În majoritatea lucrărilor de drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, se utilizează mai frecvent noţiunea de "administraţi" sau "cei administraţi", atunci când se analizează raporturile acestora cu administraţia publică[1].
Noi am preferat să folosim, de regulă, noţiunea de "cetăţean" şi aceasta deoarece ni se pare a evoca o fiinţă suverană şi egală în drepturi în raporturile cu administraţia publică, pe când noţiunea de "administraţi" sugerează implacabila inferioritate faţă de administratori, funcţionari ai administraţiei publice.
Folosind noţiunea de "cetăţeni", nu putem înlătura şi nu putem ascunde, totuşi, dependenţa în care se găsesc, destul de des, membrii unei societăţi, faţă de autorităţile administraţiei publice, deţinătoare a puterii executive şi chemate să asigure şi să organizeze aplicarea şi respectarea normelor de drept. Această "inegalitate" în raporturile juridice de drept administrativ dintre cetăţeni şi autoritatea administrativă a făcut obiectul analizei noastre, atunci când ne-am oprit asupra particularităţilor acestor raporturi juridice.
Această dependenţă a cetăţeanului faţă de administraţia publică, luată ca autoritate deţinătoare a puterii executive, este foarte clară, logică şi de înţeles (actele unilaterale tradiţionale etc.), dar apare discutabilă atunci când se manifestă şi în raporturile cu administraţia publică, luată ca prestatoare de servicii (sănătate, învăţământ, securitate socială etc.).
Absenţa unor garanţii suficiente în acest sens poate genera tensiuni incomode, chiar în statul de drept, motiv pentru care aceste aspecte trebuie să fie în permanenta atenţie a guvernanţilor.
În mod obişnuit, putem observa tendinţa ca atât doctrina în materie, cât şi practicienii, să se ocupe cu precădere de mijloacele de protecţie exterioare structurilor administrative, punându- se accent pe mecanismele de control jurisdicţional ale administraţiei publice. Deoarece aceste chestiuni le vom aborda în capitolele următoare, ne vom opri acum asupra altor aspecte şi, în special, asupra interdependenţei dintre mijloacele de protecţie internă în cadrul structurilor administraţiei publice, care au un caracter pre-contencios şi mijloacele de protecţie externă (recursurile jurisdicţionale etc.).
Procedura administrativă internă (pre-contencioasă) are o importanţă deosebită, în primul rând pentru imaginea pe care cetăţeanul şi-a formează în legătură cu autorităţile administraţiei publice. Rezolvând prompt, în interiorul structurilor sale, orice sursă de insatisfacţie a cetăţenilor, se va obţine, pe de o parte evitarea senzaţiei inutile pe care oricine o încearcă atunci când se simte lovit de "maşina administrativă", iar, pe de altă parte, se poate obţine în timp un climat participativ al oamenilor la activităţile administraţiei publice, fapt ce ar genera creşterea eficienţei acesteia.
În al doilea rând, optimizarea procedurilor administrative interne ar genera o administraţie mai corectă, adică exigent-legală şi apropiată de situaţiile faptice, ceea ce ar putea determina limitarea sau chiar evitarea recursurilor inutile la instanţele judecătoreşti.
În sfârşit, pentru societate în ansamblu, avantajele unor proceduri administrative non- contencioase bine dezvoltate sunt de natură să compenseze eventualele costuri suplimentare, pe care aplicarea unor astfel de norme le-ar putea genera.
F ără a face o analiză detaliată, vom anticipa câteva elemente esenţiale ale procedurilor administrative non-contencioase (interne), pentru a argumenta deosebita importanţă a acestora în efortul de construire a unei administraţii publice democratice. Astfel, menţionăm: informarea cetăţenilor asupra drepturilor şi mijloacelor de protecţie pe care le au în raporturile cu autorităţile administraţiei publice, cum ar fi accesul la documente, căile de atac şi recurs, informare, care, pentru a fi eficientă, trebuie făcută de către funcţionarii publici de la caz la caz, nu prin massmedia.
