materiale accesorii, facilităţi de locuinţe, posibilităţi de aprovizionare excepţionale, acces pentru copiii lor la instituţii de învăţământ.
Pensia are la origine favoarea pe care suveranul o face slujbaşilor săi după ce aceştia se retrăgeau. Acum se află în sarcina statului şi funcţionarii plătesc o contribuţie în timpul activităţii pentru a-şi asigura pensia. Uneori, la ieşirea la pensie, se dă un mic dar şi se organizează o festivitate.
În ceea ce priveşte obligaţiile funcţionarilor, amintim în primul rând că ei sunt supuşi ierarhiei şi trebuie să respecte o disciplină strictă. Funcţiile civile au fost supuse disciplinei după modelul militar. Prusia militară, Franţa napoleoniană, au furnizat tipuri de administraţie perfecţionată. Funcţionarii se află sub autoritatea şefilor şi trebuie să execute ordinele acestora. Rigoarea şi acţiunea ierarhiei sunt mai mult sau mai puţin acceptate, după ţări şi epoci. Sistemul cel mai rigid şi riguros era în Germania imperială, în Anglia şi SUA. În ţările liberale, el este mai flexibil. Funcţionarul trebuie să ţină seama permanent de corectitudinea conduitei sale. El trebuie să-şi îndeplinească funcţia într-un mod satisfăcător. El trebuie să se supună faţă de şef. Aceste îndatoriri, care, cu diferite nuanţe, există în toate ţările, pot antrena, în cazul necunoaşterii sau a nesocotirii lor, pedepse disciplinare, pînă la revocare.
În cea mai mare parte a ţărilor, puterea disciplinară este îngrădită de garanţii. Pentru verificarea funcţionării serviciilor există pretutindeni controale interioare asupra activităţii aparatului administraţiei centrale, care sunt legate esenţial de exerciţiul puterii ierarhice.
Exagerarea şi minuţiozitatea acestor controale asupra activităţii normale a funcţionarului au uneori ca efect încetineala şi paralizarea administraţiei. Dacă ele sunt rare şi superficiale, facilitează abuzul. Există diferenţe în această privinţă între diferitele ţări. Dar ele păcătuiesc adesea prin exces. Multă vreme, administraţia americană a fost apropiată de administraţia întreprinderilor particulare şi mai puţin supusă unor reguli complicate şi de control excesiv, cum există în administraţiile de veche tradiţie, ca cele din Franţa, Austria, Germania. Pe măsură ce a crescut administraţia americană, s-au complicat şi formele controlului.
În toate ţările, în ciuda campaniilor menite simplificării, mărimea administraţiei se extinde şi activităţile lor se îngreunează.
Funcţionarul, în ciuda eforturilor făcute pentru a determina creşterea responsabilităţii, se simte din ce în ce mai mult prizonier într-o reţea de reguli, de ordine, de controale.
Pretutindeni numărul funcţionarilor a crescut din cauza dezvoltării acţiunii administrative, uneori datorită unor presiuni politice şi din dorinţa asigurării clientelei politice. Auxiliarii, contractualii, adesea personalul muncitor plasat sub regim de drept civil, tind să devină funcţionari veritabili. Aceasta este una din cauzele umflării efectivelor. Funcţionarii colectivităţilor locale tind să obţină acelaşi statut cu funcţionarii de stat. Este o mişcare generală. Pretutindeni funcţionarii s-au grupat, au făcut asociaţii recunoscute. În unele ţări, aceste asociaţii au obţinut o participare la gestiunea serviciilor. În unele ţări a fost obţinut de funcţionari chiar dreptul de grevă.
Altădată servitori docili şi fără apărare, funcţionarii au obţinut garanţii care limitează subordonarea lor faţă de putere.
Prin masa lor electorală şi prin organizaţiile sindicale, ei exercită în statele liberale presiuni asupra guvernului.
Un punct de vedere privind "cariera" funcţionarului public şi necesitatea formării unui corp
de înalţi funcţionari publici
Aşa după cum am văzut, există două mari categorii de sisteme de serviciu public.
Sistemul de tip "post" este construit dintr-un ansamblu de funcţii sau meserii, definit prin nivelul şi caracteristicile lui; funcţionarii sunt numiţi în una din aceste funcţii, putând apoi fi numiţi în altă (alte) funcţie (funcţii), fără a fi investiţi cu un drept în acest sens. În acest sistem, mobilitatea funcţionarilor de la o administraţie la alta, sau chiar între administraţii şi sectorul particular, este mai mare.
