Din analiza structurii organizatorice şi funcţionale a sistemului autorităţilor administraţiei publice, poate fi dedus tipul de responsabilitate specific fiecărei autorităţi administrative, în funcţie de poziţia sa în sistem şi de natura şi tipul relaţiilor sale cu celelalte elemente componente.
Astfel, structura ierarhică şi relaţiile ierarhice de autoritate determină responsabilitatea generală a autorităţilor adminis-trative inferioare faţă de cele ierarhic suprioare, iar structura funcţională şi relaţiile funcţionale de autoritate determină o responsabilitate specializată, spre exemplu a autorităţilor locale de specialitate ale administraţiei publice (serviciile descentralizate) faţă de minister sau organul central de specialitate corespunzător.
Normele de drept ce stabilesc cadrul juridic al organizării şi funcţionării autorităţilor administraţiei publice fac referiri exprese la răspunderea pe care o au acestea în vederea înfăptuirii sarcinilor ce le au şi care constituie raţiunea existenţei lor.
Astfel, structura ierarhică şi relaţiile ierarhice de autoritate determină responsabilitatea generală a autorităţilor administrative inferioare faţă de cele ierarhic superioare, iar structura funcţională şi relaţiile funcţionale de autoritate determină o responsabilitate specializată, spre exemplu a autorităţilor locale de specialitate ale administraţiei publice (serviciile descentralizate) faţă de minister sau organul central de specialitate corespunzător.
Normele de drept ce stabilesc cadrul juridic al organizării şi funcţionării autorităţilor administraţiei publice fac referiri exprese la răspunderea pe care o au acestea în vederea înfăptuirii sarcinilor ce le au şi care constituie raţiunea existenţei lor.
Astfel, Constituţia României, în art. 108(1) stabileşte răspunderea politică a Guvernului faţă de parlament pentru întreaga sa activitate, precizând că "Fiecare membru al Guvernului răspunde politic solidar cu ceilalţi membri pentru activitatea Guvernului şi pentru actele acestuia". Mai mult, în alineatul 2, art.108, Constituţia face precizări şi cu privire la răspunderea penală a membrilor Guvernului, stabilind că "Numai Camera Deputaţilor, Senatul şi Preşedintele României au dreptul să ceară urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru fapte săvârşite în exercitarea funcţiei lor. Dacă s-a cerut urmărirea penală, Preşedintele României poate dispune suspendarea din funcţie a acestora. Trimiterea în judecată a unui membru al Guvernului atrage suspendarea lui din funcţie. Competenţa de judecată aparţine Curţii Supreme de Justiţie".
În sfârşit, art. 108(3) stipulează: "Cazurile de răspundere şi pedepsele aplicabile membrilor Guvernului sunt reglementate printr-o lege privind responsabilitatea ministerială".
O modalitate specială de angajare a răspunderii Guvernului o constituie "moţiunea de cenzură", prevăzută de art.112 şi 113 din Constituţie, în care se precizează:
Art.112:
- Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, pot retrage încrederea acordată Guvernului prin adoptarea unei moţiuni de cenzură, cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor.
- Moţiunea de cenzură poate fi iniţiată de cel puţin o pătrime din numărul total al deputaţilor şi senatorilor şi se comunică Guvernului la data depunerii.
- Moţiunea de cenzură se dezbate după trei zile de la data când a fost prezentată în şedinţa comună a celor două Camere.
- Dacă moţiunea de cenzură a fost respinsă, deputaţii şi senatorii care au semnat-o nu mai pot iniţia, în aceeaşi sesiune, o nouă moţiune de cenzură, cu excepţia cazului în care Guvernul îşi angajează răspunderea potrivit articolului 113.
Art.113:
- Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în şedinţă comună, asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege.
- Guvernul este demis dacă o moţiune de cenzură, depusă în termen de trei zile de la prezentarea programului, a declaraţiei de politică generală sau a proiectului de lege, a fost votată în condiţiile articolului 112.
- Dacă Guvernul nu a fost demis potrivit alineatului (2), proiectul de lege prezentat se consideră adoptat, iar programul sau declaraţia de politică generală devine obligatorie pentru Guvern.
- În cazul în care Preşedintele României cere reexaminarea legii adoptate potrivit alineatului (3), dezbaterea acesteia se va face în şedinţa comună a celor două Camere.
Deşi Constituţia nu cuprinde o prevedere expresă cu privire la natura juridică a formelor de răspundere a autorităţilor administraţiei publice locale, acestea sunt stabilite prin Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, în care se arată: "Primarii, primarul general al Municipiului Bucureşti, preşedinţii consiliilor judeţene, consilierii şi funcţionarii din serviciile locale şi judeţene, răspund, după caz, material, civil, administrativ sau penal, pentru faptele săvârşite în exercitarea atribuţiilor care le revin".
În ceea ce priveşte răspunderea autorităţilor de specialitate ale administraţiei publice, aceasta nu poate cădea pe seama întregului organ - ca în situaţia autorităţilor administrative cu competenţă generală - Guvern, consilii locale - care sunt organe colegiale. În acest caz, Legea privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României, precizează că miniştrii şi secretarii de stat răspund de activitatea lor în faţa Guvernului.