Cu alte cuvinte, instaurarea unei transparenţe administrative a autorităţilor în raporturile cu cetăţenii.
Publicarea proiectelor deciziilor administrative în vederea consultării şi atragerii cetăţenilor la elaborarea acestora.
Raţionala aplicare şi delimitarea înţelesului noţiunii de secret administrativ, pe de o parte ca mijloc de protecţie a persoanelor particulare, iar, pe de altă parte, ca metodă de lucru pentru autorităţile administraţiei publice (un acces mai bun la informaţiile deţinute de particulari).
Deşi, atât Constituţia noastră, cât şi legile organice adoptate până în prezent corespund crieteriilor generale ce caracterizează organizarea şi funcţionarea unui stat de drept democratic, simţim nevoia să mai insistăm puţin asupra unor elemente esenţiale ale procedurilor administrative pre-contencioase (non-contencioase, interne), necesar a se regăsi în toate actele normative ce reglementează activitatea de detaliu a autorităţilor administraţiei publice, mai ales în raporturile juridice administrative cu caracter individual. Astfel:
Este necesară respectarea elementelor de procedură contradictorie: administraţia va trebui să utilizeze şi să respecte dreptul cetăţeanului de a cunoaşte conţinutul dosarului administrativ, dreptul la răspuns scris etc.
Autorităţile administraţiei publice vor trebui să generalizeze obligaţia motivării scrise a actelor administrative, oferind explicaţii şi justificări pentru soluţiile adoptate, astfel încât cetăţeanul să înţeleagă şi astfel să-şi însuşească soluţia sau să poată motiva recursul său.
Sunt necesare precizări: asupra modului în care se poate exercita recursul ierarhic şi recursul graţios; asupra limitelor şi competenţelor autorităţilor ce exercită controlul de legalitate şi oportunitate; asupra procedurilor jurisdicţionale etc.
Procedura contencioasă sau controlul jurisdicţional, ca mijloc de protecţie a cetăţeanului, se plasează în exteriorul administraţiei publice, dar cu impact major asupra calităţii acesteia.
Aşa după cum arătam atunci când ne-am referit la "controlul executării deciziei administrative", atât legalitatea cât şi oportunitatea actelor administrative fac obiectul diverselor forme de control exercitat de diferiţi agenţi de control, care sunt ataşaţi structurii controlate sau sunt în exteriorul acesteia.
Am precizat, de asemenea, cadrul normativ în care cetăţenii pot exercita practic, în mod individual, un control de legalitate asupra actelor administrative individuale, precum şi pârghiile pe care le au la dispoziţie pentru a ataca un act administrativ abuziv.
Toate aceste reglementări sunt în conformitate cu natura fundamentală a dreptului de acces la un control independent al legalităţii actelor administrative, recunoscut fiecărui cetăţean.
În acest fel, legislaţia noastră se armonizează cu prevederile art.6 alineatul 1 al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului din 1950 (astfel cum este el aplicat în jurisprudenţa recentă a Curţii Europene a Drepturilor Omului):
"Orice persoană are dreptul să-i fie făcută cunoscută cauza în mod public şi într-un răstimp rezonabil, de către un tribunal independent şi imparţial, stabilit prin lege, care va decide".
Trebuie să subliniem că dreptul de acces la justiţie al fiecărui cetăţean lezat în drepturile sale legitime nu trebuie să determine o neglijare a efortului legislativ ce trebuie întreprins pentru remedierea procedurilor pre-contencioase şi perfecţionarea acestora, cu atât mai mult cu cât este bine cunoscut faptul că procedurile contencioase (apelul la instanţele judecătoreşti) sunt mai lente şi mai costisitoare. Soluţia ar fi eficientizarea atât a administraţiei publice, cât şi a justiţiei, ceea ce presupune, bineînţeles, un efort financiar mai mare din partea statului.
Avocatul Poporului (Ombudsman), este o instituţie nouă în dreptul constituţional românesc.