Sistemul de tip "carieră" este bazat pe conceptul de stabilitate şi de continuitate în carieră, fie în interiorul aceluiaşi corp, ceea ce permite accesul la un anumit număr de funcţii, fie trecând de la un corp la altul.
Serviciul public este astfel împărţit într-un anumit număr de corpuri, în care se intră în general prin concurs, şi în care funcţionarul poate rămâne pe toată durata vieţii sale active.
Este adevărat că cele două sisteme nu există niciodată în stare pură, de aceea se impune imperios a se cristaliza şi marca totodată exact nivelul de convieţuire al celor două sisteme.
Resursele umane sunt piatra unghiulară a progresului serviciului public în mileniul III. Este esenţial pentru bunăstarea oamenilor ca funcţia publică să fie compusă din profesionişti şi oameni de carieră, capabili să atragă şi să conserve serviciile oamenilor talentaţi, angajaţi şi imaginativi.
Guvernul, care iniţiază şi gestionează reforma administrativă, va trebui să ia măsurile necesare pentru a păstra încrederea cetăţenilor şi a guvernelor ce vor urma faţă de profesionalism şi faţă de caracterul nepartizan al funcţiei publice.
Este, de asemenea, necesar să se întreţină un climat care să atragă tinerii şi să asigure acestor tineri posibilitatea de a se perfecţiona corespunzător, pentru a le putea asigura funcţii din ce în ce mai dificile şi complexe.
Carierele sunt mai întâi şi înainte de toate responsabilitatea fiecăruia. În consecinţă, îi revine funcţiei publice, în calitate de instituţie, să îi ajute pe indivizi să îşi gireze cariera.
Guvernul va trebui să insiste de acum înainte pe perfecţionarea funcţionarilor superiori; va trebui să stabilească în fiecare an nevoile de formare şi perfecţionare a funcţionarilor.
Promovarea eficientă a carierei este o condiţie fundamentală a succesului reformei administraţiei publice. Sperăm că se va conferi funcţionarilor posibilitatea de a servi mai bine cetăţenii, iar acest lucru va putea fi posibil cu condiţia ca aceşti funcţionari să fie extrem de motivaţi, investiţi cu autoritate şi obligaţiile necesare prestării unui serviciu eficient, mândri de a avea o carieră în funcţia publică şi convinşi că sunt conduşi şi perfecţionaţi, în interesul lor şi al naţiunii.
Cu scopul de a încuraja mai mult utilizarea sistematică a perfecţionării profesionale, guvernul va trebui să-şi propună să adopte un regim bazat pe principiul numirii într-un rang deosebit în funcţia publică a celor care urmează asemenea cursuri de perfecţionare.
Promovarea carierelor individuale va permite să se ocupe posturile mult mai repede decât în prezent, va face ca promovările să fie întemeiate strict pe merit şi permite redesfăşurarea rapidă a resurselor pentru a răspunde nevoilor în continuă schimbare.
Pentru a simplifica procesele şi a asigura posibilităţi mai mari de carieră şi de supleţe în desfăşurare, guvernul trebuie să îşi propună să simplifice structura posturilor şi a grupurilor profesionale. În acest sens, guvernul va trebui să reducă numărul de paliere de gestiune, atât în cadrul ministerelor, cât şi în cadrul structurii autorităţilor publice.
Obiectivele creşterii calităţii actului de administraţie nu vor fi atinse până când funcţionarii nu vor înţelege că pot avea avantaje personale din perfecţionarea profesională.
Important pentru creşterea calităţii funcţionarilor publici ar fi şi recrutarea primilor 10% din absolvenţii fiecărui an, dar trebuie să se ofere, totodată, posibilităţi atrăgătoare de a se face carieră.
De asemenea, trebuie schimbată mentalitatea cadrelor superioare din aparatul administraţiilor, în sensul că nu poate fi tolerat randamentul inferior unei norme calitative.
Trebuie avută în vedere şi reformarea sistemului de plată şi avantaje, fără a creşte costul global.
* *
Dorim, în continuare, să insistăm asupra necesităţii formării unui corp de înalţi funcţionari publici, obiectiv principal al Şcolii Naţionale de Studii Politice şi Administrative, în special al Departamentului de Ştiinţe Administrative din cadrul acesteia, obiectiv în curs de realizare prin sprijin OCDE.