Expresia răspunderii autorităţilor administraţiei publice este pe de o parte obligativitatea acestora de a prezenta informaţiile şi documentele cerute de Camera Deputaţilor, de Senat sau de comisiile parlamentare (art.110 - Constituţie), cât şi autorităţilor administrative superioare, iar, pe de altă parte, obligaţia de a se supune controlului parlamentar sau al autorităţilor administrative ierarhic sau funcţional superioare.
Faţă de textele constituţionale şi normele cadru privind răspunderea autorităţilor administraţiei publice cuprinse în legile de organizare şi funcţionare ale acestora, se poate aprecia că suntem în prezenţa unei răspunderi complexe a acestora pentru activitatea ce o desfăşoară. În cazul răspunderii politice, principala sancţiune posibilă pentru o activitate nesatisfăcătoare este dizolvarea autorităţii administraţiei publice în condiţiile legii (în cazul organelor colegiale) sau eliberarea (destituirea) din funcţie a conducătorului ministerului sau organului central de specialitate al administraţiei publice.
Pe lângă această răspundere de natură politică, autorităţile administraţiei publice au, aşa după cum aminteam, şi o răspundere juridică, atunci când prin acte ilegale, inactivitate sau tăcere ori prin fapte şi operaţiuni materiale ale lor se produc pagube sau daune cetăţenilor.
Fundamentarea juridică a obligaţiei pe care o au autorităţile administraţiei publice de a repara paguba pricinuită şi, prin urmare, a răspunde patrimonial, se regăseşte în conţinutul a trei principale construcţii teoretice juridice, şi anume[1]: teoria echităţii şi egalităţii în faţa sarcinilor publice, teoria riscului şi teoria relei funcţionări a autorităţilor administrative.
Teoria echităţii şi egalităţii în faţa sarcinilor publice porneşte de la necesitatea de a nu se aduce daune unui cetăţean, nici chiar atunci când măsurile adoptate de administraţie (şi care sunt cauza daunei cetăţeanului) vizează soluţionarea unor interese ale întregii colectiviăţi. În caz contrar, înseamnă că autorităţile administraţiei publice ar putea - prin activitatea lor - să pună un cetăţean în stare de inegalitate faţă de ceilalţi membri ai colectivităţii şi, astfel, s-ar produce un dezechilibru în ordinea socială, ceea ce ar fi contrar principiului solidarităţii şi egalităţii tuturor cetăţenilor în faţa legilor şi a obligaţiilor publice[2]. Această teorie explică de ce societatea trebuie să preia asupra sa paguba înregistrată de unii membri ai săi din cauza unui act al autorităţilor administraţiei publice, făcut în interesul general. Spre exemplu: art.41 din Constituţie, reglementând condiţiile exproprierii, stabileşte că:
- - Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire.
- - Pentru lucrări de interes general, autoritatea publică poate folosi subsolul oricărei proprietăţi imobiliare, cu obligaţia de a despăgubi proprietarul pentru daunele aduse solului, plantaţiilor sau construcţiilor, precum şi pentru alte daune imputabile autorităţii.
- - Despăgubirile prevăzute în alineatele (3) şi (4) se stabilesc de comun acord cu proprietarul sau, în caz de divergenţă, prin justiţie.
Teoria riscului are în vedere stabilirea unei legături, cauzale, între activitatea autorităţii administrative, actele şi faptele acesteia şi pagubă. Chiar dacă actul sau fapta autorităţii administrative nu constituie erori ale acesteia în activitatea administraţiei publice trebuie admis riscul unor consecinţe nedorite (pagube). Prin noţiunea riscului, se propune astfel înlocuirea responsabilităţii subiective bazată pe culpă printr-o responsabilitate obiectivă a autorităţii administrative pentru activitatea sa.
Teoria relei funcţionări a autorităţii administraţiei publice este construită pornindu-se de la necesitatea funcţionării legale a acesteia. Normele juridice care stabilesc organizarea, funcţionarea, competenţele şi atribuţiile autorităţilor administraţiei publice constituie criteriul pe baza căruia se apreciază dacă funcţionarea autorităţii administrative este legală sau nu. Orice abatere de la prevederile sau scopul legii determină reaua funcţionare a autorităţii administraţiei publice, care constă în săvârşirea de acte juridice nelegale, activitatea necompetentă, erori, omisiuni etc., ceea ce presupune o culpă în urma căreia cetăţeanul este păgubit, pagubă ce nu s-ar fi produs dacă funcţionarea autorităţii ar fi fost normală. Aşadar, funcţionarea defectuoasă, în afara cadrului legal, este cauza apariţiei pagubei în dauna cetăţeanului, ştiut fiind faptul că funcţionarea normală, legală, nu poate conduce la consecinţe negative pentru cetăţeni - spre folosul cărora au fost constituite aceste autorităţi (servicii publice).
