În ceea ce priveşte prima relaţie administraţie-economie putem reţine că "Liberalismul este o doctrină a libertăţii, dar a libertăţii prin ordine[1]". Pentru că liberalismul are nevoie de ordine, el trebuie să recurgă la stat, "care este esenţialul său furnizor"[2]. Efortul permanent al liberalismului constă în căutarea unei "demarcaţii (...) între sfera statului şi aceea a societăţilor libere sau indivizilor"[3], căutare care - în domeniul administraţiei - se situează mai întâi pe plan economic. Paul Leroy-Beaulieu - ale cărui scrieri "constituie o adevărată sumă a liberalismului economic aplicat administraţiei"[4] creionează trăsăturile esenţiale ale modelului. Admiţând de la început că este imposibil de a ajunge teoretic la trasarea unei linii de demarcaţie fixă între stat şi indivizi, el caută să determine (pentru a proteja autonomia sferei indivizilor în raport cu statul) care funcţiuni trebuie să fie asigurate prin administraţie şi la care misiuni ea trebuie să se limiteze.
În acest sens, modelul liberal pur admite că statul poate juca un anumit rol economic, dar el îl limitează strict şi, mai ales, nu recunoaşte în administraţie decât un instrument de putere publică, ale cărei intervenţii sunt exclusiv de natură coercitivă. Iată deci una din principalele trăsături ale modelului liberal de administraţie, faptul că, recunoscând administraţiei funcţii economice, nu i se conferă, pentru exercitarea acestor funcţiuni, decât mijloacele clasice ale puterii publice. Prin această trăsătură modelul liberal se distinge de alte modele teoretice care, recunoscând misiunile economice ale statului şi, implicit, ale administraţiei, acordă cu totul alte mijloace şi instrumente pentru îndeplinirea funcţiunilor în acest domeniu.
Pentru aceste motive se poate afirma că, a recunoaşte administraţiei funcţiuni economice, generează apariţia, în miezul modelului liberal, a germenului propriei sale negări. Dorind să ocrotească libertatea indivizilor contra expansiunii statului şi în special a administraţiei, modelul liberal admite totuşi că administraţia are misiuni economice care, totuşi, sunt străine de competenţele cetăţenilor membri ai comunităţii politice, pe care doctrina liberală o reduce cel mai adesea la indivizi. Făcând deosebirea între stat şi societate, liberalismul separă, într-adevăr, persoana privată sau agentul economic - antreprenor sau salariat - de cetăţean, strict investit cu competenţe politice.
Interpretarea liberală a relaţiei administraţiei cu politica "aşa cum se poate degaja din literatura juridico-administrativă în cadrul căreia Carré de Malberg iar, înaintea lui, Macarel, Vivien, Aucoc şi, în acelaşi timp cu el Chardon, Duguit sau Jèze au scris unele pagini dintre cele mai importante", se învârte în jurul a două principii. Primul este principiul subordonării administraţiei faţă de politică. Mitul separării absolute a puterilor pe care Carré de Malberg crezuse că-l descoperă în Montesquieu este, în fapt, spune Carré de Malberg, inconciliabil "cu principiul unităţii statului şi a puterilor sale"[5]. Voinţa statului, continuă el, fiind cu necesitate una singură, trebuie ca să se menţină între autorităţile care deţin diferitele puteri, o anumită coeziune fără care statul ar risca să fie hărţuit, divizat şi distrus prin presiunile opuse la care ar fi supus. Este deci imposibil să se conceapă că nu există în stat decât puteri egale. Iată de ce, în orice stat, chiar în acelea în a căror constituţie se spune că se bazează pe teoria lui Montesquieu şi urmăreşte o anumită egalizare a puterilor, se va găsi în mod invariabil un organ suprem care să le domine pe toate celelalte şi care să realizeze astfel unitatea statului"[6]. după cum afirmă Malberg, nu este vorba atât de separaţie, ci mai degrabă de gradarea puterilor. Şi acest sistem este consacrat în dreptul pozitiv francez, un sistem în care "organele de stat exercită (...) aceeaşi putere în grade inegale sau - dacă se preferă - funcţii asemănătoare cu o putere inegală"[7]. Ar exista deci o putere unică ce s-ar manifesta mai întâi prin acte de voinţă iniţială - puterea legislativă - şi s-ar exercita la un grad inferior prin acte de executare a legilor - puterea executivă. Totuşi - după cum remarcă Chardon - puterea legislativă, "parlamentul este făcut pentru a controla administraţia unei ţări, nu pentru a administra acea ţară"[8]. Rezultă de aici că, în ciuda principiului de gradare a puterilor enunţat de Carré de Malberg, care nu stabilea o relaţie decât între legislativ şi executiv, "nu miniştrii sunt aceia care trebuie să fie responsabili de gestiunea serviciilor publice în faţa parlamentului: funcţionarii permanenţi trebuie să fie responsabili în faţa miniştrilor de gestiunea acestor servicii şi miniştrii nu pot fi responsabili decât de controlul pe care ei îl exercită asupra funcţionarilor permanenţi"[9].