OCDE (Organisation de Coopération et de Développement Economique) este o organizaţie interguvernamentală care reuneşte 25 de ţări democratice cu economie de piaţă avansată. În cadrul acestei organizaţii a luat fiinţă Centrul pentru Cooperarea cu Ţările cu Economie în Tranziţie (C.C.E.T.). O iniţiativă a Organizaţiei de Cooperare şi de Dezvoltare Economică (O.C.D.E.) şi a Programului Phare al Uniunii Europene, îl constituie programul SIGMA pentru îmbunătăţirea instituţiilor publice şi a sistemelor de gestiune în ţările Europei Centrale şi de Est[2].
În toate ţările O.C.D.E. existenţa unui impuls de ordin profesional în administraţie, este esenţială în ceea ce priveşte calitatea şi eficacitatea administraţiei în ansamblu, la fel ca şi modul său de organizare.
Aşa după cum am văzut, această problematică a făcut obiectul unui tratament diferit de la o ţară la alta. Unele, cum ar fi Germania, Franţa sau Marea Britanie, au stabilit de multă vreme o serie de reguli privitoare la admiterea în funcţii publice superioare.
Alte ţări au creat recent un corp de funcţionri publici pentru aceste posturi, cum este în Statele Unite ale Americii Senior Executive Service, creat în 1978.
În majoritatea ţărilor, persoanele care ocupă funcţii superioare în administraţie sunt numite de la centru, de către nivelele cele mai înalte ale guvernării.
În eforturile deosebite privind selecţia şi gestiunea cadrelor superioare, guvernele stabilesc obiective în ceea ce priveşte stabilizarea, profesionalismul, atragerea persoanelor la cel mai înalt nivel, precum şi obiective legate de coerenţa deciziilor politicii publice.
Se pun o serie de întrebări legate de funcţia publică. Astfel: dacă trebuie făcută distincţie între funcţia publică superioară şi restul funcţiilor publice sau se poate stabili un sistem integrat, unitar sau dacă funcţia publică ar trebui să comporte neutralitate din punct de vedere politic şi dacă administraţia are nevoie de oameni cu o pregătire oarecare sau sunt necesari specialişti (în acest caz, de ce tip, în ce domeniu).
Încercând o definire a conceptului de corp de înalţi funcţionari publici sau corp de cadre superioare, cum apare în analiza făcută de O.C.D.E. în cadrul programului Phare, putem arăta că acesta este un sistem, structurat şi recunoscut, de gestionarea personalului pentru posturi nepolitice, de nivel înalt, din cadrul administraţiei. Este vorba de funcţia publică de carieră, menită să furnizeze, să formeze persoane experimentate, pentru a fi numite în aceste posturi.
Acest corp de cadre superioare este administrat de instituţii menite să garanteze profesionalismul şi stabilitatea grupului central de cadre superioare, dar care să permită totodată flexibilitatea necesară pentru a răspunde schimbărilor din compoziţia guvernului.
Pentru a se înţelege mai bine necesitatea formării şi în România a unui asemenea corp de înalţi funcţionari publici, redăm experienţa unor state occidentale.
Serviciul Superior German (Höherer Dienst)
Aşa după cum am mai arătat, funcţia publică germană este organizată după principii stabilite la începutul secolului al XVIII-lea, pentru garantarea profesionalismului funcţionarilor şi a neutralităţii lor în cadrul serviciilor publice. Serviciul superior regrupează toţi funcţionarii recrutaţi după terminarea studiilor universitare (5 ani şi jumătate de studii teoretice şi practice şi două examene de stat dificile). Statutul funcţionarilor publici (legea federală şi legile din Landuri, ca şi mai multe decrete) stabilesc condiţiile necesare de promovare a membrilor serviciului superior în posturile cele mai înalte din ministerele federale şi din Landuri. Reguli specifice permit guvernanţilor să îndepărteze titularii posturilor de la două nivele înalte din ministere (prin punerea lor în "retragere provizorie"). Secretarii de stat (în Germania acest titlu este acordat funcţionarilor de carieră care ocupă posturi la vârful ierarhiei unui minister; în alte ţări termenul utilizat este cel de secretar general şi director (Abteilungsleiter), care nu convin ministrului, pot fi înlocuiţi cu alţi membri ai serviciului superior.