Rezultă din cele de mai sus că aceste teorii - care, în parte, fundamentează răspunderea patrimonială a autorităţilor administraţiei publice şi în sistemul nostru constituţional - apar ca o consecinţă logică a raporturilor de drept public ce există între autorităţile administraţiei publice (care sunt create pentru a funcţiona normal, legal) şi cetăţeni (care, atunci când sunt vătămaţi printr-o activitate administrativă anormală, nelegală, pot pretinde anularea actelor nelegale şi repararea pagubelor).
Trebuie, de asemenea, să observăm că răspunderea aparţine direct şi imediat (nemijlocit) autorităţilor administraţiei publice, iar nu funcţionarilor săi, ca în concepţia civilistă, unde răspunderea directă, nemijlocită, o are prepusul şi numai în anumite condiţii comitentul. Aşadar, răspunderea autorităţilor administraţiei publice este cu precădere o răspundere primară, directă, nemijlocită, nefiind absolut necesară identificarea funcţionarului care a săvârşit greşeala (abaterea) - deoarece condiţiile principale care atrag răspunderea sunt existenţa abaterii şi culpa autorităţii administraţiei publice - chiar atunci când cauza săvârşirii ei rămâne necunoscută. Ca o excepţie de la această regulă generală, ne apare obligaţia autorităţilor administraţiei publice de a repara în unele cazuri - expres prevăzute de lege - chiar şi pagubele create prin acte şi fapte legale neculpabile. De exemplu, prin act normativ se stabileşte obligaţia autorităţii administraţiei publice de a despăgubi pe cetăţenii ale căror animale au fost sacrificate în vederea lichidării unui focar de boală infecto-contagioasă.
Referindu-ne la concepţia însuşită în dreptul românesc contemporan, putem menţiona că răspunderea autorităţilor administraţiei publice pentru pagubele cauzate prin fapte ilicite îşi găseşte sediul în normele dreptului civil, pe când răspunderea pentru daunele create prin acte administrative ilegale face obiectul de reglementare pentru dreptul constituţional şi administrativ. În acest din urmă caz, art.48 din Constituţie stabileşte dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, în sensul că:
(1) "Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei", iar în art.1 din Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ se stipulează:
Art.1 - "Orice persoană fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată în drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autorităţi publice de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se poate adresa instanţei judecătoreşti competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.
Se consideră refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege şi faptul de a nu se răspunde petiţionarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii respective, dacă prin lege nu se prevede un alt termen".
Din examinarea acestor texte legale vom reţine două observaţii, şi anume:
- actele administrative ilegale anulate dau drept la repararea pagubei, ceea ce înseamnă că în Constituţie se acceptă principiul reparării pagubei ca fundament al răspunderii autorităţilor administraţiei publice şi
- instanţele judecătoreşti au competenţa de a judeca cererile celor vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative şi se pot pronunţa - în condiţiile legii - asupra legalităţii acestora, ceea ce înseamnă că prin Constituţie se recunoaşte necesitatea controlului jurisdicţional asupra anumitor acte juridice ale autorităţilor administraţiei publice.
Condiţiile în care administraţia publică răspunde patrimonial pentru daunele cauzate prin actele sale ilegale, sunt cele rezultate din prevederile legii contenciosului administrativ, şi anume: a) actul administrativ cauzator al daunei să fie ilegal; b) existenţa unei pagube determinate de actul administrativ ilegal; c) raportul de cauzalitate dintre actul ilegal şi pagubă; d) reaua funcţionare a autorităţii administrative şi, prin urmare, culpa acesteia.
În ceea ce priveşte răspunderea autorităţilor administraţiei publice pentru consecinţele dăunătoare ale unor fapte ilicite, trebuie subliniat că, în dreptul nostru, această răspundere revine în final funcţionarului vinovat de săvârşirea respectivelor fapte ilicite. În acest sens, autoritatea administrativă - obligată faţă de persoana vătămată - se îndreaptă cu acţiune în regres, în limita şi în condiţiile stabilite de lege, împotriva funcţionarului care a săvârşit fapta ilicită.
O ultimă problemă ce dorim să o menţionăm, este aceea a răspunderii autorităţilor administraţiei publice faţă de funcţionari. În legătură cu aceasta este de reţinut că atunci când din cauza accidentelor sau bolilor ce apar în timpul şi cu ocazia serviciului, un funcţionar devine invalid şi, prin urmare, incapabil de muncă, sau când urmare unui accident intervenit în timpul şi din cauza serviciului, încetează din viaţă, statul răspunde faţă de funcţionar (la fel ca pentru orice salariat), soţie şi copii, cu o pensie de invaliditate sau de urmaş, ce se stabileşte în condiţiile legii.
[1] A.Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, vol.III, Ed.Hercules, 1993, p.289-312; Jean M.Vermeulen, Evoluţia dreptului administrativ român, Institutul de Arte Grafice "Vremea", Bucureşti, 1943; R.Motică, Ghe.Mihai, Introducere în studiul dreptului, p.161 şi urm., Ed.Alma Mater, Timişoara, 1995
[2] I.Iovănaş, Op.cit., vol.I, pct.446; I.Deleanu, Drept constituţional şi instituţii politice. Tratat, vol.II, Ed.Europa Nova, Bucureşti, 1996