Utilizată iniţial în ţările nordice, instituţia Ombudsmanului (mediator, comisionar pentru administraţie, avocatul poporului, protector, etc., etc.), a apărut ca o necesitate de simplificare a posibilităţii de intervenţie a cetăţenilor pe lângă autorităţile administraţiei publice, constituind o procedură relativ simplă, în principiu rapidă, fără prea multe complicaţii şi destul de puţin costisitoare pentru cetăţean.
Menirea principală a Avocatului Poporului este de a căuta soluţii amiabile, deci o misiune de mediere sau de a explica cazul cetăţeanului în faţa administraţiei mai clar, mai inteligibil.
Deci un mijloc de rezolvare a unui potenţial litigiu, prin extragerea de soluţii din paleta de posibilităţi legale existente la dispoziţia administraţiei publice.
Încercând să conturăm câteva carateristici ale instituţiei Avocatul Poporului, astfel cum acestea se deduc din prevederile art.55 din Constituţia României, precum şi din normele ce reglementează instituţia Ombudsmanului în alte ţări, dar mai ales sintetizând analizele efectuate asupra modului de funcţionare a acestei instituţii în practica administrativă, putem aminti:
- Ombudsmanul (Avocatul Poporului) este independent de autoritatea administrativă, cel mai adesea instituţia emană de la Parlament şi se bucură de o oarecare imunitate. El are drept de iniţiativă, putând acţiona din oficiu sau la cererea persoanelor lezate în drepturile lor. Aşadar, putem vorbi de un interes legal pentru a acţiona (actio popularis), motiv pentru care poate declanşa inspecţii, cercetări şi anchete asupra activităţilor diverşilor agenţi administrativi.
Este de observat că, fiind detaşat de autorităţile administraţiei publice, nu are competenţă de decizie, soluţiile sale sunt supuse atenţiei factorilor decidenţi (Parlament, Guvern, ministere, prefecturi, consilii locale) şi însuşirea lor de către aceştia, depinde de prestigiul Avocatului Poporului, de puterea sa de convingere, de legitimitatea soluţiilor pe care le propune. Pentru a nu-şi pierde autoritatea, Avocatul Poporului va trebui să-şi autolimiteze pretenţiile şi îndrăzneala în intervenţiile sale.
Pentru a-şi realiza misiunile sale, Ombudsmanul are o gamă variată de mijloace de lucru, începând cu dreptul de acces la dosarele autorităţilor publice şi de a cere explicaţii administraţiei (independent de existenţa unei eventuale obligaţii de a motiva actele în speţă) şi terminând cu posibilitatea de a întocmi rapoarte individuale sau generale cu privire la o problemă sau alta, inclusiv concluzii şi propuneri de soluţionare individuală sau globală (iniţiative legislative şi regulamentare etc.).
În încheierea acestor succinte observaţii cu privire la mult discutata şi controversata chestiune a raporturilor dintre administraţia publică şi cetăţean, mai dorim să amintim deosebita importanţă pe care o are dozajul optim al diverselor mijloace de protecţie ale cetăţeanului. În acest sens, este de observat că protecţia reală a cetăţeanului vis-à-vis de administraţia publică nu depinde de unul sau altul din mijloacele de protecţie luate singular (cu excepţia accesului la justiţie). Determinantă este existenţa unui ansamblu echilibrat de mijloace susceptibile de a acorda şanse reale, rezonabile, omului de rând, de a-şi finaliza demersul, dar fără ca funcţionarea normală a autorităţilor şi serviciilor publice să fie periclitată.
În acest sens, analiza recursurilor, jurisdicţiilor şi sistemelor de contencios administrativ existente în diferite ţări, ne va ajuta - poate - în proiectarea unui sistem echilibrat de mecanisme şi instituţii care să aducă administraţia noastră publică la nivelul necesar integrării europene.
[1] Eivind Smith, Le citoyen face à l'administration: L'information et la consultation des administrés et leurs possibilités de recours contre les actes de l'administration. Conseil de l'Europe, Réunion à Bucarest, Mai 1992, La réforme législative du droit administratif ; Irina Moroianu Zlătescu, Protecţia juridică a drepturilor omului, SNSPA, IRDO, 1997