În vederea permiterii unei flexibilităţi mai mari în ceea ce priveşte cariera membrilor serviciului superior, Landul Bade-Wurttenberg a înfiinţat în 1986 o Academie pentru cadrele serviciului public, menit să creeze o elită de cadre superioare în administraţie.
Cadrele superioare din Franţa (Grands corps)
Conceptul de corp, regrupând funcţionari aparţinând aceleiaşi cariere, şi care este recunoscut în majoritatea ţărilor, este principiul de organizare a funcţiei publice din Franţa încă de la începutul secolului al XIX-lea. Trebuie menţionat în mod deosebit Consiliul de Stat (Curte administrativă supremă), Curtea de Conturi şi Inspectoratul de Finanţe. Membrii acestor corpuri pot fi în posturi, după caz, în instituţiile de bază sau în ministere sau în instituţii publice de stat sau pot exercita funcţii de directori sau directori adjuncţi.
Proiectul de înfiinţare a Şcolii Naţionale de Administraţie (l'Ecole Nationale d'Administration - ENA) în 1945, prezintă caracteristici care le apropie de experienţa mult mai recentă a Corpului de Cadre Superioare - CCS. Reforma a avut ca scop democratizarea şi reînnoirea elitelor din administraţie, a funcţionarilor publici superiori, şi, în aceeaşi măsură, decompartimentarea.
Ideea principală a reformei a fost recrutarea şi formarea în comun a marilor corpuri deja existente şi crearea unui nou corp de administratori civili, meniţi a ocupa principalele funcţii de conducere în ministere şi instituţii publice.
Comparativ cu corpurile deja existente, care au fost întemeiate pe o bază sectorială, noile corpuri au o structură interministerială, având rolul de a permite o mai mare mobilitate. Forma iniţială a Şcolii Naţionale de Administraţie (ENA) avea rolul de a constitui o parte integrantă a unui sistem, incluzând forme permanente care urmau să fie înlocuite de Centrul de Înalte Studii Administrative.
Senior Executive Services
Senior Executive Service (S.E.S.) a fost înfiinţat în cadrul administraţiei federale a Statelor Unite ale Americii, prin Legea reformei funcţiei publice din anul 1978.
Senior Executive Service-ul federal american cuprinde un grup de peste 8.000 de persoane, ocupând posturi în cele trei nivele de vârf ale administraţiei. 85% din aceşti membri trebuie să fie funcţionari de carieră, doar 10% pot fi numiţi cu titlu temporar, restul de 5% fiind numiţi "de urgenţă", sau pe perioade foarte scurte. Numeroase posturi nu pot fi încredinţate decât funcţionarilor publici de carieră (40% din totalul posturilor avute în vedere).
Numirea în funcţie este pronunţată de către Preşedintele Statelor Unite ale Americii sau de conducătorii agenţiilor, iar destituirea lor din funcţie nu poate fi pronunţată decât în urma unui preaviz de două săptămâni, cu excepţia unei perioade de 120 de zile după instalarea unei noi administraţii prezidenţiale sau a numirii unui nou conducător de agenţie.
Legea reformei din 1978 a pus în practică un sistem de evaluare a eficienţei şi de retribuire după merit.
Cariera membrilor Senior Executive Service este rezultatul posturilor succesive ocupate şi, de asemenea, al programelor de perfecţionare a cadrelor.
Oficiul pentru managementul de personal (Office of Personnel Management) a fost însărcinat să stabilească reglementările privind pregătirea necesară accederii în Senior Executive Service, de a organiza comisiile de examen, de a organiza programe de perfecţionare sistematică a candidaţilor, la intrarea în Senior Executive Service. Există o legătură directă între programele de formare a cadrelor şi alegerea titularilor pentru posturile vacante.
După modelul Statelor Unite ale Americii s-au inspirat şi alte guverne, ca de exemplu Australia şi Noua Zeelandă.
În ceea ce ne priveşte, pregătirea unui corp de cadre superioare prezintă avantaje pentru accelerarea reformei administrative. Astfel, există posibilitatea de a se acorda miniştrilor sfaturi cu caracter neutru, dar ţinând cont de dimensiunea politică a problemei. Un corp de cadre superioare bine conceput va permite dezvoltarea unei elite administrative de specialişti conştienţi de diferitele aspecte ale muncii guvernamentale, capabili să administreze departamentele ministeriale sau alte instituţii publice. Corpul de cadre superioare poate juca un rol pe care nici consilierii cei mai experimentaţi ai miniştrilor, nici consultanţii particulari, nu sunt capabili să îl exercite, deoarece le lipseşte o înţelegere satisfăcătoare a aparatului administrativ existent şi a celui care urmează să se dezvolte.