Din textul de mai sus, dincolo de relaţia dintre ministru şi parlament (executiv-legislativ), şi în acelaşi timp cu afirmarea subordonării funcţionarilor faţă de ministru, adică a administraţiei faţă de politică, se desprinde de fapt un al doilea principiu esenţial al modelului liberal, recunoaşterea unei distincţii - şi a unei separaţii - între două, mai degrabă decât între trei puteri. Fostei trinităţi - legislativ, executiv, judiciar - i se substituie un dualism al politicului (înglobând parlament şi guvern) şi al administrativului. Titlul însuşi al lucrării lui Chardon este revelator: Puterea administrativă, dar el nu făcea decât să reia şi să dezvolte teme pe care Vivien deja în 1845 le dezvoltase în Studiile sale administrative[10]. Administraţia, ca un servitor fidel şi devotat, trebuie să asculte de politică (...). Dar dacă aşa stau lucrurile în ceea ce priveşte conduita generală, cele două puteri trebuie să se separe nu pentru a se opune ci pentru a respecta condiţiile prescrise în norme, când este vorba despre executarea legilor, despre măsuri de detaliu şi despre raporturile directe ale puterii publice cu cetăţenii"[11]. De unde tentaţia, la liberali, de a recunoaşte existenţa unei funcţiuni guvernamentale distincte de funcţiunea administrativă. O funcţiune guvernamentală în care s-ar recunoaşte acţiunea Parlamentului şi Guvernului, respectiv a miniştrilor aflaţi sub controlul său şi o funcţiune administrativă care, chiar dacă ambele sunt parţial asigurate de aceiaşi agenţi (confuzie organică relativă) trebuie, totuşi, să fie, pe cât posibil separate în acţiunea lor: independenţa funcţională. De aici insistenţa liberalilor asupra necesităţii distincţiei dintre funcţionarii politici şi funcţionarii permanenţi şi asupra limitării la maximum a numărului acestor agenţi care cumulează funcţiuni[12].
Cea de-a treia relaţie fundamentală a modelului liberal este aceea pe care o întreţine administraţia cu ea însăşi: problema centralizării sau descentralizării, adică repartizarea puterilor între administraţiile centrale şi teritoriale, problemă crucială deoarece este plasată în miezul reflecţiei asupra libertăţilor.
În opinia lui Tocqueville, administraţia liberală ar trebui să fie descentralizată cu toate că modelul liberal de administraţie are o cu totul altă imagine[13]. Astfel, reamintim că la Macarel, Vivien, Aucoc, Dupont-White, autori care formează imaginea administraţiei secolului al XlX-lea şi ale căror învăţăminte şi principii au fost reluate şi dezvoltate de mai multe facultăţi de drept de-a lungul primei jumătăţi a secolului al XlX-lea dezvoltă, din contră, o altă viziune şi anume aceea a centralizării, mai exact a centralizării controlate, fără excese. Spuneam că liberalismul este "o doctrină a libertăţii în ordine", de aceea apărea în viziunea acestor autori drept mijlocul de a evita dezordinea: nu există naţiune - afirmă Vivien - unde centralizarea să nu se găsească într-un grad oarecare, "căci absenţa oricărei centralizări ar conduce la anarhie"[14]. Asupra acestui aspect insistă şi Macarel, care atribuie acestui sistem de centralizare "a cărui simplitate este remarcabilă (...), promptitudinea şi siguranţa acţiunii administrative şi cu ea ordinea, regularitatea, armonia şi unitatea ansamblului"[15]. Invocându-l în sprijinul centralizării pe Tocqueville însuşi, Aucoc, care constată că centralizarea constituie una dintre bazele esenţiale ale organizării administrative, politice şi juridice a Franţei, refuză să abandoneze, să lase colectivităţilor locale gestiunea propriilor lor interese: "aceasta ar compromite, în multe cazuri, interesele generale şi principiul unităţii legislaţiei".
[1] Georges Burdeau, Le libéralisme, Seuil, Collection Points, 1979, p. 48
[2] Ibid., p. 49
[3] Paul Leroy-Beaulieu, L'État moderne et ses fonctions, Paris, 1911, p. 46
[4] Pierre Legendre, Histoire de l'administration de 1750 à nos jours, P.U.F., Collection Thémis, 1968, p. 78
[5] R. Carré de Malberg, Contribution à la Théorie générale de l'État, Paris, 1922, reeditat în 1962 vol. II, p. 42 şi urm.
[6] Ibid., p. 52
[7] Ibid., p. 121
[8] Henri Chardon, Le pouvoir administratif, Paris, 1910, p. 14
[9] Ibid., p. 15
[10] Vivien, Études administratives, Édition Cujas, 1974, Retipărire a celei de-a 3-a ediţii din 1845
[11] Ibdi, p. 31
[12] Henri Chardon, Op. cit., p. 34
[13] Alexis de Tocqueville, Despre Montesquieu, Despre spiritul legilor, cartea VIII, cap. II
[14] Vivien, Op. cit., p. 39
[15] Macarel, Cours de droit administratif, professé à la Faculté de droit de Paris, 1848