În plus, corpul cadrelor superioare poate permite umplerea golurilor care separă nivelul la care se iau deciziile de nivelul punerii lor în practică, goluri care altfel ar conduce la elaborarea de programe politice ireale.
Corpul cadrelor superioare trebuie organizat astfel încât să permită mobilitatea între departamentele ministeriale centrale, pe de o parte, şi a instituţiilor publice şi a serviciilor deconcentrate ale statului, pe de altă parte. Un sistem adaptat mobilităţii între aceste diferite părţi ale administraţiei, va facilita aportul de noi idei bazate pe o bună înţelegere a mediului politic.
Acest corp ar conferi totodată stabilitate nivelelor superioare ale administraţiei. În vederea permiterii schimbărilor la nivel politic, urmare naturală a democraţiei parlamentare, fără a întrerupe funcţiunile administraţiei, este necesară stabilitatea nivelelor superioare ale sistemului politico-administrativ.
Un corp de cadre superioare, bazat pe distincţia între grad, titlu şi funcţie, va furniza un nucleu de înalţi funcţionari care va rămâne în sfera administrativă.
Un sistem structurat în mod convenabil, poate încerca să împace două obiective, în aparenţă total diferite:
- reducerea influenţei politicii partizane în recrutarea şi gestionarea carierelor funcţionarilor publici şi
- o flexibilitate suficient de bună astfel ca miniştrii să poată stabili relaţii de lucru de bună calitate, marcate de încredere, cu persoanele din vârful administraţiei departamentelor, în vederea permiterii impulsului politic necesar pentru buna funcţionare a administraţiei.
Experienţele occidentale tradiţionale indică ceea ce trebuie evitat şi ceea ce poate fi făcut în domeniul respectiv.
Astfel, sistemul britanic, care a promovat neutralitatea totală a funcţiei publice, a fost criticat deoarece permite secretarilor generali şi colaboratorilor lor de a influenţa prea puternic politica ministrului.
Pe de altă parte, sistemul de administraţie prezidenţial american a fost criticat deoarece conduce la întreruperi bruşte ale activităţii guvernamentale, datorate schimbării preşedintelui şi faptului că favorizează ajungerea unui număr mare de cadre superioare neexperimentate în funcţii superioare ale administraţiei.
Astfel, încă o dată se impune punerea în practică a unui corp de cadre superioare care ar constitui un mijloc rapid de instalare şi de difuzare a unei culturi şi a unei interpretări comune pentru întreaga administraţie.
S-a constatat că este nevoie de un factor impulsiv în administraţie, menit a menţine o linie coerentă în materie de decizie politică.
Nivelul slab de eficacitate a funcţiei publice este un obstacol pentru politicile cu impact real şi pentru reevaluarea rolului administraţiei în procesul de tranziţie. De aceea, este importantă depunerea de efort pentru o reformă adecvată, care nu poate fi încununată de succes decât dacă există o voinţă clară şi constantă la nivelul superior al funcţiilor publice.
Această claritate şi continuitate nu poate constitui numai preocuparea funcţionarilor publici superiori. Guvernele de coaliţie, însoţite adesea de instabilitate guvernamentală, pot cu dificultate să asigure dinamismul continuu de care are nevoie procesul de schimbare. Dar, o elită administrativă solidă, susţinând eforturile politice, poate permite obţinerea de rezultate importante.
Punerea în practică a unui corp de înalţi funcţionari publici se bazează pe crearea unui spirit de corp, conferit de valori ale serviciului public şi de experienţe comune.
Unul din avantajele legate de punerea rapidă în practică a unui asemenea corp îl constituie dezvoltarea unei dinamici favorabile reformelor din administraţie. Un corp de cadre superioare va putea deveni, astfel, o sursă de funcţionari tehnici competenţi, meniţi a servi în cabinetele ministeriale, cu condiţia asigurării unui sisem clar de reguli care să asigure transparenţa în ceea ce priveşte compoziţia şi rolul cabinetelor ministeriale.
În vederea funcţionării corecte, un sistem de corpuri de cadre superioare va cuprinde o instituţie centrală însărcinată cu gestionarea corpului respectiv.
O asemenea instituţie centrală va fi concepută ca un instrument care permite descentralizarea reală; o funcţionare adecvată nu s-ar putea întâlni decât dacă există o cultură administrativă comună şi o bună comunicare între unităţile descentralizate. Astfel, o gestionare centrală a înaltei funcţii publice devine unul din principalele instrumente de descentralizare eficientă.
Elementele necesare punerii în practică a Corpului de Cadre Superioare sunt:
Un cadru juridic adecvat; este necesară definirea clară a regulilor care stau la baza creării corpului de funcţionari publici superiori. Acest cadru juridic trebuie să stabilească următoarele reguli şi principii:
- definirea relaţiilor Corpului de Cadre Superioare cu restul funcţionarilor publici, în special în ceea ce priveşte relaţiile între funcţionarii de specialitate şi cei generalişti;
- definirea condiţiilor minimale de admisibilitate şi stabilirea clară a instituţiilor care au rolul de a verifica calităţile candidaţilor. De asemenea, trebuie precizat dacă doar funcţionarii de carieră pot deveni membri ai Corpului de Cadre Superioare iar, în caz contrar, care este procentul maxim de numiri politice sau temporare în cadrul corpului respectiv;
- definirea responsabilităţilor privind selectarea şi gestionarea carierelor, precizând care sunt sarcinile diferitelor instituţii centrale.
În acelaşi timp, un sistem de recrutare şi gestionare a carierei constituie o componentă esenţială a Corpului de Cadre Superioare. Pentru construirea sistemului corpurilor de cadre superioare, trebuie avute în vedere anumite componente, cum ar fi:
- mărimea Corpului de Cadre Superioare, ca rezultantă a numărului funcţionarilor publici din statul respectiv. Aceasta implică stabilirea condiţiilor de admitere în funcţia publică respectivă. Astfel, este necesară stabilirea funcţiilor politice sau discreţionare şi a celor permanente; este evident faptul că miniştrii ocupă funcţii politice, dar statutul consilierilor miniştrilor şi al funcţionarilor superiori din ministere (ca de exemplu, secretari generali şi directori) variază de la ţară la ţară.
Se impune, de asemenea, de a decide câte grade sau ranguri trebuie incluse în Corpul Cadrelor Superioare.
Trebuie să se decidă dacă Corpul Cadrelor Superioare va cuprinde şi funcţiile de conducere din instituţiile publice sau este rezervat departamentelor ministeriale şi instituţiilor de administraţie publică, precum şi ce funcţii vor rămâne în afara Corpului de Cadre Superioare (este cazul angajaţilor militari din Ministerele Apărării).
În ceea ce priveşte criteriile de admitere, dat fiind faptul că un Corp de Cadre Superioare este fondat pe distincţia între grad şi funcţie, trebuie să se facă deosebire între admiterea în corp şi numirea în funcţie. Aceasta din urmă este stabilită prin prevederi constituţionale şi implică, de obicei, o decizie a Guvernului sau a ministrului de resort, pe când admiterea în corp va fi controlată de o instituţie specializată şi autonomă.
Unul din elementele cele mai delicate privind punerea în practică a Corpului de Cadre Superioare este legat de motivaţia membrilor lui. Este necesară garantarea unui sistem de recrutare corectă a tinerilor funcţionari, care să aibă perspective interesante în ceea ce priveşte ascensiunea pe scara ierarhică.
Dacă Corpul de Cadre Superioare se limitează la func-ţionarii superiori din administraţie şi dacă numărul lor este mic, există riscul de a descuraja membrii Corpului, după câţiva ani de serviciu. Astfel, se impune necesitatea înfiinţării unei instituţii centrale, cu rol de coordonare a carierelor după criterii comune.
Discuţiile care au avut loc în Statele Unite ale Americii şi în alte ţări unde există un Senior Executive Service, au avut în vedere o chestiune extrem de importantă: cea a responsabilităţii. Astfel, s-a pus întrebarea: faţă de cine sunt responsabili membrii Corpului, dacă sunt responsabili faţă de superiorii ierarhici, faţă de Guvern, faţă de Parlament sau sunt responsabili doar în faţa legii şi a justiţiei.
În ceea ce priveşte pregătirea membrilor Corpului de Cadre Superioare, regulile privitoare la funcţionarii publici rămân valabile.
[1] H.Puget, Op.cit., pct 428
[2] Un Corps de Cadres Supérieurs de l'Administration Centrale - Organisation de Coopération et de Développement Economique, Paris, 1995